叶玉秋、桑涛、沈盼盼：“断卡”行动案件若干问题研究
近日，杭州市检察院叶玉秋副检察长、第一检察部主任桑涛、第一检察部检察官助理沈盼盼对杭州基层检察院“断卡”行动进行了充分调研，撰写的课题成果《“断卡”行动案件若干问题研究》被《中国检察官》杂志2021年7月（经典案例版）全文刊发、《中国检察官》官微推送。
“断卡”行动案件若干问题研究
叶玉秋
浙江省杭州市人民检察院党组成员、副检察长
桑 涛
浙江省杭州市人民检察院第一检察部主任
沈盼盼
浙江省杭州市人民检察院检察官助理
摘 要：“断卡”行动全面激活了帮助信息网络犯罪活动罪等罪名的适用，有效遏制了电信网络诈骗犯罪及其关联犯罪，呈现出此类犯罪分工精细化、形式隐蔽化、手段多元化、人员低龄化等特点，同时暴露出案件管辖、罪名认定等困扰及相关部门监管不力等问题，也给电信网络诈骗治理带来了新的挑战。对此，应通过完善立法、加强案例指导工作、健全风险防控机制、落实行业监管职责、健全部门联动、加强法治宣传引导等方式，形成全方位网络安全治理格局。
关键词：网络诈骗 断卡 规律 治理
全文
当前，全国电信网络诈骗犯罪形势严峻复杂，非法开办贩卖电话卡、银行卡（以下简称“两卡”，此类案件简称“两卡”案件）是此类犯罪持续高发的重要根源，危害十分严重。为严厉打击整治开办贩卖“两卡”违法犯罪活动，坚决遏制电信网络诈骗案件高发多发态势，切实维护社会治安稳定和人民群众合法权益，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议决定，自2020年10月10日起，在全国范围内开展以打击、整治、治理、惩戒开办贩卖“两卡”违法犯罪团伙为主要内容的“断卡”行动。以浙江省为例，截至2020 年底，公安机关在“断卡”行动中，共打掉涉“两卡”黑灰产团伙 539个，抓获涉“两卡”犯罪嫌疑人 9498名；惩戒涉诈银行账户主体9200余个、涉诈电话卡主体2100 余人；同时，对开办涉案“两卡”较多的营业网点和行业“内鬼”，依法予以刑事查处和公开曝光。“断卡”行动中，也遇到一些问题，如刑事政策的把握、案件管辖、罪名认定、证据标准、犯罪数额认定等法律适用疑难问题，需要在司法实践中准确把握。本文拟结合检察机关在“断卡” 行动中的办案情况，对上述问题浅述己见。
一、“两卡”案件的新情况、新特点、新规律
现实生活中，任何一宗电信网络诈骗，都离不开信息流和资金流两个要素，而信息流和资金流最重要的载体就是“两卡”。大量的电信网络诈骗是通过非法出售、出借的“两卡”实施，并且衍生出其他违法犯罪。“断卡”行动以来，“两卡”案件及电信网络诈骗类案件呈现出了一些新的规律。
（一）“断卡”行动全面“激活”了帮助信息网络犯罪活动罪等罪名适用
帮助信息网络犯罪活动罪（以下简称“帮信”罪）作为一个新罪名，在2015年《刑法修正案（九）》中曾长期处于“休眠”状态。以杭州市为例，2017年1月至2019年12 月两年间，检察机关“帮信”罪的受理数为0。而2020年受理数为106件222人，2021年1-5月份仅5个月的时间受理数就达到了408件654人，呈井喷式增长。其主要原因，是以往对“帮信”罪的研究和认识不够，2016 年“两高一部”印发的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》对“帮信”罪的规定十分笼统，仅规定“实施刑法第二百八十七条之一、第二百八十七条之二规定之行为，构成非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪，同时构成诈骗罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”，而“两高”发布的《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》2019年11月1日起才正式施行，此时对该罪名才有了权威解读，“断卡”行动中出台的会议纪要也相对较晚，因而人们对“帮信”罪共犯行为正犯化的理解不够深入，直到“断卡”行动中这一罪名才开始普遍适用。可以预料，该罪今后将成为网络犯罪中的常发罪名。
