(译)【崔威】行政分权和税收遵从：一个交易成本的视角(导论)| 税里税外

行政分权与税收遵从：

一个交易成本的视角（导论）

作者| 崔威（加拿大不列颠哥伦比亚大学Peter A. Allard法学院亚洲法研究中心主任）

译者| 韦国庆 校译|Linda Li

【摘要】发展中国家的税收管理中，有一个常见的现象，即税款的征收不是依照法律规则，而是基于纳税人和税务官员之间的某种非正式约定。这篇文章就中国背景下的行政分权，提出对这一现象的新解释。行政分权是指政府职能在各地官僚机构集中的最低层级。行政分权增加法律执行的沟通成本，并且改变纳税人获知法律的成本结构。结果是，在征纳双方都不够了解法律的情况下，税收的缴纳和征收中的"半遵从"行为出现了，这涉及许多原本会在基于规则的体系下遵从的纳税人。本文认为行政分权已经阻碍了中国税收管理改革，同时，颇有意思地解释了税收法律职业和税务诉讼的不发达状态。

有关税收对经济发展作用的经济学研究上，有一个持久的中心话题，就是发展中国家的税收管理能力，在关键意义上确定了税收政策手段的可能边界。举个例子，在最近的一系列文章和著作中，罗杰·戈登（Roger Gordon）和其他人假设金融部门的发展状况对税收管理具有重要约束。一个国家的金融机构能为企业提供多少价值的服务——作为决定一个税收制度设计的根本外生因素——确定了企业是否选择使用金融媒介。当金融部门发展不足时，只有很少的企业会使用金融服务。但是，如果税务官员不能依靠企业财务报告产生的路径资料，去检查大部分纳税人的应税活动，那么，他们将不得不将注意力集中在那些要么不得不使用金融服务，要么就是任何情况下以易于税务机关监管的方式经营的资本密集型部门。而据那些作者所说，它解释了这样看似矛盾的事实，即许多资本匮乏的发展中国家，却对资本的税收征得很厉害。

1见例Richard Bird《税收改革的征管向度》（2004）《亚太税收报告》10(3), 134-50和其中更广泛的文献）

2罗杰·戈登和李伟，《发展中国家的税收结构：一些难题和一个可能的解释》（2009），《公共经济学杂志》93(7-8), 855-866；戈登和李，《发展中国家的税收结构难题：两种替代性解释的比较》，《东亚财政政策和管理》NBER-EASE vol. 16, 9-35；罗杰·戈登，《发展中国家的税务：六个案例研究和政策建议》，纽约，哥伦比亚大学出版社，2010，下面简称“六个案例研究”）

尽管如此，许多经济学家承认，对那些从事税收政策和发展研究的学者而言，税收管理仍然是一个很大的黑箱。一位在此领域处于领先地位的专家，最近在悲叹即使像增值税这样被认为相对容易管理的（比如跟个人所得税比较）政策工具，都因管理能力有限而执行不理想时，对税收管理作如此表述：从创新阶段转向艰苦实施阶段的单调而重要的工作。

3迈克尔·基恩，《税务和发展——续》（2012），国际货币基金组织工作文稿，12/220,国际货币基金组织出版物p 14）

4《税务机构效率估测》（发布于哥伦比亚大学法学院税收政策学术会议，2013年11月7日）这里至少是经济学家在税收管理维度的有限的系统性分析。

最近的另一项调查描述了发展中国家税收管理面临的主要挑战来自以下因素：

(1)农业部门和非正式部门的规模；

(2)金融服务的有限使用；

(3)改组政府机构以适应现代税收管理需要的难度；

(4)专业人力资源的缺乏；以及

(5)缺乏实施显著改进战略的政治意愿。

可以看出，在所列的五个因素里，大部分（比如1、2、4和5）在很大程度上是税收管理设计的外生性因素，而其他因素【（3），也许还有（5）】仅仅告诉我们一些发展中国家未能采纳国际组织开出的药方。

5见Richard M. Bird and EricM. Zolt，《发展中国家的技术和税务：从手工和鼠标》（2008）《国家税收杂志》LXI(4), 791-821.并可参见Timothy Besley andTorsten Persson,《为什么发展中国家的税收这么少？》（2014）《经济学展望杂志》28(4), 99–120（讨论地下经济的影响和对政治意愿的需要）

