开发“一带一路一道（北极航道）”建设的战略内涵与构想
摘要
2016年8月，习近平总书记在推进“一带一路”建设工作座谈会上指出，“一带一路”建设从无到有、由点及面，进度和成果都超出预期。从更长远的视角看，中国作为世界最大的贸易体、最大的航运业国家，需要前瞻性地考虑“一带一路”的2.0版本。为此，本文提出“一带一路一道（北极航道）”的战略设想，并对“一带一路”2.0版本在安全、高效和环保方面的战略内涵进行深入分析，最后提出尽快制定中长期北极战略的“三步走”构想：从生态科考到基础设施建设合作，最后实现“一带一路一道”全线通航。全面促进经济全球化、贸易全球化、投资全球化，为21世纪世界发展提供新思路、新构想、新路径、新方案。
关键词
“一带一路一道”；北极航道；陆路；海路；中长期北极战略
党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央着眼于国内和国际两个大局，在“四个全面”战略布局的基础之上，又进行了第五个全面部署，即“全面参与全球治理”战略布局。其突出地表现在2014年通过的《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划》和2015年对外发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，我们简称为“习近平计划”。
“习近平计划”已经得到100多个国家和国际组织的积极响应。中国同30多个沿线国家签署了共建“一带一路”合作协议，同20多个国家开展了国际产能合作，亚洲基础设施投资银行拥有法定资本1 000亿美元，丝路基金拥有首期资本金100亿美元。目前的状况可称得上是“开局良好、开局得胜”。“习近平计划”刚刚实施三年，其国际影响和作用就大大超过了实行已四年的“马歇尔计划”。
“习近平计划”之所以引起国际社会的广泛关注并取得了如此成绩，就在于其强调共赢主义，坚持各国共商、共建、共享；基于务实主义，推动跨国跨区域跨洲各类基础设施互联互通，重塑三大洲经济地理，乃至重塑世界经济地理。为了实现这一宏伟蓝图，由陆上丝绸之路经济带（简称陆路）和21世纪海上丝绸之路（简称海路）将承载促进人员、资金、商品和物资快速往来的“主动脉”使命。
从更长远的视角看，中国作为世界最大的贸易体、最大的航运业国家，需要前瞻性地考虑“习近平计划”的2.0版本，全面参与全球治理，全面重塑世界经济地理。为此，本文提出“一带一路一道（北极航道）”战略设想，这不止是“一带一路”战略1.0版本的地理延伸，更是“一带一路”战略2.0版本的内涵升级，中国将进一步全方位互联互通各大洲，全面重塑世界经济地理，全面拓展各国、各大洲乃至全世界发展空间，全面促进经济全球化、贸易全球化、投资全球化，为21世纪世界发展提供新思路、新构想、新路径、新方案。
一、北极航道与“一带一路一道”的构成
“一道”是指北极航道，即经由北冰洋连接太平洋和大西洋的海上运输航线，主要包括东北航道（又称北方航道）和西北航道。东北航道西起西北欧北部海域，东到符拉迪沃斯托克（海参崴），途经巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海，和白令海峡，是连接东北亚与西欧最短的海上航线。东北航道目前全线通航期为2—3个月，整个航道途经瑞典、冰岛、芬兰、俄罗斯等国家（见图1）。
西北航道东起加拿大巴芬岛，西到美国阿拉斯加北面波弗特海，途经戴维斯海峡和巴芬湾，并穿过加拿大北极群岛水域，是连接东北亚与北美最短的海上航线。西北航道途经美国、加拿大等美洲国家，地形比东北航道复杂，一年中有四分之三的时间海面被庞大的冰层覆盖，二分之一的航道常年被浮冰阻塞，目前只有夏季的很短一段时间能通航。
从全球视角看，东北航道可以通过“一带一路一道（东北航道）”构成一个“圈”，直接从不同方向连接大连港和鹿特丹港（见图2）。既可以通过正在开展的“一带一路”连接欧亚非三大洲，也可在未来通过“一道”连接亚洲、北美和欧洲三大洲，使环北极国家建立更直接、快捷、便利的商业通道。
西北航道可形成另一个“圈”，从亚洲经北美的阿拉斯加，经过北极北美大陆，再绕到巴拿马运河，由太平洋抵达亚洲（见图2）。
