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本章是由中国人民大学重阳金融研究院著的《2016：G20与中国》一书的第一章。
《2016：G20与中国》
第一节 G20的诞生史
近代国际金融治理体系的建立、发展、变迁的脉络，无时无刻不与危机应对、风险防范、体系改革紧密相关。自20世纪以来，尤其是1929到1933年国际经济危机以后，危机倒逼改革、改革重塑体系的趋势与规律变得越来越明显。G20领导人峰会机制就是在金本位体系、布雷顿森林体系、G7领导机制之后出现，并因2008年国际金融危机而产生的国际金融治理新机制。
二战后的国际经济体系发端于1944年的布雷顿森林会议，这次会议需要解决的问题是如何为战后世界建立一个能够保持国际汇率稳定、实现货币可兑换并且满足多边贸易支付要求的国际货币体系。这次会议的结果是建立了以美元作为单一世界货币的“布雷顿森林体系”，这一体系的要点包括：以黄金锚定美元，以美元锚定其他货币，以此来安排各国货币与黄金的关系、固定汇率以及可兑换性等关系问题；建立两大国际金融机构——IMF和世界银行，为各国提供用于维持国际收支平衡的短期贷款和用于发展的长期贷款。这一体系从形式上回答了“怎样建立一个全球性的货币运行机制”问题，并且在建立之后的一些年解决了不少现实问题，从而成为战后全球经济体系的“底层架构”。
然而，这一体系存在着先天不足，即以一个国家的主权货币作为世界货币使用，必然存在发行国利益与全球共同利益的关系问题，并且金本位制也面临现实中黄金数量的制约。随着时间推移和多次危机的发生，布雷顿森林体系与全球经济现实需求之间的距离日益扩大。到了1973年春，美国由于无力支撑黄金与美元之间的固定比价，宣布关闭了黄金兑换窗口，国际货币体系出现动荡。而就在这一年10月，发生了第四次中东战争，中东国家宣布对西方实行石油禁运，1973-1974年西方世界出现了二战后最严重的经济衰退，通胀加剧，失业剧增，贸易保护主义抬头，西方主要大国领导人急于寻找平息危机的出路。1975年11月，法国巴黎召开了有六国（美国、日本、英国、德国、法国、意大利）首脑参加的峰会，1976年，加拿大也加入了这一峰会机制，形成了G7机制。在G7占据全球经济总量八成以上的历史时期，G7峰会是多国之间协调宏观经济、货币金融等方面政策最重要的机制。不过，G7只是西方国家之间的机制，随着发展中国家和新兴市场的崛起，世界对一个覆盖面更广、代表性更强的全球经济治理机制的需求日益迫切。2008年金融危机的爆发，冲击了所有西方国家，迫使西方不得不寻求发展中国家和新兴市场国家的支持以应对危机。2008年11月，首次G20首脑峰会召开，标志着当今世界首要经济和金融治理论坛的诞生。2016年，G20的主办国由中国担任，这将开创中国领衔全球治理议程的新历史。让我们从G20的起源、发展、演进历程开始，了解G20的方方面面，为2016年中国G20的到来做好准备。
一、G20诞生前的国际金融体系
1944年7月，44个国家经济特使在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开联合国货币金融会议，共同商讨二战后的世界贸易格局。当时提出的两大国际金融治理方案分别为，英国代表团提出的凯恩斯计划，和美国代表团推出的怀特（财长助理）方案。由于美国拥有全球三分之二的黄金储备（1949年美国黄金储备一度高达世界黄金储备的73.4%）和强大的军事实力，会议决定最终采取怀特方案，并鉴此建立了以美元和黄金为基础的金汇兑本位制，即布雷顿森林体系。
该体系的实质是建立一种以美元为中心的国际货币体系，基本内容包括美元与黄金挂钩、国际货币基金会员国的货币与美元保持固定汇率（实行固定汇率制度）。换句话说，美元成了黄金的“等价物”（当时规定35美元一盎司的黄金官价），变成了世界货币、国际清算和各国储备货币。
这一体系在二战后发挥了重要作用。然而，由于美国是各国储备和贸易支付的单一货币，国际金融体系的高效与稳定运营越来越受到制约，美元本身也受到了巨大压力。1960年美国黄金储备下降到187亿美元，无法抵补210亿美元的流动债务，进而出现第一次美元危机。1968年美国黄金储备进一步下降到121亿美元，无法抵补当年331亿美元的流动债务，进而引发第二次美元危机。1971年，美国完全丧失了承担美元对外兑换黄金的能力，导致了1973年更严重的经济危机。
对于这些危机，美国被迫依靠加印纸币来弥补其财政赤字，这就造成了通货膨胀和美元过剩，布雷顿森林体系也变得混乱不堪。越来越多的人认识到，美国的单一货币和经济实力难以支撑各国储备和贸易需求，而美国出于一国利益考虑而设计和实施的相关货币政策，根本无法保证其他国家的利益，反而对他国造成了巨大伤害。