6一些关于税收和发展的，特别是那些国际组织赞助项目下的文献，将有关人力资源管理深入到了说明性细节。参见Richard Bird and Milka Casanegra De Jantscher, ed,《发展中国家税收管理的提升》（华盛顿特区，国际货币基金组织，1992）毫不奇怪，一些学者认为上述研究“很乏味”（无论其“重要”与否）。

对税收管理组织本身，从理论上说明的努力是相对缺失的。或许正因为如此，国际组织如世界银行和国际货币基金组织，对发展中国家税收管理改革提出的建议，往往非常含糊。譬如，采用增值税被寄希望去“促进”管理改革。其他随意的建议，如实施更强的司法监督，或许就像瞎摸乱戳。

7国际货币基金组织财政事务部门，《发展中国家收入汲取》，2011年3月8日(简称"基金组织2011年报告")p 10。这份最近的报告多次提到管理改革，但没有提供(或引用)任何具体的分析或建议。

8参见基金组织2011年报告, p 9，Gordon,《六项案例研究简介》前述注释p 7.

9作为第IV.B以下部分的讨论，行政配置能轻易排除司法监督的可能性，甚至当司法机构在其他方面已然健全时。

事实上，经济学家对此缺乏理解的常见反应是，将发展中国家的管理薄弱作为一项给定条件，然后依赖那些经济学家熟悉的公共财政概念工具——改变税基和税率，区分替代品或互补品，测量弹性等等——以提出政策建议，而这些政策建议与为发达国家考虑的那些是显著不同的。譬如，如果非正式部门削弱了增值税的实施，其可能转回关税和消费税。隐含的观点是即使管理薄弱困扰着发展中国家，也要发现增长收入的办法，并且仅仅当这些国家沿着发展的道路继续前行，才会获得管理的提升。

10《发展导向的税收政策》，第2章，六个案例研究，前面的注释2，对这样一个建议的明显反应，见Michael Keen《增值税，关税和扣缴：发展中国家的出入境税收和变通》（2008）《公共经济学杂志》92(10-11)

在本文中，我尝试通过说明如何通过法律和经济分析揭开发展中国家的税收管理黑箱，激发一个不同的研究策略。尤其是，我考虑税收管理产生问题的途径，在此途径下，收入增长不是根据法律规则，而是根据纳税人和税务官员间的非正式约定。这样的处理，可以称为“非基于规则”的税收管理，广泛存在于许多国家（包括现在和过去），而且被发达国家税收政策制定者和管理者几乎一致地轻视。这种轻视是否合理？这是一个复杂的问题。但是我的目标不是评价这些做法，而是探索它们的原因。

11.参见六个案例研究2010年 (7) 的导论部分:"如何提升税收管理是一个难题，本卷只有一点触及。提到的一种方法要完善税务官员面临的激励机制，使执行法律成为他们的目标，而不是仅仅为了筹集收入"。

12 更进一步讨论在下面第5部分。反对这种做法的主要理由是这不符合且损害了自我评定制度，而且它排除了法律允许的方式实施现代税收政策。这种做法也会产生腐败，但那些值得注意的问题还在第二层，而更严重的问题是它延续了低效的税制和表现出实施更有效的现代税收政策不可行。

我说明了这些管理实践能够持续存在，甚至在有着受限的非正式部门的、非常活跃的经济体中也是——当税收收入成功地增长，且税务官员也具有良好的教育和不错的薪酬。而且，这些做法已经持续存在，尽管有明显的证据表明政府视这些为问题，并已动用政治资源去改革它。相应的，在考察的特定背景下，这种税收管理的方式不能用通常认为的妨碍税收管理提升的因素去解释。

本文所考察的“非基于规则”税收管理的特定背景就是当代中国。我认为在中国，这个现象的一个关键解释是高度的行政分权。此外，从分权到特定模式税收征收的因果关系路径，贯穿于对法律体系具有内在重要性的行为。税收管理分权从根本上增加了沟通法律内容的成本，同时改变了纳税人和税务官员互动的交易成本，大量纳税人会忙于“半遵从”的行为方式——留心地方税务官员的偏好，却共同忽视法律。其导致的“非基于规则”的税收管理固然有利有弊，而我的目标是确定在中国这种实践的原因——在正常不认为会影响税收管理的基础性制度安排下。

