【中国检察官】检察机关办理涉惠民公共政策落实公益诉讼案件的合理性与必要性

拱墅检察

2024-10-22

《中国检察官》杂志2023年第20期刊登了拱墅区检察院第七检察部朱媚等撰写的《检察机关办理涉惠民公共政策落实公益诉讼案件的合理性与必要性》，现转载如下：

《中国检察官》杂志 2023年第20期

检察机关办理涉惠民公共政策落实公益诉讼案件的合理性与必要性

作者介绍：

朱媚

杭州市拱墅区人民检察院

第七检察部主任、一级检察官

沈逸凡

中国计量大学

硕士研究生

摘要：惠民公共政策是政府对社会资源进行配置的重要手段。惠民公共政策的落实，应以维护人民利益、增进人民福祉为原则，围绕中心大局和民生热点问题，从公共利益入手，关注不特定主体利益、惠民公共政策经济杠杆作用、民生保障与法治建设良性互动。检察机关作为保护国家利益和社会公共利益的重要力量，必须充分发挥其监督职能，以公益诉讼检察监督方式助力行政机关执法高效规范、推动行业系统治理。同时，需注意到检察公益诉讼在形成检察机关与行政机关的新型监督关系、维护公共利益方面的深刻意义。

关键词：行政公益诉讼诉前程序公共政策执行转供电专项监督

全文

一

基本案情及办案过程

转供电是指电网企业无法直接供电、抄表和收费，而由其直供户转供给终端用户并代为抄表、收费的行为。2020年初，国家发展和改革委员会发布通知，要求电网企业在计收一般工商业及其他电价类别的电力用户电费时，按原到户电价水平的95%结算。浙江省杭州市拱墅区人民检察院（以下简称“拱墅区院”）在履职中发现辖区内作为转供电主体的多个园区、综合体和物业公司在向终端用户收取电费的过程中，仍按原电价收取电费，未将电价优惠政策落实到终端用户，导致国家政策红利被截取。

2020年4月，拱墅区院从辖区部分企业获取上述案件线索后开展调查核实。拱墅区院审查认为，国家电网系国有独资企业，其在国家出资下通过电力经营所产生的受益属于经营性国有财产。国家电网基于公共政策所给予的电费优惠，被转供电主体违规收取，其行为违反《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）、《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）相关规定，也不符合该部分国有财产专用于降低企业用电成本的目的，违背了通过发挥国有财产经济杠杆作用为企业纾困解难的政策目标，构成对国家利益和社会公共利益的损害。同年8月21日，拱墅区院向拱墅区市场监督管理局发出检察建议，建议对涉案6家转供电企业的违规行为进行查处，对辖区内所有转供电企业开展专项排查治理。

市场监管部门收到检察建议后，高度重视，积极落实整改。鉴于本案涉及的终端用户多、电费数额高、清退难度大，拱墅区院多次与市场监管部门召开联席会议，分析案件查办过程中的法律适用问题及办案方式、执法尺度。截至2021年6月，检察建议所涉的6家转供电企业清退多收费用共计290万余元，罚没款项240万余元。市场监管部门在辖区范围内开展专项排查，共计检查转供电企业83家，清退费用4464万余元，惠及终端用户14000余户，立案行政处罚28件，罚没款项807万余元，整治工作取得明显成效。

在此基础上，浙江省杭州市人民检察院要求全市检察机关开展对转供电环节违规收取电费行为的专项检察监督行动，推动相关职能部门排查转供电企业276家，行政罚款1122万元，清退多收电费8653万元，惠及终端用户4万余户。

二

检察机关办理惠民公共政策落实

公益诉讼案件的合理性与必要性

公益损害的认定依据

公共利益具有抽象性，不仅表现为自然资源、生态环境、国有资源等具体的物化形态，还能表现为竞争秩序、公共卫生、社会安全、价值观念等抽象的非物化形态。惠民政策作为一项公共政策，是政府对社会资源进行配置的重要手段，是对公共利益进行选择、分配及在实施过程中所制定的行为准则、行为规范和行动，实质上是把“人民”视为一种超越其他价值的核心价值，是对效率公平二分、多元价值调和的一种超越，它把公共政策的政策目标与价值目标——“实现人民利益”联系在一起。可以说，助推惠民公共政策落实在一定程度上就是维护公共利益。因此，本案中，转供电主体直接导致区域内的终端电力用户无法获得电价优惠的截取行为违背了惠民公共政策制定的初衷，也与“实现人民利益”的目标不符，损害了公共利益。具而言之：

一、截取行为损害了不特定主体的利益。一方面，惠民公共政策的受益主体具有开放性，受众广泛。另一方面，本案的转供电主体主要为园区经营者、综合体的物业公司等，终端用户即为园区、商业综合体内招商引资的中小微企业。从法律关系来看，国家电网并未直接与中小微企业等终端用户签订用电合同，但事实上确实存在转供电主体向终端用户收取电费这一事实行为，也确实存在转供电主体与国家电网间代为收取电费的关系。终端用户由于经营规模、经营状况等原因，具有一定的流动性及不特定性的可能。作为转供电主体的园区、综合体和物业公司违反规定，将国家电网本应给予终端用户的让利截取，侵犯了不特定终端用户的财产权益，损害了社会公共利益。