从应用角度而言，东北航道所在海域是自然资源富集区，且水域宽阔，沿线有较多可用港口，与内陆有铁路交通；而西北航道穿越加拿大群岛的诸多岛屿，实际航行较为复杂，附近基础设施很少，只有空中航线可以到达，且深水航道容易受北冰洋多年冰的影响。而从科学研究角度而言，东北航道研究可以与穿极航道研究结合，所在海域也是北冰洋海冰重要发源地以及陆地—海洋相互作用和生态环境变化最为剧烈的地区，对北极气候和海洋生态环境研究具有重要意义。因此，中国未来对北极航道的研究重点应放在东北航道。
二、“一带一路一道（北极航道）”的战略意义
“一带一路”的目的是改变欧亚大陆的经济地理，实现国际运输通道的大连接、大流动，北极航道的开建将为“一带一路”战略添上一块重要的拼图。“一带一路”1.0版本绘制了宏大而美好的人类共同发展愿景，但沿线国家众多、地缘政治复杂、推进难度大、见效时期长。相比之下，北极航道则具有安全、高效和环保三个显著的战略优势，有望成为各国共建国际经济走廊的标志性成果。
（一）“一带一路”1.0版本的主要挑战
1.地缘政治风险。“一带一路”构想面临地缘政治竞争的挑战，存在引发和加剧大国或地区组织之间战略竞争的隐患。近年来，随着亚太地区日渐成为世界经济中心，各主要大国和国际主体纷纷进行战略调整，将亚太及欧亚腹地作为战略重心。中美、中日乃至中印在亚太地区存在明显竞争，正如俄罗斯学者所言，欧亚腹地更存在来自美欧集团、“伊斯兰世界”、东亚国家以及俄罗斯与后苏联国家这四大力量之间不同取向、不同路径的战略博弈。“一带一路”建设始终面临极大的地缘政治不确定和战略竞争风险。
2.地区局势不稳。“一带一路”建设将深入多个安全高风险地带，存在较大的建设安全隐患。按照当前构想，“一带一路”战略将延伸至东亚、东南亚、南亚、西亚、中亚、北非以及欧洲等多个亚欧国家和地区，也是当今世界地区冲突集中的地区。地区紧张局势、恐怖主义、极端主义势力以及跨境犯罪等问题，都对东向的海上运输安全和西向拟议中的三条路线，即以欧亚大陆桥为主的北线、以石油天然气管道为主的中线、以跨国公路为主的南线构成重大的安全威胁。此外，大联通也为难民潮、非法移民、非法传教和极端思想渗透提供了便利条件。
此外，“一带一路”沿线不少国家存在政局不稳、政治腐败和法制不完善等政治风险。不少国家经济发展水平低、政治制度不完善、法制意识淡漠，有些国家仍处于政治、经济转轨阶段，各类社会矛盾突出。这些因素对于“一带一路”建设将产生不利影响，推高经济投入的成本并降低合作效率。从系统论角度说，“一带一路”整体系统运行的短板效应较为明显，其中一个子系统运行不畅就会影响整体效率，甚至导致整个系统停摆。
3.宗教、文化差异巨大。“一带一路”沿线国家文化形式多样且差异明显，存在诸多宗教、民族和文化矛盾，进而产生观念和行为方式上的差异。“一带一路”战略覆盖了亚欧非大陆众多的国家和地区，各国间的经济发展程度差异巨大，文化宗教和意识形态迥然，再加之全球和区域大国在该地区的竞争与博弈，使得丝路沿途的宗教、种族和利益集团矛盾错综复杂。从某种意义上，商贸网络必然是“镶嵌”于相互交织的宗教、语言和地缘政治网络之中。而在宗教信仰方面，“一带一路”沿线国家中有近半数以伊斯兰教为主要信仰，特别是中亚和西北亚地区的主要国家，如沙特阿拉伯、阿联酋、哈萨克斯坦等国，伊斯兰教在丝路沿途具有绝对的影响力；基督教为丝路沿途的第二大信仰，在沿线国家中占30.77%，主要分布在中东欧；再次为佛教，占比为15.38%，主要分布在东南亚。相应地，阿拉伯语在丝路沿途也分布最广，有21.54%的国家将其作为官方语言，其他语言分布则较为平均，如英语占7. 69%、马来语占6.15%、汉语占3.08%（见表1）。“一带一路”沿线国家错综复杂的宗教和语言文化差异，使得各国在共建共享的观念、方向和模式上较难融合，从而对中国与“一带一路”国家间的双边经贸往来构成重要挑战。