1975年，首次西方主要工业国家首脑会议的召开（最初为六国，1976年加拿大加入）标志着“富人俱乐部”的诞生及制度化。G7起初只商讨经贸协调的议题，渐渐地拓展到刺激增长措施、浮动汇率、通货膨胀、贸易自由化、能源、就业等问题，后来还开始讨论政治、安全、对一些国家实行制裁、应对武装冲突地区等。但是，G7多数政策还是从发达国家自身利益出发，而不是维护发展中国家利益或全球利益。
例如，1997年第24届G7会议，时任俄罗斯总统叶利钦正式参加会议，G7也变成G8。但是，由于当时俄罗斯经济实力不够，其GDP仅占世界1%（美国占26%），所以被排除在讨论全球经济及金融核心问题之外，不能参加七国财长会议，也没有资格签署内容广泛的经济声明。这进一步说明，G7是一个强国拥有话语权的发达国家俱乐部。
20世纪末，随着亚洲金融危机的爆发，G7意识到改革金融体系的必要性，在危机时建立一个包括新兴经济体国家在内的全球共同行动“紧密小组”和在国际社会推广G7达成的共识尤其重要。中国、印度等首先加入，渐渐地巴西、阿根廷、南非、印度尼西亚、沙特阿拉伯、土耳其、韩国、墨西哥等国也加入，演变成了一个“19国+欧盟”的20国沟通机制。1998年，G20国家双部长会议正式启动。
21世纪初，以中国、印度、俄罗斯、巴西等金砖国家（BRIC）为代表的新兴经济体崛起，G7/G8机制治理全球经济显得越来越力不从心。2008年国际金融危机爆发后，时任法国总统萨科齐率先提出召开G20首脑峰会，但先开G8。时任美国总统布什则提出了直接召开G20首脑峰会，并把会议从法国改到美国华盛顿，从此G20领导人年度会晤机制开始渐渐承担世界金融治理任务，一个与以往不同的体系正式开始运作。
对此，专家认识并不一致，有人说可以叫“布雷顿森林体系II”，有人则认为，这是G8政策推广的平台。但全球多数人希望G20不仅是救助2008年起源于西方的国际金融危机的工具与平台，更应成为新兴经济体国家以平等身份参与制定商讨国际金融政策的制度化平台，进而发挥全球经济金融治理的真正功效。
二、G20的诞生和迅速崛起
（一）G20的初始阶段：非正式财长和央行行长会议
1999年12月15日，届G20财长央行行长会议在德国柏林召开，参加会议的成员有：美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯、中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其以及欧盟，此次会议标志G20的诞生。
成立之初，G20以非正式部长级会议的形式运行，会议明确强调，本集团的创立是为了在布雷顿森林体系框架内提供一个非正式对话的新机制，以扩大在具有系统重要性的经济体之间就核心经济、金融议题进行讨论并合作，以取得惠及所有人的稳定的、可持续的世界经济增长。那时的G20明确规定其只是IMF和世界银行框架内的一种机制，且所发布的联合公报也多是长期问题，同时没有严格规定为实现这些目标而需要的具体步骤。所以，G20并不太受关注，当时的G20仍然笼罩在G8的光芒下。
G20会议最初只由各国财长或各国中央银行行长参加，每年举行一次财长及央行行长会议，议题也主要关注财政、金融、经济等领域。1999年至2007年的会议议题及地点详见表1。
表1 G20在2007年之前的会议议题及会议地点
时间 | 地点 | 内容 |
1999年12月 | 德国柏林 | 探讨全球区域经济和金融形势、国际金融体制改革方向等问题。 |
2000年10月 | 加拿大蒙特利尔 | 探讨如何应对全球化的挑战和国际金融危机等问题。 |
2001年11月 | 加拿大渥太华 | 探讨“911”事件对全球经济的影响，和G20在打击恐怖融资活动方面的作用。 |
2002年11月 | 印度新德里 | 探讨如何防范与应对金融危机、打击恐怖主义融资、保持经济持续增长以及全球化等问题。 |
2003年10月 | 墨西哥莫雷利亚 | 继续探讨上一次会议的议题，并围绕发展融资以及打击恐怖融资，全球化与国际发展、全球化与经济发展、金融机构建设等议题进行讨论。 |
2004年11月 | 德国柏林 | 探讨当前宏观经济形势、金融部门机构建设、打击滥用国际金融体系、老龄化的挑战与移民、主权债务重组、布雷顿森林机构60年回顾、全球化背景下促进稳定与增长以及区域一体化等议题。 |
2005年10月 | 中国北京 | 探讨加强全球合作、实现世界经济的平衡有序发展、布雷顿森林机构改革、发展融资、发展理念创新等议题。 |
2006年11月 | 澳大利亚墨尔本 | 围绕“建设和维持繁荣”的主题，重点探讨当前世界经济形势和发展问题、能源与矿产、布雷顿森林机构改革等话题。 |
2007年11月 | 南非开普敦 | 探讨如何稳定国际金融市场、以及如何改革IMF和WB等问题。 |
（二）G20的发展阶段