（二）“两卡”治理总体呈现向好趋势
根据相关互联网企业反映，“断卡”行动开始后，此前上升趋势明显的电信网络诈骗犯罪数量开始明显下降，经持续波动后又呈上升趋势。黑银行卡数量在2020年全年呈上升趋势，“断卡”行动后上升趋势虽有减缓但未停止，每张黑银行卡中的流水资金数额减少，呈现出“多卡少金、快进快出”的规律。受“断卡” 行动的影响，黑银行卡市场价格大幅上升，以对公账户买卖为例，在“断卡”行动之前，每个对公账户的黑市价格为1 万元左右，在“断卡”行动之后，涨到了2-5万元。而黑手机号数量在2020 年“断卡”行动之前达到了峰值，“断卡”行动之后明显下跌，每张黑手机号的市场价格也从100元每张涨到了3300元，每个黑手机号关联的案件数呈现明显上涨趋势。“断卡” 行动明显遏制了“两卡”类犯罪，黑市对“两卡”的供给不足，“卡荒”下“两卡”的价格呈现上升趋势，目前处于存量消耗阶段。
（三）犯罪链条分工精细化、隐蔽化
犯罪分子为逃避调查，犯罪手段日趋隐蔽化、分工趋于精细化。几年来，“两卡”类犯罪逐步形成了以 非法买卖“四件套”、对公账户为主的下游产业，利用 “四件套”等注册商户号、企业支付宝号的专业注册团伙等中游产业，聚合多种支付模式的专业洗钱“跑分” 平台等上游产业，在诈骗链条的各个环节，还衍生出各种新型的“关联产业”，如专业引流、专业换绑解 封、为诈骗改变电话信号发射点等。为逃避侦查，犯 罪分子不直接经手对公账户和企业营业执照的办理， 而是通过中介和政务服务网站进行批量注册。如王某、李某等人买卖国家机关证件案［1］ 中，开卡团伙（上家）通过联络办理执照中介，中介利用“最多跑一次” 改革成果某 APP 为招揽的“法人”办理多个营业执照， 继而协助“法人”以该营业执照办理配套的对公账户， 后续“法人”将办理成功的营业执照、对公账户等一 并交由上家。犯罪分子利用精细化分工使犯罪的环节 和流程复杂化，也大大增加了公安机关侦查取证的难 度。部分犯罪分子和境外人员通过telegram、天行等境外软件进行联络，或者使用数字货币进行支付结算， 导致公安机关难以获取和固定证据。
（四）“洗钱”形式虚拟化多样化
“两卡”案件中上游电信诈骗资金的“洗钱”方式从单一的银行卡走账逐渐向利用第四方支付、虚拟币、跑分平台、“刷单”、三大运营商充值卡、网络直播打赏、以租代售等途径进行犯罪资金流转。如陈某新诈骗案中，犯罪嫌疑人通过下载“telegram”“蝙蝠”等境外聊天软件，在软件上结识不法分子，后从事“居间介绍银行账户买卖”“火币网换币”等犯罪活动。其在明知资金来源为网络诈骗犯罪所得的情况下，仍伙同他人在火币网购买“USDT”，后转到他人指定的账户帮助他人“洗钱”，并从中获利。此外，犯罪分子搭建和使用“跑分平台”，利用跑分客的网络支付收款码（包括微信、支付宝、银行卡、微信商户号、支付宝对公账户等）为上游犯罪“洗钱”，使得违法犯罪活动的 资金交易更加灵活，大大提高了违法犯罪活动的隐蔽性。值得注意的是，“两卡”类案件洗钱过程中频频出 现“黑吃黑”的现象，衍生出“案中案”。在“帮信” 案件中，卡商处于收购、倒卖银行卡赚取差价的“下 游”和“销赃”环节，巨大的利益让卡商发现了新的 “商机”。如刘某、杨某某 2 人诈骗、盗窃案［2］中，卡商将其收购的银行卡出售，密切关注该账户动向，立 即使用预留的银行卡密码将卡内资金非法占有，从而 出现被诈骗资金未到诈骗分子手中，而被卡商半路窃取的情况。