13在第三部分A、第四部分A和V之下讨论，分权也妨碍对发达国家一些关键管理技术的采纳。

这篇文章讨论的非基于规则的税收管理与行政分权之间的因果关系，因以下几个原因显得很有意思。

首先，因为行政分权已经是中国行政组织在监管领域的首选模式，而且在中国的历史上有特定的渊源，它可能会被视为税收管理设计上一个外部给定的约束条件。它的机制也需要在制度层面上的调查。因此，它是社会科学家不想错过的一类“独立变量”。

14见第四部分之下

15因为发展中国家的税收管理已经如此难以理解，关于这个主题的评论者已经不愿为说明税收管理失败的原因而说混乱失误的轶事。比如见Bird and Zolt,前面注释5，脚注12（印度税务机关的文职人员把标记包含重要纳税人信息的软盘打了孔）和15（雇员为煮茶而拔掉和关闭税务信息系统）

其次，与此同时，如果政府能够反省分权相关的成本、收益进而实施改革，使税收管理不那么分权，也是明显可以想象的。分权于是作为一种管理实践的决定性因素，它比那些税收和发展学者传统上提及的（如非正式经济和金融部门的发展状态）更能适应改变。

第三，尽管这些证据表明，从行政分权的角度看中国是一个国际异类，分权导致“非基于规则”的税收管理的方式，更普遍地显示出后者做法的维度。譬如，我认为这样的做法应区别于推定税收，而且它会产生重大的社会成本，甚至还没考虑它导致高度腐败。

16请参见第二部分B 下的讨论。因此这篇文章目的不在于建立对非基于规则的税收管理普遍适用的解释。

17见伴随注释113之下的文本。为此辩析一下，推定税收是适用规则对有限信息的处理方式，而非基于规则的税收管理不是适用规则的，甚至是在税务官员已经能够掌握信息的情况下。

我也认为这种做法的盛行，很可能导致税收专业服务的低需求和税收诉讼的低水平——它们本身是税收体系中很重要的现象，却鲜有理论性解释。

这篇文章的探讨除了税收和发展，还涉及法学研究的两个领域。

一个是关于法和发展的拓展文献。

社会科学家长期以来认为，法律体制对于经济发展非常重要。但是法律体制如何影响且在多大程度上影响，已经是最近许多研究争论的主题。譬如，最近理论性的研究，强调在法和经济学运动的创始人如罗纳德·科斯（Ronald Coase）和哈罗德·德姆塞茨（Harold Demsetz）关于财产和合同制度功能的最初主张中有许多不足。对这些理论性批评一直没有停，政治经济学研究已经发现财产和合同执行制度对于发展意义的各种经验证据。一些政治经济学家于是明确提出法律体制对于经济发展是次要的。不过，这些争论很大程度上忽略了发展中国家的管理状况。如同发达国家，发展中国家的政府需要依靠法治去征收现代税收，追求环境的和其他法规，实施广泛多样的社会政策。在21世纪，法律规范重要性很大程度上是与规范的状况紧密联系的，在日常政府行为范围内法治的失败，会阻碍或扭曲经济的发展。然而，这很少为法和发展的学术研究所考察，这些研究狭隘地将法律机制和体制等同于财产保护、合同、少数股东权利及司法独立。这篇文章通过考察发展中国家传播法律信息及保障遵从的政府能力的决定性因素，开始填补这一空白。

18见Rafael La Porta,Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer, and Robert Vishny,《法律和财政》（1998），《政治经济学杂志》106:6, 1113-55；Robert Cooter and Hans-Bernd Schäfer, Solomon's Knot:法律如何结束国家的贫困（普林斯顿，新泽西：普林斯顿大学出版社，2013）；Daron Acemoglu, Simon Johnson, JamesRobinson,《作为长期增长基础的制度》见Philippe Aghion and StephenDurlauf,《经济增长手册》（北荷兰，2005）

19见 David de Meza《科斯定理》，Peter Newman《新帕尔格雷夫经济学和法学词典》1:270—282 (1998 年) (财产权的划分并不总会加剧经济效率低下)，Steven Shavell,《法律的经济分析基础》 (马萨诸塞州，剑桥，哈佛大学出版社，2004 ) (税收和监管体制往往优于仅分配并保护财产权的法律体系)；Lisa Bernstein，《法律制度的退出：钻石行业的法外合同关系》(1992) ，《法学研究杂志》 21:115-157(非正式的做法通常是正式的法律制度在确保合同充分履行上的替代)。

