【G20研究】全球治理体系的“功能危机”
本文节选自人大重阳智库系列作品《 2016：G20 与中国》第三章第五节。本书发布会将于 7 月 28 日在人民大学举行，会议详情请点击“ G20 与中国”国际研讨会暨G20研究系列智库专著发布会。
G20被定位为“国际经济合作的首要论坛”，理论上表明G20应该在全球经济治理体系中具有“顶层设计机制”的地位，包括国际金融体制改革在内的各类全球性经济治理改革都要由G20来推动。事实上G20六年来也一直在进行这方面的努力，然而如今却面临在IMF改革遇阻事态中几乎束手无策，针对“额外增长2个百分点”目标缺乏制约手段的困境。全球治理目标如何完成？这是全球治理能力危机的体现。
（一）货币治理还是金融治理
G20的出现源于应对金融危机，逻辑上其议程应针对金融危机的根源。金融危机的根源在国际货币体系之中还是国际金融体系（包括金融机构、金融市场与金融监管）之中？显然在国际货币体系之中。然而G20的议程实际上却针对国际金融体系改革而非国际货币体系改革。
2008年在华盛顿举行的第一次G20领导人峰会公报中，阐述所要应对的问题时称“导致当前形势主要因素是不一致和不够协调的宏观经济政策，不充分的结构改革，这阻碍了全球宏观经济可持续发展，造成过高风险，最终引发严重的市场混乱”。显然这里把国际金融市场混乱作为需要面对的首要问题。而随后这份公报提出的解决问题的措施却是向金融机构注入流动性以增强其资本、加强市场监管和改革国际金融机构。在G20后续的几届峰会中，尽管提出的措施越来越详细、复杂，但却可以说没有超出金融市场改革范畴。
人大重阳智库系列作品《2016：G20与中国》
国际金融市场混乱的根源是什么？我们认为在于国际货币体系。在全球货币储备量中，美元占有约60.9%的份额，欧元占有约24.5%的份额。美国和欧元区货币当局制定货币政策时只需根据国内经济形势，而对于美国和欧元区之外的广大非关键货币国家来说，货币当局不仅需要根据国内经济形势来确定其利率和货币政策，还要同时根据对外平衡的状况，运用同样的工具来制定和实施适当的汇率政策。然而对内和对外的这两套政策，在目标和手段上常常相互冲突。并且，关键国家还会对非关键货币国家的货币政策特别是汇率政策指手画脚，并尽可能地向这些国家和地区转移经济波动和金融风险。
对于包括中国在内的工业品出口国来说，既要进口原材料，又要进口零部件，工业制成品则销往美国、欧洲及世界其他地区。在这环环相扣的全球价值链中，有着美元、欧元、日元等多种货币计价。在这样的全球经济结构中，便存在着广泛的套利交易机制，这形成了汇率波动与国际金融市场动荡的根源。
中国人民大学重阳金融研究院（简称人大重阳）研究发现，在金融危机条件下，几种货币在模仿美元的世界货币架构，自建全球性金融基础设施。但它们只具有世界货币的部分特点，并不是真正的世界货币，故可以称为“次全球货币体系”。几种“次全球货币”与美元之间相互博弈的多元格局已开始兴起。这样重大的国际经济格局变动，完全在G20的议程设置之外。这凸显出全球治理能力的最根本问题，即没有任何机制可以面对最重要的货币治理问题，仅有的最高论坛G20的能力设置局限于金融市场治理。
（二）全球治理还是区域治理
G20理应是一个全球治理机制。然而实际上，G20议程的大多数都是发达经济体关心的议题，而对发展中经济体关心的基础设施投资、发展等议题着墨甚少。究其原因，G20实际上更像是一个“G7+12”（欧盟算在G7内）对话机制，G7内部关系紧密，治理体系完备，具有高度有效的治理能力，而G7之外成员方像是在各自与G7对话，相互之间联系松散，缺乏治理能力所需的基础架构。
准确地说，G20当中除G7之外，还包括金砖五国和MIKTA等国家集团，不过他们之间治理关系的紧密程度远远不能与G7相比，并且金砖国家成员与MIKTA成员之间治理联系就只能通过类似IMF这样的间接渠道。
这种局面导致G20实际能够执行的治理半径只在G7内部或G7与某个国家或国家集团之间。这就使得G20虽有全球治理体系之名，但治理能力只是区域治理体系水平。
当今全球治理中存在的一大悖论是：不同的国家集团都在讨论全球治理话题，然而却还没有形成一个高效的、能解决核心难题的全球治理体系。以2014年7月15日金砖国家首脑峰会发布的《福塔莱萨宣言》为例，其中表达了对G20各主要议程如全面增长战略、“额外增长2%”目标及IMF改革的支持，也表达了对乌克兰、叙利亚、伊拉克地缘政治形势以及非洲多个国家局势的关注及建议。而在稍早6月5日的G7布鲁塞尔峰会宣言中，我们也能见到类似的关切，并且在大部分条款当中立场并无实质性差别。然而，这两份关注话题相通、立场并不相左的声明，却显然不存在合二为一的可能。
由此可见，G20原本应能成为统合不同国家及国家间组织的利益诉求的最有效平台，但这个平台并没有被充分地打造和利用。相反，由于各方之间的猜忌隔阂，导致这个堪称具有全球治理体系潜力的机制陷入困境。
G20提出的治理目标广泛而深远，包括实现全球范围的可持续增长，就业增加，改革国际金融架构，建立资金流动监测网络，甚至包括反腐败和应对气候变化等。然而就治理手段而言，G20是各国政府间的非正式磋商机制，建立了年会机制的只有领导人峰会、财政部长和央行行长会议以及劳动部长会议，缺乏治理面的深度和广度，并且对于谈成的目标如何落实缺乏执行机制与监督措施。
治理目标与治理手段之间的严重不匹配造成G20的治理能力缺乏，难以推进落实所承诺的目标。有效的治理离不开设计方、实施方、监督方与资金供给机制。从G20的现实来看，提供了很多治理目标设计，但实施方案通常付之阙如，监督机制与资金供给机制都缺乏常规手段，多依赖临时方案。
此外，G20提出的治理目标中，大部分带有“防御性”性质，即关于“如果发生危机”的预防措施或应急建议，这也是在缺乏执行机制下仅能采取的建议。而即便这样带有防御性的治理目标，也往往按照类似“我们呼吁各成员检查国内税法如何造成税基侵蚀和利润转移，保证国际和国内税收法规不允许或不鼓励跨国公司人为向低税率辖区转移利润”的句法写成，仅能算作缺乏实施主体、无法监督的建议。
对于全球治理而言，治理手段难以支撑治理目标。如果不能实现G7与新兴市场经济体的有效治理合作，全球治理框架将面临分裂的危险。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）
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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于 2013 年 1 月 19 日，是上海重阳投资管理股份有限公司董事长裘国根先生向母校捐款 2 亿元的主要资助项目。
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目前，人大重阳被中国官方认定为 G20智库峰会（T20）共同牵头智库、中国金融学会绿色金融专业委员会秘书处、“一带一路”中国智库合作联盟常务理事、中国-伊朗官学共建“一带一路”中方牵头智库。2014年来，人大重阳连续两年被选入由美国宾州大学推出的、国际公认度最高的《全球智库报告》的“全球顶级智库150强”（仅七家中国智库连续入围）。