进入21世纪后，全球经济治理制度的改革逐歩深入。2003年6月，G8邀请11个发展中国家参加了南北领导人非正式对话。2005年7月，中国、印度、巴西、南非和墨西哥作为新兴经济体代表参加G8峰会。鉴此，G8+5正式出现，并在随后的2006年圣彼得堡峰会、2007年海利根达姆峰会、2009年拉奎拉峰会以及2010年的马斯克卡峰会上得到延续。G8+5的出现表明G8实现了自身的进一步改革，但权力结构与既有制度的矛盾仍未能得到解决。新兴经济体在G8领导人会议上仍处于边缘地位，具体表现是全球经济治理制度的议程设置权仍掌握在西方国家手中。
2008年的全球金融危机推动了G8的发展。为应对金融危机，西方国家不得不倚重并求助于经济上富有活力的新兴经济体。2008年11月15日，G20在美国华盛顿举行了首届领导人金融市场和世界经济峰会，讨论全球金融与经济问题。从这次峰会开始，G20结束了成立最初几年的松散、非正式国际组织的状况，在协调各国政策、应对金融危机方面开始发挥实质性作用。2009年，G20决定2011年以后G20峰会要成为年度、制度化的讨论全球经济议题的论坛。2008-2015年G20首脑峰会详情表2。
表2 G20在2008-2015年的会议议题及会议地点
时间 | 地点 | 内容 |
2008年11月 | 美国华盛顿 | 探讨金融危机的原因，提出加强合作、反对贸易保护。 |
2009年4月 | 英国伦敦 | 同意向IMF和世界银行等机构提供总额1.1万亿美元资金；要求加强全球金融监管，对不合作“避税天堂”实施惩罚；成立金融稳定理事会（FSB）取代之前的金融稳定论坛。 |
2009年9月 | 美国匹兹堡 | 向发展中国家分别转移5%和3%的IMF份额和世界银行份额；确保经济持续复苏，推动全球经济再平衡；抵制贸易保护主义；金融监管改革，限制金融高管薪酬；IMF改革与增资；汇率和储备货币问题。 |
2010年6月 | 加拿大多伦多 | 要求发达经济体削减财政赤字；推动金融监管改革；提出“强劲、可持续和平衡的增长框架”。 |
2010年11月 | 韩国首尔 | 确认国际货币基金组织份额改革方案；建立全球金融安全网；在各国的发展能力和全球发展之间建立良性循环链的体制。 |
2011年11月 | 法国戛纳 | 欧洲国家的主权债务问题；重振经济增长；创造就业；维护金融稳定；促进社会融合和令全球化为人类需求服务。。 |
2012年6月 | 墨西哥洛斯卡沃斯 | 创造高质量就业；向国际货币基金组织增资4500亿美元；改善金融市场运作，打破主权债务与银行债务之间的恶性循环；促进金融包容性；反对各种形式的贸易保护主义；加强粮食安全，控制商品价格波动；消除贫困，实现强劲、可持续、平衡的经济增长；加大反腐败力度等。 |
2013年9月 | 俄罗斯圣彼得堡 | 扩大投资和刺激全球经济复苏；经济“去海外化”和协调行动打击逃税；确保对基础设施和中小企业进行长期投资；尽快落实2010年国际货币基金组织份额和治理改革方案；加强在能源领域的合作，确保能源市场信息更加准确和公开；保护环境、应对气候变化。。 |
2014年11月 | 澳大利亚布里斯班 | 到2018年前使G20整体GDP额外增长2%以上；制定“全面增长战略”；提出“全球基础设施倡议”，成立为期四年的全球基础设施中心，成立全球基础设施基金；降低青年失业率。 |
2015年11月 | 土耳其安塔利亚 | 包容和可持续发展；确保包容性增长，创造就业并使全社会共享增长红利；到2025年实现将G20各成员中最有可能被劳动力市场永久抛弃的年轻人比例降低15%的目标；为中小企业（SMEs）提供支持，促进知识共享；提出公共和社会资本合作（PPP）模式指南。 |
2016年9月 | 中国杭州 | 未召开 |
另外，除了最引人注目的领导人峰会之外，G20已发展成为一个多层次的全球会议系统。具体来讲，G20会议可分为四个层次以及内外两个体系。
四个层次分别是领导人峰会、协调人（Sherpa）会议、部长及副部长级会议和专家工作组会议。目前，G20的部长及副部长级会议机制有6个，分别是财长和央行行长会议、劳工和就业部长会议、贸易部长会议、农业部长会议、发展问题部长会议和旅游部长会议。专家工作组有9个，分别是“强劲、平衡和可持续增长”框架工作组、投资与基础设施建设工作组、就业工作组、发展工作组、能源可持续问题工作组、反腐败工作组、私营部门工作组、金融包容性工作组以及贸易工作组。
上述四个层次属于G20会议的内部体系。
此外，与G20相关的“民间”组织与论坛琳琅满目，可称为G20的外围体系。目前有G20商业峰会(B20，Business20)、G20智库峰会(T20，Thinktank20)、G20公民峰会(C20，CivilSociety20)、G20劳工峰会(L20，Labour20)、G20青年峰会(Y20，Youth20)、G20妇女峰会(W20，Woman20)、G20创新峰会（I20，Innovation20）等。