二、截取行为导致惠民公共政策经济杠杆作用失灵。国家出台阶段性降低企业用电成本的惠民公共政策是将本应由国家收取的非税收入让渡于民，充分发挥政策的调节作用。本案中，惠民公共政策的目的是国家为了降低企业的经营成本，方式是通过降价将本应由国家收取的非税收入让渡给实际用电户。从检察机关向转供电主体处调取的国家电网《电费清单》上可以看到，用电户的结算表格中有一栏单列的“防疫优惠电费”条目、定量比及扣减金额，在清单上对应收电费实行扣减后得出实际应收的电费。可见，电费优惠虽然不像政府补贴、退税等经过一个国家收支程序，但是不能否认这是对应收国有财产的再处分、再分配。转供电主体截取该部分收入，使得惠民公共政策未发挥其经济杠杆作用，影响国民收入再分配维护社会安定功效的发挥，违背了专款专用于降低企业用电成本的最终目的，损害了与国民经济秩序有关的国家利益。

三、截取行为不利于民生保障与法治建设良性互动。惠民公共政策的制定初衷是让相对人减轻金钱负担，需要国家财政拿出真金白银惠及特定社会主体，实施受到国家强制力的保障，具有强制性功能。在惠民公共政策的实施过程中要充分体现公正和法治，维护好人民群众的利益。根据《电力法》第44条的规定，禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用。《浙江省物价局国网浙江省电力有限公司关于进一步清理规范转供电环节不合理加价行为的通知》规定，转供电主体应按国家规定销售电价和总表电量向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊，即转供电主体不能将共用设施及损耗等费用以电费形式摊派给终端用户。涉案转供电主体未按国家规定的销售电价向终端用户收取电费，将共同设施及损耗等费用计入电费，违反了相关法律和政策，损害了国家法定的转供电环节价格秩序。

检察机关履职的必要性与作用

一、检察公益诉讼助推惠民公共政策落实的必要性。检察机关是国家的法律监督机关，检察公益诉讼实质是履行法律监督本职。检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，充分彰显习近平法治思想的真理力量和实践伟力。公益诉讼全面推进中，检察机关始终围绕中心服务大局，充分发挥公益诉讼检察促进国家治理独特制度效能，在服务大局、保护民生方面得到了社会的广泛认可。

本案中，国家电价优惠政策覆盖面广、涉及主体多，政策执行过程中，电价优惠被违规截留问题具有一定普遍性、长期性。自2020年以来，国务院部署开展的第七次、第八次大督查就针对多地转供电主体违规加价、不执行电价优惠政策的行为进行纠正和通报。有观点认为，就转供电主体违规加价、不执行电价优惠政策的行为，受损的终端用户可以通过民事诉讼途径进行救济。作为转供电主体的多个园区、综合体和物业公司违反规定，将供电企业本应给予终端用户的政策红利截取，侵犯了终端用户的民事财产权益。用电主体可通过民事诉讼要求转供电主体依法返还用电主体多缴的电费。但该种纷争解决途径不仅寻求救济的成本高，且收益有限，数量多而分散的同类诉讼也会导致诉累，难以达到效果。最重要的是，仅采取民事诉讼途径解决纷争，实际上是承认截取行为仅导致终端用户遭受损失，而忽略了该行为对公共利益的侵害，不利于问题的根本性解决。

实质上，转供电主体擅自加价、违规收取电费，导致降价政策红利未能足额传导至不特定多数的终端用户，非法侵占了国家政策红利补贴，违背了降低企业用电成本的政策初衷，消解了国家为企业减负的政策目的。公益诉讼检察本质是通过加强对公益损害问题的监督，助力政府部门依法行政，共同维护人民根本利益。检察机关作为保护国家利益和社会公共利益的重要力量，对于上述侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以公益诉讼检察监督方式，通过制发检察建议督促行政机关规范转供电监管秩序、全面排查整改，进而推动行业治理，对提升社会治理水平、促进社会治理法治化方面具有十分重要的作用。

二、检察公益诉讼助推惠民公共政策落实的作用。习近平总书记在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。这一科学论断深刻揭示了监督与治理、党和国家监督体系与国家治理体系之间的关系。