（五）涉案人员低龄化现象突出
“两卡”案件中上游犯罪分子不仅利用收卡贩卡者、卡农等上下游人员，而且利用大学生群体“兼职”的方式，为实施网络犯罪提供帮助。如刘某飞等4人帮助信息网络犯罪活动案［3］中，被害人通过微信群被他人以炒股为名诈骗资金300 余万，而该微信群正是犯罪分子以做“兼职”名义引诱、利用的大学生群体所建立，大学生按照上家所给的名单拉人建立微信群、移交微信群、收取“兼职”报酬等方式，为上游犯罪行为打了掩护，增加了深挖线索、锁定上游的侦查难度。部分在校大学生、高中毕业生等不仅被“卡商”以利益诱惑出售本人“两卡”获利，甚至开始参与收卡贩卡，部分学生后期被发展参与“洗钱”活动，实际获利又仅以日结工资计算。如潘某龙等 4 人诈骗案［4］中，潘某龙以淘宝刷单兼职为名，召集沈某楠（18岁）、金某凯（19岁）、谢某易（20 岁）等售卖支付宝账户，沈某楠等又参与转账刷流水等行为。上述现象体现出部分在校学生法律意识淡薄，经受不住犯罪分子诱惑，被犯罪分子利用和操纵，甚至沦为犯罪分子的情况。
（六）“卡农”被查居多，“卡头”“卡商”少，“内鬼”更少
所受理案件中，被查获的“卡农”居多，“卡头”“卡商”少，而“内鬼”更是少之又少。究其原因，是因为“卡农”的身份信息随时可查到，抓获也很容易，而“卡商”“卡头”则隐蔽得多，无论是身份信息还是行踪侦查难度都比较高，加之他们的反侦查意识很强，查获难度大。“内鬼”则隐蔽得更深，除非窝串案，实践中移送审查起诉的少之又少。这种情况，导致在案件处理中，本应作为打击重点的“卡头”“卡商”“内鬼”打击处理甚少，而“卡农”大部分又属于应当批评教育的一类群体，检察机关既不能不区分情节一诉了之，又不能全部都作不起诉处理，导致处理上的两难，案件打击效果不佳。
二、“两卡”案件中存在的问题
（一）案件管辖问题存在困扰
由于出售、倒卖、运输“两卡”的犯罪嫌疑人分布在全国各地，而公安机关往往需要通过被害人资金流水倒查卖卡人、抓获卖卡人后发现线索继续追查，导致最先立案的往往是被害人或卖卡人所在地公安机关，而“两卡”犯罪的上游犯罪人员往往在境外，境内的倒卖、运输人员频繁更换，公安机关抓获的很可能是与诈骗等主要犯罪行为无关的倒卖、运输人员。此前，为解决此类案件的管辖问题，2021年6 月，“两高一部”发布《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（二）》（以下简称《电诈意见（二）》）将用于电信网络诈骗犯罪的“两卡”、非银行账户等的开立地、销售地等、用于犯罪活动的即时通讯信息的发送地、接受地、到达地等均纳入电信网络诈骗犯罪地，对电信网络诈骗犯罪上下游关联犯罪实行“全链条打击”原则，有利于对此类犯罪“打早打小”，但同时也会导致实践中“长臂管辖”的增加，如支付宝所在地杭州和微信所在地深圳可能对全国大部分的信息网络犯罪案件都有管辖权，如何平衡“打早打小”和“长臂管辖”，成为实践中的又一问题。
（二）所涉罪名认定问题
“两卡”案件罪名中，包括诈骗罪、“帮信”罪、掩饰隐瞒犯罪所得罪、窃取、收买、非法提供信用卡信息罪、非法经营罪等多种罪名。而在具体罪名认定中， 也存在一些疑难问题。
1.“帮信”罪与诈骗等帮助犯的区分标准不明
