土地行政征收与征收补偿标准的司法审查 ——柴祖金诉宜昌市伍家岗区人民政府土地行政征收及行政赔偿案

【案件基本信息】

1.裁判书字号湖北省宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中行初字第00003号行政判决书

2.案由：土地行政征收及行政赔偿

3.当事人

原告：柴祖金

被告：宜昌市伍家岗区人民政府(以下简称伍家区政府)

【基本案情】

2014年年初，被告伍家区政府拟征收伍家岗区共同村村民委员会(以下简称共同村委会)2.9852公顷集体农用地并转为建设用地，同年3月20日，被告在其所属土地行政主管部门和村委会履行了张贴征前告知、听证告知以及对拟征收土地现状进行调查等程序的前提下，共同村委会开始征地前的入户调查工作，原告柴祖金承包的土地在此次征地范围内，被征收的责任田面积为2826.50平方米(4.237亩)，被征地上的作物记载为柑橘树。同年3月25日，宜昌市国土资源局伍家岗区分局(以下简称伍家岗区国土分局)与共同村委会签订《征收土地协议书》，约定该《征收土地协议书》在该批次征地经省政府批准后生效。随后，被告层级上报《关于报批2014年度第4批次(东站路保障房)城市建设用地的请示》。同年12月31日，湖北省政府作出批复，同意将共同村委会集体农用地2.9852公顷转为建设用地。

2015年1月28日至2月2日，被告及伍家岗区国土分局发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》。上述两公告均在共同村委会公告栏张贴。随后，相关部门根据《伍家区集体土地附着物征迁补偿安置办法》(以下简称《伍家征迁补偿安置办法》)第一条第(二)项柑橘类经济林木补偿标准中有关成片特大柑橘树的补偿标准，给原告计算了地上附着物补偿费，具体为53420.85元。共同村委会根据《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》给原告计算了安置补助费25400元。以上涉及本案原告2014年度第4批次(东站路保障房)补偿费用共计83057.85元。由于原告对补偿标准及共同村委会计算的补偿费数额有争议，共同村委会与原告多次协商未达成一致意见，原告向被告中请行政协调，被告指定由伍家乡政府进行协调，但仍没有达成一致意见。随即原告向法院提起行政诉讼，请求法院判决确认被告伍家区政府的土地征收行为违法并予以撤销，由被告依法赔偿原告各项损失共人民币763283.03元；请求法院对宜伍府办发(2013)59号《伍家区农村集体土地征收及拆迁工作程序》(以下简称《伍家征迁工作程序》)和宜伍房规(2013)2号《伍家征迁补偿安置办法》的合法性进行审查。

另查明：1.2014年4月1日上午，原告因补偿问题与共同村委会丈量拆迁人员发生纠纷，原告拨打报警电话后，伍家公安派出所民警处警到现场，并告知通过政府部门解决。2.2014年9月28日，原告以共同村委会为被告向伍家区法院提起民事诉讼，要求判决共同村委会向其赔礼道歉，并恢复其被共同村委会强行侵占的柑橘园6.982亩，一审法院以该案涉及土地补偿标准问题为由裁定不予受理，原告上诉后，二审法院予以维持。3.共同村村民代表大会曾于2006年7月11日通过了《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》，该决议规定安置补助费以户为单位进行测算，由人员安置费和承包面积补助费两部分组成，该决议至今仍被共同村委会作为发放安置补助费的依据。

【案件焦点】

1.本案被告是否存在未批先征和未批先占的行为。2.被告确定的补偿标准是否合法。3.原告请求被告承担赔偿责任是否得以支持。

【法院裁判要旨】

湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为本案被诉的行政行为是被告伍家区政府2014年度第4批次(东站路保障房)征收集体农用地转为建设用地的行为。