4.能源安全风险巨大。首先，我国资源储备不足、储备体制欠佳。根据中国国家统计局统计，中国石油的探明储量是2.4万亿吨，约占全球总储量的1%，天然气探明储量3.1万亿立方米，仅占全球储量的1.7%。2013年，我国石油与天然气消费的对外依存度分别高达56.4%和31.6%。此外，中国还是全球矿石资源的第一大进口国，2013年进口总量占全球的33%。未来我国的能源体系仍将高度依赖外部，以石油为例，国际原子能机构预测2020年中国石油对外依存度将达到68%，而从存量规模分析，“一带一路”沿线国家是中国石油进口的主要来源地，但由于“一带一路”沿线地区冲突战争、政权更迭时有发生，这对我国海外的油气业务和油气进口都会产生重大的影响。随着经济发展对能源需求的不断增加，过分依赖“一带一路”国家的进口来源将严重威胁我国的能源战略安全。更为严峻的是，我国从“一带一路”国家的原油进口线路仍主要通过传统的印度洋—马六甲海峡线路，随着美国新时期亚太战略的部署和实施，这将会进一步严重影响我国的能源安全局势。
（二）“一带一路一道”的战略优势
与“一带一路”1.0版本相比，“北极航道”的开建，具有安全、高效和环保三个显著的战略优势，将形成“一带一路”2.0版本，大大提升中国与世界互联互通的发展效率。
1. 安全优势。首先，加强建设安全和国土安全。“一道（北极航道）”沿途国家少（严格来说东北航道只需要同俄罗斯一个国家发生直接关联），而且由于地理条件特殊，沿途遭遇海盗威胁小，海外投资企业遭遇暴恐袭击的情况也相对容易控制。此外，与“一带一路”沿线国家相比，北极航道更少受到非法移民和难民涌入问题的困扰，也少有三股势力、暴恐分子、非法传教和极端思想渗透的威胁。
其次，能源安全。一方面，针对蕴藏丰富能源和资源的北极的开发已经是大势所趋，中国作为近北极国家，通过北极航道建设能够在北极开发方面具有更大的话语权和影响力，因此越早开建北极航道相当于越早布局国家的未来能源安全。另一方面，北极航道可以有效减少马六甲海峡和苏伊士运河的拥堵，也有助于缓解我国海运尤其是海上能源运输的“马六甲困局”，更可以减少潜在的南海冲突，降低我国能源命脉遭遇封锁的可能性。
最后，政治安全。“一道（北极航道）”沿途国家之间不存在社会、政治、宗教的重大差异，而且沿线各国特别是中国、俄罗斯、韩国等主要方面已经形成了“经济先行”的共识，地缘政治博弈相对简单，推行“一道（北极航道）”的建设开发更为便利。
2. 效率优势。首先，“一道（北极航道）”运输成本更低。海运在所有运输方式中成本最低，因此以海运为主的“一道（北极航道）”相比陆上丝绸之路具有不可比拟的成本优势，而相比同为海运模式的海上丝绸之路，由于航程可以缩减一半左右，因此“一道”具有显著的运输成本优势。同时，运输时间的缩短，使得一些具有较高时效性的商品和货物可以从原来的航空运输模式变成海运模式，将产生极大的经济外溢性。此外，相比“一带一路”，“北极航道”在路程和时间方面产生的节约，更利于能源和成本的节约。
其次，“一道（北极航道）”贸易效益更高。“一带一路”主要涉及亚欧非地区，沿途国家同中国的物贸模式，主要是中国出口中级产品并从该地区进口初级产品；而“北极航道”直通北欧高福利发达国家，物贸模式主要是北欧出口高级产品，中国出口中级产品，此外，单船运载商品的经济效益和技术含量也更高。
2013年，我国对“一带一路”国家出口的主要商品是电子产品和核技术，而从这些国家进口能源和棉花等初级产品。与之相比，虽然2013年我国对“北极航道”国家出口最多的商品也是电子产品和核技术，但从这些国家进口排名第一的商品却是电子和机械等中高级技术产品。另一方面，“北极航道”沿线国家是中国重要的贸易伙伴。2015年，中国同“北极航道”沿线国家双边贸易规模达1.2万亿美元，占中国当年对外贸易总额约30%。近年来，中国与沿线国家之间贸易规模稳步上升（见图3）：中国对沿线国家的出口额年均增速达25%，占中国对外出口的比重从14.7%攀升至29.1%；同时，2000年至2015年，中国从沿线国家的进口额年均增幅达21%，占中国进口总额的比重由2000年的19.8%上升至2015年的27.9%。无论是贸易总额、还是双边进出口贸易方面，“北极航道”沿线国家的重要性都远高于“一带一路”国家（见图3、图4），“北极航道”的贸易收益更高。