如前所述，虽然本案涉及民事合同关系，但针对上述行业内普遍存在的问题，《价格法》和相关规范性文件明确规定了价格主管部门的监管职责。针对这种具有普遍性、行业性、区域性的深层次社会治理问题，检察机关通过开展行政公益诉讼工作督促其依法履职，有利于形成检察机关与行政机关既依法督促又协同履职的新型监督关系。公益诉讼检察制度确立后，随着工作的深入开展，行政机关已经从最初的不理解到支持配合，再到主动要求公益诉讼在行政执法手段不足时提供法治赋能。在本案中，为保障电费清退工作顺利完成，行政机关主动邀请拱墅区院参与转供电环节治理推进工作，共同制发《关于联合开展转供电环节加价清理规范工作的方案》，并对辖区内多个园区、综合体和物业公司的经营者进行集体约谈，解释说明有关政策法规，引导转供电主体自主退费，最终达到法律效果和社会效果相统一的良好局面。

另一方面，有利于实现更好维护公益的目的。行政公益诉讼的重要抓手是以磋商或者检察建议等非诉方式，促进行政机关发挥主动纠错机制作用，督促协同行政机关开展前端治理，推动绝大多数案件在诉前环节得以解决。本案的难点并不在于处置违规收取电费的企业，而是通过检察建议的方式系统性地解决惠民公共政策落地的问题，这才是维护公益的落脚点。因此检察机关的履职重点，除了明确相关行政机关监管职责，通过诉前检察建议的方式督促其依法履职，还需要跟踪到底，加强与被建议单位的沟通联系，监督落实情况，实现从“办理”向“办复”的转变。对于检察建议已经落实的，检察机关应当常态化开展“回头看”工作，通过实地回访、走访询问等方式，对行政机关的履职情况进行评估，对落实过程中存在的问题和困难，积极协助被建议单位完善整改措施，促进形成和完善长效治理机制。

三

检察公益诉讼助推惠民公共政策

落实的相关建议

着眼中心大局和民生热点问题

公共利益从本质上来说是人民利益，站稳人民立场，坚持以人民为中心的发展思想，顺应新时代人民群众对美好生活的新需求，解决群众急难愁盼问题。公益诉讼的使命是维护公共利益，而维护公共利益是高质量公益诉讼检察监督的必备特征。

惠民公共政策直接或间接地关系到群众的切身利益，然而往往助推惠民公共政策类案件线索隐秘性强、来源渠道窄，需要检察机关多渠道发现案件线索：一是主动出击，深入田间地头、商场超市、餐饮饭店等地，掌握一手案源资料，同时关注民生网站、新兴媒体等群众监督渠道，梳理分析热点诉求，及时将符合条件的线索转化为公益诉讼案件。二是借助外援，充分发挥“益心为公”志愿者等的作用，协助检察机关收集公益诉讼案件线索。三是打破壁垒，依托多种协作机制，常态化获取行政机关的公益诉讼案件线索。

探索检察公益诉讼履职方式

“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”百姓的呼声，是政策制定的强音。惠民公共政策的制定目的就是要惠及于民，让群众享受到政策红利。这也是提高百姓生活质量，建设幸福中国，坚定不移深化改革的必要条件。

检察公益诉讼是国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。检察机关在履行公益诉讼检察职能中，应发掘公益诉讼案件的预防、教育、引导等功能，实现办理一案、治理一片、整治社会面的效果。在目前国内外经济形势复杂严峻的大背景下，检察机关围绕党委政府工作重点，在办案中针对民生重点关注问题，保障国家的惠民公共政策落地，实现惠民公共政策从“最后一公里”到“零距离”，体现了检察机关主动参与社会治理职能的责任担当，也彰显了检察公益诉讼在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中具有的独特价值。

加强与行政机关的协作配合

涉及众多企业的行政公益诉讼案件大都与国家经济政策、民生热点等问题相关，社会关注度高，办理一个案件往往涉及一个行业，牵一发而动全身，处理不当易引发社会舆情风险等问题。即使行政机关有意积极履职，但客观上存在时间跨度大、执法阻力大、处罚标准不统一等困难。因此，在办理此类案件中，应当加强与被监督单位的合作和协商，以保护企业正常生产经营活动为原则，检察机关可以采用磋商、诉前建议等方式，协同行政机关灵活运用行政处罚、行政约谈、联合宣讲、以案释法等多种手段督促、引导企业自查自纠，有效平衡多方利益，共同推进案件进展，确保办案成效。

参考文献：

1. 李耀锋：《公共政策的道德价值研究》，中国社会科学出版社2019年版，第16页、第72页、第179页、第193页。

2. 燕继荣、朱春昊：《中国公共政策的调适——兼论“以人民为中心”的价值取向及其实践》，《治理研究》2021第5期。

3. 应勇：《以习近平法治思想为指引加快推进检察公益诉讼立法》，《学习时报》2023年10月20日。

4.《关于国务院第七次大督查发现部分地方和单位落实保市场主体政策打折扣搞变通典型问题的通报》。

5.《关于国务院第八次大督查发现部分地方和单位贯彻落实党中央、国务院决策部署不到位典型问题的通报》。

6.《习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话》。

本文刊登于《中国检察官》杂志2023年第20期

编辑丨李伟

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