20见Timothy Besley《刺激投资和财产权利》Peter Newman,《新帕尔格雷夫经济学和法学词典》, 2:359–365(1998)（检视经济发展的财产权制度意义的多种证据），Xiaozu Wang, Lixin Xu andTian Zhu,《薄弱法治下的外国直接投资：来自中国的理论和证据》（2012）《转轨经济学》20 (3),（发现合同保护的变化对中国城市间外国直接投资的数量量没有影响）

21见Chenggang Xu《中国改革和发展的基础性制度》（2011）《经济学文献杂志》49:4, 1076– 1151; Hehui Jin,Yingyi Qian and Barry R. Weingast《地方分权和财政激励：联邦主义，中国风格》（2005）《公共经济学杂志》89, 1719-1742.

22 Eric Posner和Adrian Vermeule,《无拘束的行政部门：麦迪逊主义共和》（纽约，牛津大学出版社，2011）

本文做出贡献的另一研究领域，是对中国法律体系的研究。

虽然外国学者一致倾向于批评中国威权政府在满足法律规范上的失败，关于中国走向法治的进展问题一直有大量的争议。然而，对中国法治细节的审视，通常狭隘地集中在司法机构，尽管中国民事司法在许多方面与其他（国家）政府机构相似，并且司法缺乏政治独立性毫无疑问亦非中国所独有。这篇文章的观点表明，在中国，法律规范条件可能远早在争议产生并到达法院之前就常常被违反，以致于司法独立存在与否对于重要的规制领域只具有次要意义。此外，过分的行政分权可能已经阻碍了法律规范——以与中国威权政府自身偏好相反的方式。这篇文章研究的现象已经超越税收管理的相关范围，对中国缺乏司法独立的道德和意识形态的批判，尽管在其立场上是正确的，似乎也反映了对现代社会法治基础的重要性不够理解。

23通常见Randall Peerenboom,《中国的司法独立：法律促进的全球规则课程》（纽约，剑桥大学出版社，2011）

24 Donald Clarke《中国法律的实证研究》，Erik Jensen& Thomas Heller 《超越常识：法律规则的实证路径》（斯坦福，马萨诸塞州，斯坦福大学出版社，2003）164-192

25 与同样缺乏独立性的日本司法的仔细的实证分析，见J.Mark Ramseyer and Eric B. Rasmusen,《衡量司法独立：日本法治的政治经济学》（芝加哥，芝加哥大学出版社，2003）

26见第四部分以下

27见注释56, 62-66以下和伴随的文本

28这简直就像对中国过多的权力下放给出一个通用特征

这篇文章的顺序如下：

第一部分阐述了尽管近二十年成功地实行了收入增长，但中国税收政策制定者面临与许多其他发展中国家同行同样的挑战，以及税收管理的问题严重制约了下一步的税收改革。此外，尽管中国政府急于解决它们，但这些问题始终存在。而这些问题也不能轻易地归因到经济环境的特征上。

第二部分接着定性地以及使用原始的定量数据解释了中国官僚组织、行政分权的基本面如何塑造了税收管理：中国税收管理集中在县和更低层级的税务局及“前哨”，而且一些该类政府单位的核心组织特征，也是由这种分权所确定。

第三部分是本文的核心，概念性地分析了法律实施中分权对交易成本的影响。这里定义了执法的沟通和顾问成本的概念，并提供了通过改变这些成本、分权如何导致“非基于规则”的税收管理实践和“半遵从”行为的理论分析。

第四部分，紧接着提出了第三部分中理论的间接依据，它基于讨论分权以及其产生的“非基于规则”的征收实践，同时解释了中国税收专业职业的不发达状态和司法监督的未充分运用。

第五部分，考量特定的替代解释、特征描述，以及对“非基于规则”的征管实践的评估。

第六部分，简要探讨为什么中国税收管理如此分权的体制和历史原因。随之以一个简单的总结。

【译者注：因微信编辑字数受限，崔威老师英文原作今天同步另推，请对照参阅】

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