最后，机会成本的节约。对于只能航行传统路线的运输企业而言，航线的“唯一性”会给企业带来路径依赖，这就形成了航道所有方（如马六甲和苏伊士运河周边国家）的垄断性。北方航道的开辟则可以降低这种路径依赖，增强航道竞争，降低航运企业的机会成本，进而进一步降低国际互联互通的航行成本。
3.环保优势。北极理事会成员国与近北极国家对北极地区开发的共识都是环保优先，中国参与北极航道的目标，同样是为人类共同发展建设一条绿色航道，体现了可持续发展、人与生态和谐相处的理念，这就具有极强的生态外部性、经济外部性、技术外部性。首先，坚持以保护北极生态为最高原则的共建开发，将留给子孙后代一片净土；其次，北极航道可以缓解马六甲海峡、苏伊士运河等传统路线的拥堵，为传统海运路线提供了经济外部性；最后，北极航道“先保护后建设”理念的推行，有利于扩大与航道建设相关绿色环保技术的需求和应用，这些经验和技术更可以广泛用于国内建设，为未开发地区的建设开发与环境保护带来有益的科技支撑，提速国家的绿色发展。
三、北极航道战略设计与政策建议
我们建议，国家应尽快制定中长期北极战略计划，提前部署北极航道沿线建设规划，组成由外交部、国家发改委、科技部牵头的北极事务协调小组，吸收国家气象局、海洋局、环保部、中国科学院、中国工程院、中国社会科学院等机构，建立综合管理海洋、环保、科考、商务等方面的北极事务机构，统筹我国在北极地质地貌研究、航运通讯协调、基础设施建设及商业开发利用等方面的国际合作，通过向沿线国家发出倡议与意向，推动“一带一路”战略2.0版的共商、共建、共享，构建“一带一路一道”的世界经济地理新图景。
构建“一带一路一道”是开拓中国发展新空间的重大构想，但也面临着巨大的生态可行性、技术可行性和政治可行性障碍，这就需要“下好先手棋”，超前研究、率先布局、着手规划。为此，我们提出构想与建议。
首先，提出中国参与北极航道开发的战略构想，大体可分为“三步走”：第一步，生态科考为先导，探路阶段。到2020年，北冰洋通航时间可能从目前的4个月延长至6个月，这就为扩大科考创造了有利条件。对北极地区的天文气象、地质地貌等了解得越清楚，就越有利于人类的开发利用。中国作为域外国家，在北极事务上的发言权和影响力，在很大程度上也取决于北极知识的获取和转化能力。此阶段，中国应当与世界性科研机构和环保组织展开更多合作，对北极地区的资源环境做出更加全面、细致、长远性研究，为北极通航奠定生态可行性基础。同时，加强中国与北极理事会在环境保护、安全航行等方面的合作与协调，为中国企业拓展“北极航道”业务奠定政治可行性基础。
第二步，沿岸基础设施合作为抓手，边建设边通航阶段。到2030年，北冰洋通航期将达到12个月（全年），这就为工程建设提供了良好的自然条件。有必要以国有企业（特别是央企）为先导，加强与环北极各国港口路桥、通讯设施的建设合作，提高北极通航的商业可行性与经济可行性。
第三步，“一带一路一道”互联互通为目标，通航阶段。到2050年，北冰洋浮冰可能完全消失，欧洲到亚洲的直接航程减少52.4%，这就构成以中国为中心的“大三角形”全球商业航道：向西通往中西亚地区、欧盟和非洲；向南通向东南亚地区；向北通达东北亚、俄罗斯和北极航道国家，这不仅将进一步重塑中国内部乃至世界经济地理，更将为中国与世界的发展创造更多机会、拓展更大空间。
其次，实现上述目标的基本原则是：
一是要推进“绿色、开放、共商、共赢”的开发理念与原则。北极地区是地球上所剩无几的原始地带之一，因此负责任的开发尤为关键，更是人类一切行动的前提。中国需要倡导以“绿色、开放”为前提、以“共商、共赢”为基础的发展理念，提出“生态优先、科考优先”的合作开发原则，聚焦重点国家、重点项目，牢牢把握发展理念，同时借助“一带一路”建设成果的影响力，争取各方利益的“最大公约数”，通过构建全方位、复合型互联互通网络，吸引世界各国和国际组织参与合作，共同促进北极地区经济秩序向着绿色、可持续发展的方向发展，真正让北极资源造福全人类。
