【韦国庆】我国注册税务师行业的发展思路及立法问题 | 税里税外
【题记】最近注税行业CTA变TA、新的税务师考试以及北京注会协会以专家委名义出税务审计指南等事，吸引了大家的关注。不过我以为，此时的税务专业服务行业应有更重要的话题值得讨论。这是去年我在中国注册税务师协会主办“注册税务师行业发展论坛”的发言，如今看其内容却并不过时，比如为什么大家不理解所谓行政登记问题，为什么总局征求意见的监管办法这样设定处罚，为什么税务师被纳入职称体系？中央和国务院的改革精神应当怎样落实？当大家谈论注会与注税业务范围应当如何时，体现的是什么思维？等等。再推送此文，是希望有识之士再思考。（本文承熊伟教授、“中国财税浪子”王骏兄推而广之，再谢！）
我国注册税务师行业的发展思路及立法问题
——在注册税务师行业发展论坛的发言
韦国庆
各位领导、嘉宾：
今天，非常高兴有机会和大家交流，关于注册税务师行业发展和立法的话题。我想从观势、察己、前瞻三个方面，谈谈我个人的思考。
一、观势
首先，如何看待注册税务师行业面临的新形势？现在有很多声音，特别是27号文件公布以来。但是我有一个总的判断，就是我们这个行业，已经进入一个发展升级的重大战略机遇期。怎么说呢？我们先来看今年国务院一系列重要文件。
——今年6月4号，国务院发布20号文件，这是4月23号国务院常务会议讨论促进市场公平竞争维护市场正常秩序工作之后的成果。我一直认为，这是一份重要的纲领性文件。三中全会讲，让市场在资源配置中发挥决定性作用，后面还有一句，就是更好发挥政府作用。而政府如何发挥作用，如何解决过去“一收就死、一放就乱”的痼疾，20号文件给出了重要的框架意见，放权放到位，监督管到位。正是在这个背景下，才有了：一方面，税务机关简政放权、减少审批，另一方面，行业协会、税务师事务所在内的社会力量，通过依法鉴证和服务，促进市场自我管理、自我规范、自我净化。
这一精神也体现到国务院654号令，即《企业信息公示暂行条例》之中，这部具有创新意义的行政法规明确：抽查企业公示的信息可以委托税务师事务所在内的专业机构的规定。这样，一份国务院新文件，一份新的行政法规，在简政放权的同时，旗帜鲜明地支持包括税务师事务所在内的专业服务行业，使其从事相关鉴证、接受政府外包等业务得巩固和明确。
与此同时，还有简政放权、行政审批改革的文件也引起了行业内外的高度关注。
——引起社会关注的是27号文，取消了注册税务师职业资格许可和认定事项。这取消的是什么呢？只要仔细看27号文就能看出，取消的是税务机关对注册税务师的行政许可（以非许可审批形式做的许可），以及与作为准入性质的资格认定。换句话说，作为非行政许可条件的考试没取消，作为新兴的现代服务行业，更不可能取消。
其实，这背景是今年国务院16号文要求取消所有的非许可审批形式，更早则是2007年国办73号文对全国各类职业资格的清理要求，然后2012年人社部发布了清理规范第一批公告，就已经明确因没有法律法规依据，注册税务师资格作为水平评价类的结果。显而易见，从73号文、16号文到27号文，贯穿始终的都是依据法律形式，而不是实质。
所以，国务院文件实际上是根据注册税务师行业立法状态对现状的一次确认，而非针对特定行业的政策调整。因此，才有国务院16号文第二条的要求，一方面取消原有不规范的非许可审批，一方面保留新设规范许可的通道，正依据这一规定，中税协配合国家税务总局对注册税务师执业作为新设行政许可的问题，或者其他替代性方式，开展了立法研究准备工作。
到这里，我们不难看出，当前出现的新情况、新要求，包括国务院新文件，其实都是中央全面深化改革精神的体现。综合来看，可以毫不夸张地说，全面深化改革正是注册税务师行业的战略机遇。因为，根据三中全会的决定，全面深化改革总目标落在国家治理体系和治理能力的现代化上。
——讲治理，而不是统治、不是管理，就是要推进自治、共治、法治。
——讲治理体系和治理能力，就是要制度先行、依法治国。
——讲现代化，就是要求制度、能力背后是具有现代性的理念，比如公平、效率、自由等。