当前，这些组织与论坛的影响力与日俱增，对G20议程设置与运行规则产生至关重要的作用。例如，2014年澳大利亚布里斯班G20峰会后发布的《G20领导人共同声明》中，其附录最后有专门一条“感谢B20、C20、L20、T20、Y20等大力支持”，足见G20外部体系力量的强大。
可以看出，自2008年全球金融危机以来，G20自身不断发展、完善、丰富，发生了巨大变化，可归纳为两条：一、在目的上从最初的危机应对向建立长效治理机制转变；二、在议题上，从早期的金融危机应对、经济刺激和反对贸易保护主义等短期性问题，转向经济再平衡、增长和就业，以及国际金融架构改革等长期性问题，甚至开始涉及安全问题。
G20成员方覆盖了全球经济的90%、全球贸易的80%、全球人口的三分之二，特别是新兴经济体国家的加入，使得G20在危机时期起到了引领经济火车头的作用。G20影响力不断扩大，人们普遍认为它是目前全球经济合作对话的最佳平台。G20达成了联手刺激经济和扭转国际经济失衡的共识，并成功应对了2008全球金融危机。世界各国按照G20决议，加强对本国金融机构的监管，各政府和非政府组织自觉比对G20政策，修改制定自己的规则，主动为G20献计献策。比如国际商会（ICC）专门成立了G20顾问委员会和专家组，在G20每次峰会之前或同时召开B20峰会。又如，B20专家小组特别制定了一个G20计分卡，用以评估G20决议执行效果。
G20是到目前为止能让最多个主要经济体的首脑坐下来讨论危机及应对策略的对话机制，它的权威性决定了它是高效的决策机制。人们不希望它仅作为应付危机的权宜之计，而希望它能够变成一个长效的世界治理机制，成为一个新兴经济体与发达国家平等对话的平台，希望它成为全球化过程中敲定方案的决策者和处理全球发展疑难杂症的治理平台。
第二节 从全球经济秩序演化看G20
从G20的诞生史当中，我们可以了解到它的参与方和主要议题，也了解到它是“应对问题”的对话机制。而这一机制的历史意义以及为什么选择这些议题，还需要放在全球经济秩序演化史的大背景下来看。
以美元为中心的布雷顿森林体系于1944年建立，主要内容包括美元与黄金挂钩，其他国家货币与美元挂钩实行可调整的固定汇率等，同时还建立了IMF和世界银行两大金融机构。通过布雷顿森林体系，以美国为核心的世界政治经济秩序得以确立，并形成了金字塔型的国际秩序结构。在所有国际政治经济的交往过程中，美国都成为绕不开的重要环节。
但是，到20世纪60年代后期，布雷顿森林体系开始逐渐瓦解，而这都源于布雷顿森林体系自身无法克服的矛盾。各国为了发展国际贸易，必须用美元作为结算与储备货币，这样就会导致流出美国的货币在海外不断沉淀，对美国来说就会发生长期贸易逆差；而美元作为国际货币核心的前提是必须保持美元币值稳定与坚挺，这又要求美国必须是一个长期贸易顺差国。这就是常说的“特里芬难题(TriffinDilemma)”。另外，美联储制定的货币政策从理论和现实来讲，都应反映美国自身的运营情况。但随着美元在全球范围的广泛使用，必然导致一国货币政策独立性与全球经济外延性的矛盾。这些都决定了布雷顿森林体系的不稳定性和垮台的必然性。与此同时，也意味着完全以美国为核心的世界政治经济秩序开始松动，美国需要其他发达国家共同参与到国际政治经济事务的管理中来，金字塔的塔尖开始被削平。
正是在这种背景之下，20世纪70年代中期在法国的倡议下，西方七个最大的工业化国家（美国、英国、法国、德国、日本、意大利和加拿大）成立了G7，G7是七国元首或政府首脑就共同关心的重大问题进行磋商的机制，它在维护西方发达国家的利益方面发挥了重要作用。该会议作为西方主要工业发达国家的首脑会议，旨在应对复杂多变的国际政治经济形势，从整体上协调共同和各自的政策，缓解内部矛盾，以维护成员国在世界经济和国际政治中的地位。但是，G7仍然是布雷顿森林体系下的全球治理机制，世界政治经济秩序没有得到改变，只是处于塔尖的发达工业国家各自关系的自我调整。G7国际治理秩序是建立在资本——生产——消费一体化的基础之上，发达工业国家既是资本的拥有者，也是工业品的主要生产者和消费者，而处于金字塔底的发展中国家或落后国家，则成为发达工业国家的资源提供地和产品倾销地。这样的国际政治经济秩序是不公正不合理的，也由此造成了世界各个地区发展的不平衡。
另外，自20世纪60年代，世界性的产业转移浪潮席卷而来，发达国家的工业体系不断向发展中国家转移，尤其是以东亚国家和地区为代表的新兴国家。与此同时，后者也纷纷开启了工业化和现代化进程，其经济实力和综合国力都得到快速提升。在这种背景下，发达国家资本——生产——消费的结构被打破，发达国家变成了资本——消费国家，而新兴国家和发展中国家则成为了资源——生产国家。发达国家为了维持庞大的消费，只能依靠虚拟经济不断创造利润，但是虚拟经济并不能创造价值，其存在必须依附于实体生产性经济。脱离了实体经济，虚拟经济就会变成无根之草，最终催生泡沫经济。2008年美国金融危机，以及随之而来的欧洲债务危机的根源即在于此。金融危机之后，发达国家的资本——消费结构已经基本被打破，以美国为核心的旧的金字塔型国际政治经济秩序已经开始瓦解，面对近期的经济衰退，发达国家已力不从心，必须借助新兴国家的力量来恢复和振兴全球经济。