“帮信”罪和正犯的帮助犯主观上都要求行为人有具备明知要素，但如何准确把握二者在明知对象、内容和程度的区别，是目前司法实务中遇到的一个普遍性问题。实践中存在两种倾向，一种是将“帮信”罪作为帮助犯的独立量刑规则，排斥适用正犯的帮助犯。另一种则认为“帮信”罪法定刑较低，按择一重罪的原则，基本按照正犯帮助犯或者其他手段行为入罪， 结果严重压缩了“帮信”罪的适用空间。实践中有大量帮信行为其资金流水格外庞大，却以“帮信”罪处理，与其他同类犯罪的处罚严重不均衡，且对后续侦查方向、取证重点造成一定的影响。由于诈骗罪等常见的网络犯罪一般都有多个量刑档次，而“帮信”罪最高法定刑仅为 3 年，如果不能统一执法尺度，可能会影响案件的公正处理。
2.“帮信”罪与其他犯罪竞合时的处断不一
目前“两卡”案件犯罪链条庞杂、分工精细，各个环节的行为人往往实施了多种行为、侵害多个法益， 部分手段行为与目的行为牵连性并不强，在竞合时是应当择一重还是数罪并罚也是基层司法实务中遇到的普遍问题。一是“帮信”罪与妨碍信用卡管理罪的区分。鉴于“帮信”罪最高仅判 3 年，妨碍信用卡管理罪中，非法持有信用卡50张即可处3年以上有期徒刑，刑期高于前者，但实践中两个罪名判处的案件都存在。《电诈意见（二）》第4条规定：“无正当理由持有他人的单位结算卡的，属于刑法第一百七十七条之一第一款第（二）项规定的‘非法持有他人信用卡’”，解决了实践中对于贩卖、运输50张以上信用卡的人员能否认定非法持有信用卡和是否构成妨碍信用卡管理罪的争议。但由于“断卡”行动主要打击的对象系“卡商”“内鬼”，而“卡商”认定超过 50张银行卡难度较低，认定妨碍信用卡管理罪，会事实上造成“断卡” 行动中“帮信”罪被空置。二是“帮信”罪是否应与买卖国家机关证件罪并罚的问题。在买卖对公账户案件中，行为人往往存在着出售营业执照的情况，分别触犯了买卖国家机关证件罪、“帮信”罪，若从一重认定买卖国家机关证件罪，则对其买卖对公账户、“帮信” 的行为并未评价，若数罪并罚，则可能导致处刑过重， 罪责刑不统一。
3. “信用卡信息资料”“非法持有他人信用卡”认定存在争议
窃取、收买、非法提供信用卡信息罪系《刑法修正案（五）》新增之罪名。“两高”《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》将“信用卡信息资料”的含义进一步明确为“足以伪造可进行交易的信用卡，或者足以使他人以信用卡持卡人名义进行交易”。近年来随着互联网和电子支付的发 展，新型支付方式不断出现，信用卡的使用方式也发生了本质变化。“两卡”案件中经常出现犯罪分子买卖 网银U盾、手机银行SIM卡、信用卡实物的情形。对于上述行为，是否可以认定为收买、非法提供信用卡信息罪中的买卖“信用卡信息资料”存在一定的争议。部分地方的判例认为，网银U盾、网银账户密码、配套的手机银行 SIM 卡、信用卡实物等已经“足以使他人以信用卡持卡人名义进行交易”，可以认定为信用卡 信息。部分地方的判例则认为，上述实物只是信用卡 信息资料的载体，并不等同于信用卡信息资料的本身， 该罪的立法目的是规制利用信用卡信息复制、伪造信 用卡的行为，因此对买卖信用卡实物的情形只能按照 妨害信用卡管理罪中的“非法持有信用卡”评价，但实践中对于“非法持有信用卡”是否能够包含“曾经持有”的状态也存在不同认识，由于司法解释对妨害信用卡管理罪及窃取、收买、非法提供信用卡信息罪的情节认定标准有显著差异，且两罪均具有 3 年以上的量刑档次，高于帮助信息网络犯罪活动罪的法定刑， 在具体案件中罪名如何认定，仍待明确。
4. 非法经营罪中“非法从事资金支付结算业务” 的行为类型不明确
