检察院反贪局的去与留
来源/作者赐稿 作者/于宾（基层检察院检察官）理论探讨，不代表本平台观点
近日，党的十八届六中全会公报中的一段话：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”使整合反腐力量，撤并检察机关职务犯罪侦查机构，成立独立于“一府两院”的监察委员会的消息再次甚嚣尘上，并且好像已成既定事实。
监察制度及机构改革确有其事
在今年1月召开的第十八届中央纪委第六次全体会议上，习总书记就指出：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。再结合公报中将监察机关与人大、政府、司法机关并立的提法可见，改革监察制度成立新型监察机关绝非空穴来风，而是确有其事。
撤并检察院反贪局说法的由来
一是个别政府官员的想法，中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权曾在其《反腐败要走法治化道路》一文中提议，可以考虑对现有分散在纪检监察机关、检察机关等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”作为反腐败相对独立的专门机构。
二是一些专家学者的呼吁，其中以中国政法大学副校长马怀德为代表，在多种场合以及文章中建议将检察机关的反贪局机构和审计机关并入国家监察机关，赋予监察机关刑事侦查权。
检察院的侦查权缩减有先例可循
如今检察院反贪局的前身为检察院的经济检察机构，主要负责贪污贿赂以及偷税抗税、假冒商标等经济犯罪的检察工作，上世纪90年代在此基础上成立了专门负责贪污贿赂案件的反贪局，从而将偷税抗税、假冒商标等经济犯罪的侦查权从检察院划归公安机关。由此可见，为了整合反腐力量建立新型监察机关，再次缩减检察院侦查权，将贪污贿赂犯罪侦查权划归新型监察机关行使也并非不可能。
现行体制弊端显而易见
一是各为其政，难成合力。纪检监察部门定位纪律处分，检察院反贪局定位职务犯罪查处，虽然案件移送有制度要求，但因相互独立，在一定时期内仍导致不能形成良好的案件衔接机制，纪检监察部门处理的已构成犯罪的违法违纪案件得不到刑事立案追究，反贪局发现的尚不构成犯罪的违法违纪案件也很少移送纪检监察机关处理，审计机关移送案件则更为有限，导致很多违法违纪的分子逍遥法外纪外，反腐效果大打折扣。
二是重复工作，浪费资源。即使个别案件得到移送，同一个案件经过纪检监察部门一番调查后，还得经检察院反贪局重新侦查取证，浪费了人力物力。
三是被动反腐，效果有限。以往不论纪检监察机关还是检察院反贪局办案基本靠等、靠举报、靠指示，基本是民不举、官不纠，上下和气、官官相护。没有形成对腐败易发领域的犯罪预防、监控 、排查机制，甚至不如审计机关有定期审计的监督机制。
特别是在当前以纪检监察为主导的反腐高压态势之下，检察院反贪局作为专业的打击腐败犯罪的机构，其反腐作用仍是不温不火，处于尴尬境地，也难怪会有人建议将其整合，成立独立的监察委员会。
撤并检察院反贪局成立独立的监察机关涉及到宪法及相关基本法律的修改以及新型监察制度创新和机构重建
一是需要在《宪法》的国家机构章节中确定监察机关的法律地位，职权行使等内容。
二是需要在《刑事诉讼法》中将涉及管辖、强制措施、立案、侦查等章节以及检察机关及其检察人员原来所有有关自侦权行使的内容做大面积的修改，对监察机关及其监察人员行使职务犯罪侦查权的相关内容予以补充。
三是需要对多年来制定的凡涉及到职务犯罪侦查及其行使主体的《人民检察院组织法》、《刑事诉讼规则》等法律法规以及所有司法解释和相关工作意见修改、废止或转换成监察制度。
四是需要制定《国家监察法》、《监察机关组织法》等一系列相关配套的法律法规，形成一套监察法律法规政策体系。
最后还需要进行机构重建，这要比当年反贪局作为检察院内设机构的成立复杂的多，包括机构整合、职能整合、人财物的整合等等。
这些可能说起来简单，而实际上操作起来是相当庞杂和系统的，难度绝非一般，更非一蹴而就，这不仅仅是监察制度的改革、国家监察组织架构的健全那么简单了，而是国家法律体系在专门领域的重构。
结论
根据习总书记的讲话精神，当前改革和反腐均需要依法进行，必须遵循宪法和法律，这就意味着一切与现有宪法和法律规定内容不相符的改革措施都必须依法定程序对宪法和法律进行修改和完善，所谓的“不立不破”，然而对宪法和法律的修改是国家最顶层的基本制度设计，虽然不是绝非不可能，但也是极为谨慎和严肃的，须经长期实践并充分论证和调研，确符合当前形势需要及将来绝对长时间发展方向才可。
近阶段撤并检察院反贪局及其他职务犯罪侦查权只是停留在个别专家学者的理论研讨层面，只是监察制度改革其中的一个选项，正式官方的表态和立法准备没有任何迹象，因此相当长的一段时期内不可能实现，仅凭公报中将监察机关与人大、政府、司法机关并立提出来，就推断要撤并检察院反贪局，成立独立于“一府两院”的监察机关绝对是捕风捉影。公报突出监察机关的监督职权毋庸置疑，然而公报下文又继续提到人民政协和审计机关，其实细致研究可见公报是根据各机关不同监督属性和内容进行的表述，审计机关仍是政府的内设机构，监察机关也不例外。
虽然整合现有各方反腐力量，成立独立的监察机关能够克服现有反腐体制弊端，容易集中精力遏制腐败，笔者也相信通过科学系统完善的顶层制度设计，能够重新科学合理地对监察机关和检察机关在反腐败和法律监督工作中进行职权分工。
然而现有体制也并非一无是处，其存在具有合法性和合理性，首先宪法赋予检察机关的法律监督地位，决定了检察机关对职务犯罪的侦查权，其次检察机关行使职务犯罪侦查权具有法理基础，而且此种模式被世界上大多数国家所奉行，也有利于监察机关和检察机关之间的监督和制衡。同时检察机关的司法改革也正有条不紊的进行，其中包括职务犯罪侦查及预防方面的改革和建设。
其实不撤并检察院反贪局及其他职务犯罪侦查权，监察制度机构改革也大有可为，仍可实现“既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。对于现有反腐机构多重且分散等体制弊端，可以通过建立行之有效的案件衔接机制，形成有案不移责任追究等制度来克服。其实笔者认为参照审计机关仍然将其作为国务院的内设机构，由宪法赋予其特殊的独立行使监察监督权的法律地位，才是当前监察制度改革更可能的一个选项。
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