2008年世界金融危机之后，在布雷顿森林体系的废墟之上建立起来的G20就是基于以上的变化而产生的，同时G20也是未来扁平结构的世界政治经济秩序的雏形。在这个扁平结构中，原来的发达国家已经不再独占中心的地位，而只是世界政治经济事务中重要的成员。新兴国家也已不再是全球经济链条上的附庸，已经占据重要环节。当今的世界政治经济秩序仍然处于变革调整之中，发达国家希望借助G20来维持旧有的世界政治经济秩序，新兴国家和发展中国家则希望以G20为历史契机，构建全新的国际政治经济秩序。就目前来看，G20仍然是一个过渡性的全球治理机制，虽然相较于旧有的治理机制有很大的突破，但仍未完全脱离布雷顿森林体系，因此构建新型的国际政治经济秩序还需更大的努力和决心。
一、G20：新型全球治理模式
G20作为国际经济合作首要论坛，成员涵盖面广，代表性强。该组织旨在推动已工业化的发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行开放及有建设性的讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济的持续增长。
与传统国际治理模式相比，G20表现出了许多新的特征，具体来讲体现在以下三个方面：一是权力结构从中心—外围到平行。传统国际秩序建立在强国基础之上，它们在国际政治经济事务中占据主导地位，与次发展国家形成一种中心—外围的权力结构，但随着新兴国家的不断发展，以及传统发达国家的相对衰落，中心—外围的权力结构已经难以为继，世界的秩序需要新兴国家的参与，并发挥重要的作用。而G20所构建的就是这样一种平行的权力结构；二是制度和规则从单一模式发展为竞争性模式。伴随着上述平行权力结构而来的，是国际话语权与规则制定权的分散，传统发达国家不再是规则和制度的主导者，而转变成重要的参与者，新兴国家也能参与其中，并发出不同的声音；三是从价值导向变为议题导向，决策机制也更加多元化、开放和包容。主要国家都可以参与到世界性事务的决策中来，西方发达国家一家独大的局面已经不复存在。新兴国家在IMF和世界银行中权重的相应提高也充分反映了这一点。
G20迅速兴起的原因是冷战结束之后，世界的多极化趋势不断增强，特别是日益崛起的新兴经济体在国际政治经济事务中扮演越来越重要的角色。在这样一个多极化的世界中，由传统强国主导的世界政治经济秩序，面临着极大的挑战。例如，在2008年金融危机之后，高赤字、高债务、高失业严重困扰西方经济，发达经济体与新兴经济体“双速复苏”局面日益凸显，新兴经济体承担着全球经济“引擎”和“稳定器”的作用。在过去几年中，新兴和发展中经济体在全球产出的总增长中占了将近三分之二。G20作为国际对话和协商的平台，在协调各国的危机应对政策，防止全球经济陷入更深层次的衰退起到了重要作用，有力地提振了全球经济的信心，这也意味着G20新型全球治理机制真正走向前台。
G20作为当今世界经济合作的首要平台，是推动世界从危机中走出来的主要动力。从2008年第一届G20首脑会议召开以来，维持强劲、可持续和平衡的经济增长就是其首要任务，各成员国纷纷采取必要的政策措施，实施结构性改革，增强需求，支持全球经济增长和恢复信心。同时改革金融系统，确保所有的金融市场、产品和参与者都受到适当的管制和监督，构筑新金融监管框架，强化全球金融安全网，在为各国经济发展提供充足流动性的同时，降低金融系统的风险。在反对贸易保护主义，强化国际合作，促进全球贸易投资，应对气候变化挑战等方面，G20同样扮演着重要角色。更为重要的是，随着G20作用的凸显，新兴国家在国际社会中的作用越来越得到认可，其地位也有了很大的提升，以中国为代表的新兴国家成为世界经济发展的引擎，推动全球经济不断复苏。
G20虽然已经成为国际政治经济发展的中轴，但以它为基础的新的国际政治经济秩序还远未形成，特别是随着世界各国从金融危机中复苏的步伐快慢不一、利益诉求逐步分化，G20越来越难以就重大问题取得进展，“多极化”可能导致“无极化”。面对危机之后的新世界，G20需要进一步探索自己的新角色，以G20扁平结构为基础，尽快构建新的国际秩序。
二、G20的地位和面临的诸多挑战
G20领导人峰会作为国际经济合作的主要论坛和全球经济金融治理的重要平台，它的出现和发展是全球经济治理改革的重要进展。