在“两卡”案件中，部分“洗钱平台”、“跑分平台”聚合大量银行对公账户、第三方支付对公账户及 个人银行账户、支付结算账户，有的还搭建起所谓的“第四方支付平台”“聚合支付平台”，组织大量“跑分者”“卡商”实施非法支付结算业务，具有“地下钱 庄”的行为特征。其中部分不法分子设立空壳公司账 户，开设大量对公银行账户、个人账户，进行非法支付结算活动，帮助网络犯罪活动非法转移资金，符合“两高”《关于办理非法从事资金支付结算业务、非法买卖 外汇刑事案件适用法律若干问题的解释》中“非法为 他人提供单位银行结算账户套现或者单位银行结算账户转个人账户服务的”这一“非法从事资金支付结算业 务”行为类型，可以非法经营罪评价。但从目前办理案件来看，设立“地下钱庄”的不法分子除了使用对公银行账户以外，还使用大量微信、支付宝商户号或个人账户从事非法支付结算活动，一个账户内资金流水往往达到上百万、上千万，社会危险性严重，但这些行为是否能够适用上述司法解释中“其他非法从事资金支付结算业务的情形”需要进一步明确。由于法律适用上的不明确，且一些地方在专项行动中未将非法经营罪列入考核指标，公安机关很少选择非法经营罪进行侦查。目前，公安机关侦查“两卡”案件时主要采用在全国反诈平台检索涉案账户的方式串并下游具体犯罪事实，并以“帮信”罪立案侦查。由于“地下钱庄”涉及大量账户和巨额流水，在有限的侦查时间、精力下不具有对流水逐一追查的条件，这种侦查模式必然给非法行为的查处带来了一定的随机性，是否立案、情节是否严重很大程度上取决于被害人是否报案、报案信息录入是否完整、侦查人员串并方式是否恰当等，甚至容易给权力带来“寻租”空间，而检察机关对此缺乏监督渠道和监督手段。另外，该侦查取证模式下，对于未串并到下游具体诈骗案件，剩余的支付结算金额就很难以“帮信”罪或诈骗罪等犯罪的数额评价，不利于司法机关对非法支付结算行为的全面、整体评价。
（三）相关部门监管工作存在问题
一是银行监管存在漏洞，对对公账户的风险排查不到位。不同银行开设个人账户、对公账户的宽严标准不同，存在犯罪嫌疑人在部分地区同一银行办理多个账户的现象。由于各银行之间存在数据壁垒，个人办卡监管信息无法交互共享，个人手机卡办理信息同步存在传输延迟，嫌疑人利用这一漏洞，在不同银行、营业厅之间辗转办卡，为信息网络犯罪活动提供助力。在办案中还发现，部分银行工作人员存在业绩压力， 无意中助纣为虐，对部分存在明显异常的对公账户睁一只眼闭一只眼，甚至还通知开设者处理涉案账户的异常。二是工商注册登记审查宽松，降低了对公账户买卖的犯罪成本。工商注册登记“黄牛”泛滥，对公账户的开设成本低、手续简单，使得犯罪账户的设立毫无障碍。案件中发现犯罪嫌疑人采用伪造公司章程、涂改编造租赁合同等申请资料的方式通过政府“XX 办”APP 进行营业执照注册，并利用营业执照开具银行账户后出售给他人用于犯罪活动，市场监管部门也未对申报材料的真实性提出异议。三是各部门之间存在数据壁垒，让犯罪分子有机可乘。公安部门、市场监管部门、银行、属地各部门之间协调沟通、数据共享的能力存在较大的级差，各管一头、分而治之的情况较为普遍；地方政府出于保护地方经济发展等各方面的考虑，一定情况下也造成了打击合力无法形成。
三、“两卡”案件治理的对策建议
（一）完善立法和加强案例指导工作
实践中各地“两卡”类犯罪态势、入罪门槛不尽相同，对于需要“全链条”打击的案件，往往会遭遇管辖、证据标准、罪名认定、数额认定等各类问题。对于管辖问题，《电诈意见（二）》进一步扩大了电信网络诈骗犯罪管辖的范围，确保了对关联犯罪的全链条整治，并对实践中“帮信”罪、掩饰、隐瞒犯罪所得罪、妨害信用卡管理罪等罪名适用争议问题进行了回应。但由于法律规定的抽象性及个案的复杂性，规则的准确适用仍需要在个案中体现，比较有效的方法，一是加强案例指导，二是完善立法，如将电信诈骗等纳入洗钱罪的上游犯罪同时结合数据分析，进一步明确“帮信”罪的量刑标准，以求形成司法实务经验。