二是要构建沿线各国的战略合作平台。北极航道的开发是重塑全球经济地理的新开始，更是地缘战略竞争的新开始。当前，亚欧各国都试图抢先控制欧亚大陆的国际运输走廊（ITC）及航线通道，特别是已制定出包含北极在内的跨区域发展战略（见表2），而北极理事会在协调地区事务方面的作用和机制非常有限，这就有可能、也有必要在北极资源与航运通道的共同开发上，构建各方战略对接、政策对接的平台，真正实现北极航道的共商、共建、共享。从这个意义上说，北极航道不仅是联接欧亚海运的重要通道，更是实现沿线各国政策有效对接、有机衔接的战略合作平台。
三是要切实推动沿岸基础设施的合作。构建北极圈附近沿岸基础设施的互联互通，既是当前北极通航的“痛点”，又是尽快推动沿线各国货物贸易、服务贸易和直接投资增长的抓手。这就需要实施好一批示范性项目、多创造一点早期收获，让有关国家不断有实实在在的获得感。推动中国“一带一路”战略和俄罗斯北极航道战略（NSR战略）的对接，是北极航道开发成功的关键，具有重要带动效应。其一是有利于形成支撑跨区域经济增长的“运输走廊”；其二是能够为大规模基础设施和城镇化建设提供物质和资金保障，从而解决北极理事会中长期发展项目资金不足的困境。
最后，中国开发北极航道、参与北极地区治理的部署上，要突出“合作共赢”“科考优先、生态优先”的战略原则，要遵循从双边到多边、从单一领域（科考环保）到多领域、从多赢到共赢的战略顺序，要注重短期科研交流、中期基础设施合作、长期商业通航的战略目标转换，把握战略机遇期，加快推动。一旦实现东北航道的开发和“沿北极经济圈”的互联互通，将对中国未来30年至50年内全球发展空间的拓展，带来极大经济价值、政治价值和战略价值。
总体战略设想应为：
1. 争取与俄罗斯在“全面战略协作伙伴关系”“欧亚经济联盟”与“丝绸之路经济带”合作宣言的基础上，坦诚相待、扩大合作。“解铃还须系铃人”，中国开发北极航道以及参与北极事务的治理，绕不开俄罗斯这个最大的北极国家，从这个意义上说，俄罗斯既是中国进入北极地区的最大阻碍，又是最大突破点，“一子落准，满盘皆活”。中俄应以参与北极环境保护合作为基础，资源开发合作为重点，进而在航道开发利用、军事安全领域寻求机会。可以考虑由外交部亚欧局、科技部、国家发改委等部门牵头，加强中俄在科考环保、能源资源、产业链、破冰技术、货运开发等方面合作，修订海图、升级港口（如扎鲁比诺港）或其他基建设施，充分发挥中俄双方的技术互补性、经济互补性以及亚投行的建设融资作用，打开双赢局面，率先建设中国—韩国—日本—蒙古—俄罗斯的东北亚国际经济合作走廊，让参加各方获得实实在在的利益。
2. 争取俄罗斯及北极理事会其他成员国的支持，通过国际组织平台，积极落实联合国2030年可持续发展议程。利用观察员国身份积极支持北极理事会（Arctic Council）的各项生态建设、海洋保护、居民生活等可持续发展项目，稳步扩大对北极地区基础设施、能力建设、生态环境保护等重点领域的援助。可以由外交部国际司和边界与海洋事务司牵头，联合科技部、国家海洋局等加大与全球性治理框架和区域协议的对接和对话，提升中国在北极理事会工作组（Working Groups）中的话语权和主导权，争取永久观察员国待遇，推动北极地区治理体系的改革完善，实现北极理事会从政府间论坛向决策性国际机构的转变。
3. 争取“多交朋友”，围绕政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，积极加强与包括美国在内的近北极国家和北极理事会的战略沟通与发展对接。可以考虑由外交部国际司和国际经济司、国家发展改革委、商务部联合发布“环北极经济圈的愿景与行动”合作协议，形成具有广泛影响的国际合作框架，推进“一东（东北核心区）一西（冰岛核心区）”以及沿北极圈战略支点的建设，畅通北极航道，建设和发挥东北经济核心区的带动作用，设立跨境经济合作区、境外经济合作区，产生更加广阔的辐射效应，逐步构建“环北极经济圈”的政治经贸平台，推动货物、服务、劳动力和资本的自由流动，加快区域一体化进程，推动环北极地区的经济和社会发展。
[原文载于《清华大学学报》（哲学社会科学版）2017年第3期，作者：胡鞍钢，系清华大学国情研究院院长、清华大学公共管理学院教授；张新，系清华大学公共管理学院博士后；张巍，系清华大学公共管理学院博士后。]
编辑：若水
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