自20世纪60年代经济全球化加速发展以来，国际资本自由流动，产业国际转移，一些失去竞争力的制造业从发达国家向发展中国家转移，推动一些发展中国家的工业化和城市化。据国际货币基金《世界经济展望》数据，以新兴经济体为主体的发展中经济体对全球经济增长的贡献，已从2008年金融危机前的30%，上升到2010年的70%，它们在全球经济总量中占比也高达47.8%，已成为世界经济增长的主导力量。2008年爆发的国际金融危机以及随后的欧洲主权债务危机使人们认识到，单纯依靠发达国家的治理机制已无法继续有效运行，无法应对包括金融危机在内的全球性问题，这加速了全球经济治理机制的新一轮深刻变革。
尽管G20已经成为全球经济治理和政策协调的主要平台，并已在世界经济发展和全球化推进等方面发挥了重要作用。但是，席卷全球的金融危机凸显了经济全球化的强势与全球经济调节的弱势并存这一经济治理矛盾，暴露出现有全球治理机制在应对全球性威胁和挑战方面仍存在严重缺失，依然面临诸多挑战：全球经济失衡问题长期难以解决，国际金融、货币及贸易体系改革任务艰巨，宏观经济政策协调难度加大，现有治理机制安排的代表性急需扩大、有效性亟待提高，明显阻碍发展中国家发展不公平、不合理因素大量存在，全球公共产品供给严重不足，经济安全问题日渐凸显，货币、财政、粮食、能源、气候等多重危机接踵而至，贸易保护主义威胁持续存在，贫富差距进一步扩大等。G20应聚焦上述世界经济金融领域的重大、紧迫风险和挑战，协调经济政策，维护金融稳定，提振市场信心，促进经济增长。同时要继续推进国际货币金融体系改革，反对贸易和投资保护主义，关注南北发展不平衡等问题。
世界治理需要更多国家的参与，既需要分担各自应该承担的责任，也应该共同享受发展的成果，而现有全球经济治理机制还不能很好地适应世界经济持续健康发展的需要，变革已经迫在眉睫。G20未来的角色，就是要建立一个新的世界政治经济秩序，充分容纳和吸收新兴国家和发展中国家，赋予它们规则制定的参与权和决策权，建立公平合理的国际经济体系和金融体系。
作为应对金融危机的产物，G20已显示其治理危机的成效，各次峰会的顺利召开也证明了平等对话的力量。全球合作协同应对危机取得的成果，凸显了G20发达国家与新兴经济体国家联合治理全球性问题的优势，同时各国领导人亲自参与对话也是G20效率和权威的根本保证。世界对G20充满期待，盼望在相当长的时期，G20能成为更加有效的国际金融治理的最高级别论坛，并自觉地进行与时俱进的制度改革和创新。
第三节 G20峰会发展史：从2008到2015
G20峰会的发展历程，是2008年以来G20的发展乃至全球经济治理运行史的缩影。7年来，G20机制逐渐完善，议题也由最初的经济、金融领域向其他领域扩展。而在这一过程中，中国作为负责任大国积极参与G20事务，为国际经济、金融秩序的重建做出了重大贡献。本节我们回顾2008到2015年历届G20峰会的召开背景、会议议题等，借此展现G20曲折的发展过程。
一、华盛顿峰会（2008年11月）：全球复苏和金融监管
雷曼兄弟公司于2008年9月15日倒闭，全球金融危机爆发。鉴此，时任美国总统乔治·W·布什倡导举行G20领导人峰会。这次峰会主要议题是金融监管，讨论了金融危机产生的原因，并共商促进全球经济发展的举措。同时也探讨了加强国际金融领域监管规范和推进金融体系改革等问题。与会代表在诸多领域达成共识并做出共同应对金融危机的承诺，如致力于推进布雷顿森林机构改革，以便使新兴市场和发展中国家经济体，其中包括最贫穷国家，在国际金融组织中拥有更多话语权和代表权。
在2008年全球金融危机爆发之际，相对于主要发达国家，中国金融体系较为稳健，外汇储备（截止2008年底）高达2万亿美元，国内经济总量庞大。但同时，中国经济增长速度也在下降，股市暴跌、工厂倒闭、社会不稳定等因素在持续增加。针对这种情况，中国政府在积极采取大规模国内刺激计划的同时，也希望与国际社会一道共同应对此次危机。
在10月24日举行的亚欧首脑会议上，时任中国国家主席胡锦涛呼吁加强国际政策协调和国际合作，共同应对全球问题。他还指出，中国的经济增长有助于全球经济增长和金融稳定，中国将与G7各成员国及瑞士在货币政策方面协调行动。
二、伦敦峰会（2009年4月）：改革国际金融体系
G20第二次峰会于2009年4月1—2日在伦敦举行，许多人认为戈登·布朗承办伦敦峰会主要基于国内政治考虑而不是着眼于解决国际问题，他竭力使人们相信他能够调动重要国际资源应对金融危机。本次会议的主题是改革国际金融体系，这个主题突显了当时国际金融形势的严峻性和挑战性。源于主要发达国家的金融危机已经蔓延到全球的各个角落，没有哪个国家可以独善其身。而作为应对危机的一个重要措施就是改革日益不能适应全球化进程的国际金融体系。
此次峰会承诺巩固并改革国际金融组织，尤其是IMF。为了进一步加强IMF的作用，G20决定向其追加8500亿美元可用资金，这笔资金将用来为逆周期支出、银行资本补充、基础设施建设投资、贸易融资、国际收支平衡支付、新债替旧债等提供资金。另外此次峰会决定设立一个新的国际机构——金融稳定理事会(FSB)。其主要权责包括评估全球金融系统，监督各国金融体系改革，促进各国政府交换相关信息、加强合作，为跨境风险管理制订解决方案等。