因此，我们会面对更明确的涉税业务环境：纳税鉴证明确，广大个人纳税人税收事务拓展，这些将直接带来大量的业务；我们会面对 更公正的税务执法环境：法治将得到大力度推进，预算改革已经开始，征管体制和征管改革将进一步深化，注册税务师执业的环境逐步得到根本性的优化，涉税服务的需求也将拓展；我们会面对更开放的市场竞争环境：市场起决定性作用，产业壁垒进一步减少，行业及业内良性竞争，将激发注册税务师行业更多的活力；我们会面对更活跃的社会组织环境：社会团体体制改革，将改变社会组织既培育发展不足，又规范管理不够的现象。
在这样的行业发展环境下，注册税务师行业将面临更加重要的使命，即通过提供高水准的专业服务：
——促进税法的准确实施，
——提高税收的整体效率，
——维护税收体系的公正，
由此也决定了注册税务师应当而且可以承担更多、更重要的任务，配合国家简政放权、全面深化改革。
二、察己
但是，与新形势下注册税务师行业的使命和定位相比，受多种内外部因素的影响，注册税务师行业在一些基本问题上也面临着挑战。
第一，信誉立世却无依：法律地位问题
在我国现行法律、行政法规里面，仅有最近颁布的《企业信息公示暂行条例》（国务院令654号）提及了“税务师事务所”；在国务院国发【2014】20号、21号文件等文件里对“税务师事务所”或“注册税务师”也有提及。虽然这可以说明注册税务师已有的法律地位。但是，相比注册税务师行业在市场中的地位，作为以专业技术和信誉立世的职业，这种提及是远远不够的。
在20号文明确的四类专业鉴证机构中，注册会计师、律师都已有专门主体法，资产评估法也已经人大二审，只有注册税务师连行政法规都没有。亟需通过立法，确立注册税务师行业的法律地位，使注册税务师作为涉税服务的重要力量之一，给予法律上的确认。
第二，审批常态却无据：行政许可问题
我国行政许可法已实施10年，我们的税务师事务所审批却以非许可审批的形式，事实上实行许可管理，但按国务院16号文要求，最多执行到2015年4月。
此时尤应理性分析许可利弊。我们应当按照国务院改革精神，实事求是地分析一下，这又延续10年实施的许可，究竟许可的是什么？许可了有什么好处？又有什么弊端？如果确有必要，应尽快推进许可立法；如果可以不用，就抓紧研究替代性措施。
——注册税务师许可，是许可主体产生？是许可特定行为？还是许可专门名称？其实，最重要的是名称，如果保留许可，这是底线。
——许可，可以弥补市场发现能力不足，可以弥补社团自治程度不足，可以影响行业供需平衡度，还可以控制行政监管幅度、降低监管难度。理性地看待许可存在的原因，大体不外乎如此。
——但是，许可也有固有的弊端，主体许可限制市场主体创业，行为许可限制市场供给，减少竞争降低效率，许可还容易产生审批寻租、滋生腐败，另外，过于倚重许可容易放松事中事后监管等。
——显然，许可具体如何还应进行具体的规制影响分析，以权衡利弊。
第三，处理多样却无法：监管依据问题
显而易见，事前监管或许严，或许宽，但是，事中、事后监管是任何时候都必不可少的。
可惜，当我们监管机构要按照改革要求，依法加强事中事后监管，该处罚处罚、该叫停叫停时，才发现我们的法律滞后了，如我们的《税收征管法》及实施细则中税务代理人的法律概念问题等，监管处理依据太欠缺了。我们《行政处罚法》、《行政强制法》等法律都严格限制部委规章的权限，所以要落实李克强总理指示和国务院20号文件精神，必须加快推进立法，为监管提供保障。
行业的健康发展离不开法律地位、社团体制、处罚规则等基础问题的解决，这都必须以法制体系为保障。因此，立法不是行业本身，而是整个社会对这个行业发展的迫切需要。
三、前瞻
下面我想用四句话，谈一谈行业发展的思路。
第一句话，以市场决定为前提。
党的十八届三中全会决议和全国人大批准的国务院转变政府职能方案明确要求，应当由市场作决定的，政府不应该替代市场去决定，这是我们推动《注册税务师条例》立法必须确立的思维前提。