（二）建立健全银行金融机构交易监测和风险防控机制
各地区人民银行应督促商业银行落实央行关于支付结算管理的相关规定，健全账户实名认证机制，严格落实账户实名制要求，强化企业银行结算账户管理， 建立健全异常交易监测和风险预警防控系统；督促商业银行自查多次开办、挂失补办、注销并新开办银行账户（卡）或支付账户等异常情况线索及高危可疑账户信息，整理报送公安机关开展大数据分析；对涉案银行卡、对公账户、支付账户开展倒查工作，对未尽到审核义务的银行营业网点、支付机构、内部人员， 依法依规处罚，限期整改；落实新开账户单位、个人的法律责任书面告知程序，明确告知非法出租、出借、出售银行卡、对公账户是违法犯罪行为及需要承担的法律责任；落实 7×24 小时紧急联系人机制，协助公安机关开展查询、止付和快速冻结工作。
（三）电信运营商应落实行业监管职责，强化风险防控，填补监管漏洞
电信运营商应更加严格落实电话号码实名制；自查一年内多次开办、补办、注销并新办手机卡等异常情况线索，整理报送公安机关开展大数据分析；落实新开手机卡法律责任书面告知程序，对违反相关规定开办电话卡、手机卡的营业网点，按照有关规定给予处罚；加强技术防范手段研究，更新升级已有的诈骗电话防范系统等，全面提升系统的监测防范、综合分析和预警处置能力，积极推动技术反制能力从电信网向互联网延伸覆盖；落实行业监管职责，加强系统风控管理，通过自查自纠发现行业监管漏洞，提升发现和管控涉诈手机卡的能力。
（四）政府相关部门应加强联动，形成联席办协调、公安牵头、相关部门协作配合的整体“断卡”专项打击格局
政府各部门应建立多部门跨界联动的防范治理体系，并将“断卡”行动纳入平安建设考评项目。宣传部门协调媒体加强公益宣传，通过电视、微信、微博等多种渠道，及时揭露诈骗的新手法，提升群众安全防范意识，对开办涉案“两卡”较多的营业网点、纳入惩戒的“两卡”人员进行曝光，形成震慑；市场监管部门应强化企业注册审核力度，梳理可疑登记信息线索，及时报送有关部门，并督促电商平台对商户及商品进行全面排查，清理可疑高危商户；邮政部门严格落实快递行业实名制以及验视工作，及时发现并向公安机关报告夹带“两卡”行为；教育部门联合公安部门开展校园反诈宣传工作，将出售、贩卖“两卡” 的危害、法律责任传达到位，杜绝非法“两卡”其他涉诈虚拟账号从校园流出。此外，建议加强市场监督管理局、银监会等职能部门的业务衔接、监管协同， 实现跨区域、跨部门的数据共享、业务协同，避免犯罪嫌疑人利用监管漏洞、信息壁垒等实施两卡犯罪。
（五）加强宣传引导，提升公众法治理念
“两卡”问题之所以会源源不断，一大原因是大众对于“两卡”犯罪的认识不足，守法意识不强。在办案中应注重预防，针对重点领域、特殊群体，加强以案释法，强化风险警示教育，特别是对老年人、大学生等特殊群体做好教育、挽救工作。建议通过普法进校园进社区、公益广告、警示短信、微信公众号宣传等方式，开展教育宣传活动，并对“两卡”案件高发地区、涉案人员所在地域、场所（比如高校等）等需进行重点宣传，以鲜活案例警示广大群众，延伸案件办理的社会效果。
注释：
［1］参见浙江省杭州市临安区人民法院刑事判决书，（2020）浙 0112刑初第377号。
［2］参见浙江省杭州市中级人民法院刑事判决书，（2020）浙 01刑初第88号。
［3］参见浙江省杭州市临安区人民法院刑事判决书，（2020）浙 0112刑初第544号。
［4］参见浙江省杭州市下城区人民法院刑事判决书，（2021）浙 0103刑初第41号。
编辑 | 赵云