关于国际金融组织改革，2009年3月中国央行行长周小川倡议扩大IMF特别提款权的使用，减轻对美元作为主要国际储备货币的依赖，该提议是中国公开推进全球治理机制改革的重大政策性举措。中国的这一公开倡议获得了成功，出席G20伦敦峰会的各国领导人同意将特别提款权提高2500亿美元，作为总额1.1万亿美元金融扶持计划的组成部分。同时G20将对这2500亿美元进行分配，虽说这次分配仍是在现有机制的基础上进行的，但这是IMF成立以来第三次分配特别提款权，第一次和第二次分别发生于1970–1972年和1979–1981年。
由于金融危机，全球各国政府的财政收入大幅度下滑，鉴此，G20十分重视跨国公司的逃税、避税问题。例如，法国总统萨科齐公开指出避税地是导致这场金融危机的主要原因，并称如本次会议不能对避税地采取强烈行动，他将退出本次会议。G7的大多数成员和澳大利亚总理陆克文认为避税地与各国领导人面临的严重的系统性问题无关。同时，戈登·布朗认为，避税地是导致财税收入减少的原因，但归根到底属于监管问题，他建议通过经合组织违规国家名单方式解决避税地问题。G20的少数新兴成员反对采取强烈行动。针对避税地问题，中国政府积极游说，成功将香港和澳门排除在G20主导的避税地黑名单以外，维护了本国主权和发展本地金融中心的强烈愿望。
另外，在反对保护主义方面，中国和加拿大是最强有力的参与者，并且在这方面取得了重要进展。在气候变化方面，中国促成了“共同但有区别”的原则，且得到其他国家的认可，也促成了旨在促进“超越《京都议定书》”谈判的联合国论坛。
三、匹兹堡峰会（2009年9月）：国际金融改革、世界经济新秩序
G20第三次峰会于2009年9月24—25日在匹兹堡举行。在此次峰会上，G20领导人开展了广泛的议程讨论，包括经济、金融、发展、环境、能源效率、粮食安全等问题，此外还包括伊朗核扩散导致的政治安全问题。
另外，国际金融体系改革占据了此次峰会议程的主要部分。期间，针对于IMF份额调整的谈判异常艰难。起初的方案遭到以巴西为代表的一些新兴国家的反对，认为调整力度不够。同时，保守的欧洲国家也不愿意主动放弃在IMF中的份额，但经过紧张磋商最终各国还是达成了妥协。G20《领导人声明》指出，应当顺应中国、印度、巴西等新兴国家经济实力增强的现实，代表权高于经济实力的国家须让出部分决策权给新兴国家，这主要涉及IMF至少5%的额度，及世界银行至少3%的投票权。
关于宏观经济政策，中国在匹兹堡峰会上改变此前在不平衡问题上所持的保留态度，同意建立“强劲、可持续和平衡增长框架”和促其正常运行的“相互评估程序”。匹兹堡峰会创建的这一框架为渐趋增长的全球经济打下了更为平衡的基础，一方面促使中国、德国和日本等重要经济大国提升国内需求和进口水平，另一方面促使美国人提高储蓄。
关于气候变化，大多数国家赞成采取行动，但中国表示反对，并认为这种谈判只能在联合国进行。直到9月24日午餐前，各国领导人仍在开会讨论，他们的私人代表仍在审查气候变化文件，但中国反对该文件的草案。美国领导人私人代表迈克尔·弗罗曼意识到无法继续讨论下去，建议舍弃草案中关于气候变化的长篇论述。因此，匹兹堡公报关于气候变化的文字仅有一小段，而且没有实质内容。
关于将G20建设为永久性首要论坛，弗罗曼询问巴西、中国、印度、墨西哥和南非领导人的私人代表，他们是愿意将G8附加若干特邀国家，还是愿意将G20作为未来的中心论坛？五国领导人的私人代表就上述询问交换了意见。巴西、中国和印度明确倾向于采用G20方式，墨西哥希望保持“G8附加5个特邀国家”的方式，因为墨西哥将自身视为“海利根达姆-拉奎拉进程”[“海利根达姆对话进程”在2009年7月举行的G8拉奎拉峰会上发展为“海利根达姆-拉奎拉进程”；巴西、中国、印度、墨西哥和南非五国领导人曾与G8领导人举行会议，该会议被称为“G8附加5个特邀国家”会议。]的守护者。
2009年6月，首次金砖国家峰会在俄罗斯举行。金砖国家指巴西、俄罗斯、印度和中国四个新兴经济体。在这四个国家中，只有一个国家（即俄罗斯）是G8成员国，另外三个国家不是G8成员，但都成为G20的成员国。
四、多伦多峰会（2010年6月）：推动世界经济全面复苏
G20第四次峰会于2010年6月26—27日在加拿大多伦多举行。2009年国际主要信用评级公司下调希腊主权债务等级，并引发希腊债务危机，接着2010年其他几个欧洲国家也纷纷陷入债务危机。鉴此，从一开始加拿大总理蒂芬·哈珀就将重心放在欧元危机上，即如何防止希腊债务危机更大范围的蔓延。除了金融领域，此次峰会也加大对发展议题的关注，譬如承诺在下次首尔峰会上建立一个发展工作组，并提出一个跨年度的发展议题行动计划，所以多伦多峰会也担负着促进全球经济“强劲、可持续及平衡增长”的重要历史使命。