1.关于被告实施的土地征收行为程序是否合法，其制定的作为征地工作程序的《伍家征迁工作程序》是否合法的问题。依照《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十四条第一款、第三款、第四十五条第二款、第三款、第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理实施条例》(以下简称《土地管理实施条例》)第二十条、第二十五条以及国土资源部《征收土地公告办法》第十五条规定，被告作为市、县一级人民政府，其在土地征收过程中的职责主要是上报征收土地方案，在方案得到批准后，负责公告并组织实施。被告此次征收的土地为集体农用地2.9852公顷，在征地前被告严格依法履行了农用地转用上报审批程序土地行政主管部门严格履行了土地征收的人户调查摸底和征前告知、听证告知等的基本程序被告发布的《征收土地方案》是区政府的法定职责，被告并没有越权。被告(2013)59号文件中明确由区政府发布《征收土地公告》，其工作程序设置符合上述规定。该文件是被告规范其辖区内乡政府、街道办事处、区政府各部门及工业园区管委会在农村集体土地征收及拆迁中的工作程序，没有违反相关法律规定，合法有效。2.关于被告确定的补偿标准是否合法，其制定的作为地上附着物补偿标准的《伍家征迁补偿安置办法》是否合法的问题。本案被告伍家岗区政府依照《土地管理法》第四十七条和湖北省政府《关于发布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》第一条的授权，参照湖北省国土资源厅确定的相应补偿标准和宜昌市物价局(2005)124号文件规定，结合实际制定了《伍家征迁补偿安置办法》，该安置办法和补偿标准的制定有权力来源依据，合法有效，应当遵照执行。原告诉称被告没有依法执行国家和湖北省政府规定的征地补偿标准的主张不能成立。3.关于被告是否应对原告承担赔偿责任问题。鉴于被告实施的土地征收行为严格遵循了相关法律法规的规定工程序合法。被告制定的针对伍家岗区本地的地上附着物补偿标准和征地工作程序有法律法规授权，权力来源清楚，且与上位法的规定不相抵触，应作为合法有效的文件遵照执行。据此，被告被诉的土地征收行为并无不当，无证据证实被告委托共同村委会实施了强征原告土地的行为。原告请求确认被告的土地征收行为违法并予以撤销，并由被告依法赔偿损失的主张缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，被告的土地征收行为合法，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。

湖北省宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款，第四十五条第二款、第三款，第四十六条，第四十七条，第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条的规定，参照国土资源部《征收土地公告办法》第十二条、第十三条之规定，作出如下判决：

驳回原告柴祖金的诉讼请求。

【法官后语】

近年来，随着新行政诉讼法的实施，我国城镇化建设步伐的加快，土地行政征收和行政赔偿类行政案件大量增多，政府因行政行为不当成为被告将是一种常态。

本案中，被告伍家区政府及其土地征收部门依据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二条规定，为缩短征地批后实施时间，在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案，在征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。伍家岗区国土分局作为土地行政主管部门，其会同村委会在征地前进行入户调查摸底和开展征前告知和听证告知程序并完成实物指标调查及地上附着物和青苗确认等工作符合上述规定，故本案被告不存在未批先征和未批先占的行为间题。同时，原告提交的伍家公安派出所《接处警工作登记表》也证明，与原告发生纠纷的是共同村委会的丈量拆迁人员，并非被告的工作人员，原告据此主张被告存在未批先占行为，该主张因依据不足不能成立。

如前所述，本案被告伍家区政府依据法律和法规的授权，参照湖北省国土资源厅确定的相应补偿标准，结合本地实际制定了伍家岗区本地的地上附着物补偿标准，该制定补偿的标准有法律政策依据，且征收补偿信息公开工程序规范，合法有效。至于原告诉称对共同村委会补偿费用计算不合理以及2006年共同村《关于通过共同村征地补偿安置方案的决议》通过程序违法、补偿安置费发放标准不符合国家土地管理法律法规有关规定的问题。由于该事项主要涉及安置补助费的具体发放事宜，与本案被诉行政行为不直接相关，属于村民自治的范畴，故不属于本案审查的范围。

土地征收补偿案件往往涉及特定群众的切身利益，对于单个公民提起诉讼的，有的也往往关联着众多人的利益。而从本案来看，鉴于被告被诉的土地征收行为并无不当，亦无证据证实被告委托共同村委会实施了强征原告土地的行为。原告请求确认被告的土地征收行为违法并予以撇销，并由被告依法赔偿损失的主张缺乏事实依据和法律依据，故法院不予支持并判决驳回原告的诉讼请求。

原文载《中国法院2017年度案例•行政纠纷》，国家法官学院案例开发研究中心编，中国法制出版社，2017年5月第一版。本文作者：肖杰，单位：湖北省宜昌市夷陵区人民法院。P142-146。

整理：苏州市公安局信访处（民意监测中心）“不念，不往”、“诗心竹梦”。