只须按这个思维，我们就能够找准政府在专业服务市场的角色定位，就不会人为去给市场划界，既不要说这个行业就不应该存在、可以由其他某个行业替代，也不轻易说这个事儿只能谁来做。一个行业的业务最终是市场竞争的结果，不能在市场竞争之前，就人为否定这个行业的存在，或人为限制合理的竞争。在市场面前，我们的行政可以跟进、我们的立法只是确认，而不是脱离市场创造需求。
第二句话，以行业自治为基础。
行业发展需要行业自治，税务机关监督行业协会，行业协会实行规范的自治管理，实现行业执业行为的自律，国家实现对行业的间接管理。这需要结合国家社团管理体制改革，进一步健全制度、加强培育、强化监管，但虽然有个过程，但方向不会变，加强行业自治能力建设，应当是当前和今后一段时期的发展重点。
随着社团改革逐步到位、协会自治机制逐步健全，行业协会就可以承担起更多传统上由行政机关行使的职能，或者通过行业协会自治机制，自然实现传统行政手段的功能。
因此，更准确地说，不是行政向协会转移，而是行政取消审批职能，通过协会自治、自律达到同样的管理效果。比如，协会将来有可能面临一业多会的竞争，届时，专业人士就冲着注册税务师几个大字选择我们协会，我们有这个内在的吸引力，通过考试、入会的过程，自然就可以实现原来行政审批的效果。所以说，我们协会自我规范、强化自治是前提，自然不会给公众带来行政转移协会的印象。这是一个美好的前景，值得为这个方向加倍努力。
第三句话，以强化监管为主线。
纵观三中全会决议和国务院系列文件，中央改革的精神，就是宽进严管，减少事前行政审批，加强事中事后监管，提高执业质量，保障公共利益。因此，行业发展的质量、信誉，以及行业得以存在，都取决了自律基础上监管保障。无论是组织形式、责任承担及保险制度、社团自律，还是执业标准、执业检查、行政处罚、信用管理等，这些具体监管手段的核心，都是建立责任落实机制，促进市场公平竞争、行业健康发展。这是行业发展与行政监管的契合点所在。
为了实现这个契合，我们必须要树立监管全覆盖的目标，构建分类分层的监管体系。其实，无论是20年前的行业发展初期，还是发展到如今的新阶段，涉税服务的监管对象自然包括了注册税务师、注册会计师、律师等各类专业服务主体。这已在《税收征管法》第89条及《税收管理法实施细则》第98条得到一定的确认。2010年起施行的《注册税务师执业基本准则》，更是明文规定，注册税务师以外的其他主体从事涉税服务参照适用该准则，也是监管全覆盖精神的体现——不管涉税服务的主体怎么产生，只要有涉税服务的行为，就要遵守相同的执业准则。
正是因为这个精神，我们才有了两部法的需求或规划。一部是立注册税务师之主体法，如《注册税务师条例》；另一部则是立所有涉税服务行为之法，以《税收征管法》修订和相关的配套规范为基础。可以说，两部是我们的必要，后者已在进行之中，而前者注册税务师主体立法尤为迫切。
第四句话，以执业主体为重点。
专业服务行业不同于一般服务业，一般行业政府监管通常仅以企业为对象，但在专业服务行业，我们的促进行业发展和监管必须关注人，必须以专业人士为对象。因为，无论是从主体角度，还是行为角度，所有直接产出专业服务成果的，都只能是经过考试、考核被授予专业称号的人，最终签字、负责的只能是具备这样条件的人。如果个人税制改革到位，对专业服务人员的需求将是巨量的，我们的人才储备、考试认证是否跟得上形势的发展？这亟需引起高度重视。
对专业服务监管而言，只要管到专业人员，就可能管好这个机构。反之却不成立。因为在机构这个壳下面，内部治理各异，内部控制相距甚远。我们要通过管所、管行业促进对人的管理，通过对人的管理实现管质量、管服务。因此，对专业服务业的管理都必须人所结合、以人为主。
正如上述，近期的形势其实正是多年来我们求之而不得的机遇。在这个大背景下，统一取消目前法律依据不足的注册税务师资格审批，就不是什么根本性的事情。我们应当顺应国家改革的大形势，不需为个别文件的表述所囿，充分领会和贯彻中央推进改革的精神实质，以改革的精神、创新的思维、积极的态度，抓住改革的契机，大力推进注册税务师行业立法，推动行业的大升级、大发展，相信注册税务师行业必将迎来更加美好的明天！
谢谢！
注：本文曾于中国注册税务师协会官网刊登，亦曾由中国财税浪子公众号推送。
欢迎关注“税里税外”！