加拿大得以承办第四次峰会得益于各国对下次峰会承办权进行的激烈争论，特别是中国对多伦多的支持起到了至关重要的作用。萨科齐希望承办2011年峰会，以便为其连任竞选造势。事实上，直到G20决定是否由法国承办2011年第五次峰会时，中国还没有同意由加拿大承办2010年第四次峰会。但是在最后环节，中国政府通过与美国、法国等国的积极协商和对未来峰会地点的综合考虑，同意支持多伦多承办第四次G20峰会。
G8峰会与G20峰会举办次序问题也是争论的焦点。澳大利亚、巴西和中国认为应首先召开G20峰会。澳大利亚，特别是那些与总理陆克文关系密切的澳大利亚人，对这个问题也尤为关心，并且可能比G20内的许多发展中国家更为敏感。澳大利亚和中国认为，如果在举行G20峰会前首先举行G8峰会，就会使人们感到G20峰会的议程和结果是由G8峰会确定的。
英国首相布朗提议推行完全不同于以往的全球统一的银行税，美国表示支持，日本持保留意见，加拿大是G7内唯一表示反对的成员国。另外，与G20内新兴成员国（如中国、印度尼西亚）的立场一致，加拿大坚持认为这种一刀切式的银行税事实上并不适合所有国家，特别是新兴成员国不应缴纳这种银行税，因为这些国家的银行在金融危机中并没有遇到太大困难。印度未发生大的银行问题，所以非常支持加拿大的主张，认为某些国家急需整顿自身的银行系统，同时认为人们对银行的指责有些过分，并觉得没有必要过分管制银行，反对征收银行税。
墨西哥力主将气候变化问题纳入G20议程。中国赞同墨西哥总统卡尔德龙谈论即将于12月在坎昆举行的联合国气候变化大会，但中国反对在G20论坛上谈判气候变化问题。中国的一贯立场是G20作为全球首要经济合作论坛应主要讨论经济、金融问题。关于气候问题，各国应切实履行《京都议定书》，商谈应在现有的联合国框架内进行。另外，在G20多伦多峰会召开前，联合国秘书长潘基文主张将气候变化问题纳入该峰会议程，但在中国的倡议下，G20决定在首尔峰会后不再讨论气候变化问题，而将其交付联合国议决。
G20同意建立金融安全网工作组。韩国于2009年7月开始这项工作。韩国认为，1997–1998年的亚洲金融危机使受到冲击的国家意识到必须加强自我保护，基于这一认识，经过十多年的努力，韩国的外汇储备现已占本国GDP的30%，中国的外汇储备占本国GDP的50%。
诚然，这次欧元危机对应变能力较强的美国、日本和中国造成的直接威胁不像对G8内欧洲成员国造成的损失那样大，但G20对国际性金融震荡并不陌生，因为该集团本身就是1997–1999年的金融危机的产物。
自1999年以来，亚洲四个重要经济体——中国、印度、印度尼西亚和韩国——的国内生产总值已增长至原来的三倍。其中，增长幅度最大的中国，其国内生产总值1999年名列世界第七位，2006年名列第四位（超过意大利、法国和英国），2007年名列第三位（超过德国），2010年超过日本名列第二位。
由于新兴国家的迅速增长和经济实力的大大提升，使得G20的承诺更加可靠。非G8国家经济增长快，赤字和债务负担较低，普遍拥有巨额外汇储备，在这些因素的作用下，G20更像一个由平等成员组成的俱乐部，给外界以可信赖的形象。
在多伦多峰会的最后一天，胡锦涛主席发表讲话，提出了三个重要目标：第一个目标是将G20的宗旨从应对国际金融危机转向推进国际经济合作，他强调指出，必须妥善处理G20与其他国际组织的关系；第二个目标是建立公平、公正、包容、有序的国际金融新秩序，将影子银行体系纳入监管，制订全球统一的会计准则；第三个目标是推动多哈回合谈判取得全面、均衡的成果，建立开放自由的贸易体系。（欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳，微信公众号：rdcy2013）
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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于 2013 年 1 月 19 日，是上海重阳投资管理股份有限公司董事长裘国根先生向母校捐款 2 亿元的主要资助项目。
作为中国特色新型智库，人大重阳旨在把脉金融，钻研学术，关注现实，建言国家，服务大众。人大重阳聘请了来自 10 多个国家的 89 名前政要、银行家、知名学者为高级研究员，与 30 多个国家的智库开展实质合作。
目前，人大重阳被中国官方认定为 G20智库峰会（T20）共同牵头智库、中国金融学会绿色金融专业委员会秘书处、“一带一路”中国智库合作联盟常务理事、中国-伊朗官学共建“一带一路”中方牵头智库。2014年来，人大重阳连续两年被选入由美国宾州大学推出的、国际公认度最高的《全球智库报告》的“全球顶级智库150强”（仅七家中国智库连续入围）。