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【独家】智库调研中尼铁路可行性,促进“一带一路”南线建设(全文)

2017-06-03 人大重阳

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2017年3月27日,国家主席习近平会见尼泊尔总理普拉昌达,双方再次确认,以共建“一带一路”为契机,扎实推进互联互通、自由贸易安排等经济合作措施。5月5日,中国人民大学重阳金融研究院客座研究员、国际关系学院副教授李巍博士撰写的《穿越喜马拉雅——中尼铁路可行性与中尼共建“一带一路”调研报告》在北京正式发布调研人对青藏铁路的运营进行了实地调研,并走访了诸多相关人士,对中尼铁路的意义、可行性和选线方案进行了分析,并对中尼铁路的修建提出了一些政策建议。


※中尼铁路在经济上有助于带动西藏南部地区的发展、促进中尼两国的人员及物资运输、推动中国游客赴尼旅行和人民币的周边化※中尼铁路在外交上有助于推动中尼关系发展,促使尼泊尔在战略选择上更加接近于中国


※中尼铁路在社会上有助于加强中尼两国人文交流,促进中国佛教文化的发展※中尼铁路在地缘上有助于推进“一带一路”倡议和南亚经济走廊的建设,能够打开中国通过南亚的门户


※中国在高原铁路的建设经验和技术积累足以满足中尼铁路建设的技术需求,青藏铁路的运营使中国在修建高原铁路上面拥有其他国家难以比拟的优势※中尼铁路具有可观的“外溢收益”,而且政治风险相对较低


※尼泊尔对华友好,中尼铁路不会给中国的文化和宗教安全带来较大负面影响。※中尼铁路的造价十分高昂,其建设资金需要多方筹措,包括寻求国际多边开发银行和丝路基金的贷款。





前言



最近以来,中国展开了声势浩大的“铁路外交”,在国外积极推动铁路建设。对此,中国外交部长王毅指出:“铁路修到哪里,中国的影响力就能延伸到哪里”。显然,铁路建设现已成为中国经济腾飞的重要翅膀,而在国外推动铁路建设也成为了中国“大国外交”的重要抓手。历史上,修建于20世纪60、70年代的坦赞铁路对中国在发展中国家赢得声望意义非凡;当前,随着“一带一路”战略的推进,“铁路外交”又一次成为了中国提升声望、睦邻富邻的重要手段


中国的“铁路外交”要在经济价值与战略目标之间保持适当的平衡,以特定的区域和国家为重点,而非“面面俱到、四处开花”。具体来说,除了与中国有铁路建造合作项目的国家外,中国推行“铁路外交”的重点方向应该是与中国接壤的周边国家。中南半岛地质条件的相对简单且低山地势南北贯穿,适宜修建南北走向的远距离铁路;加之该地区人口稠密、经济发展迅猛,具有突出的经济价值;再者,该地区的政治秩序基本稳定,域内大多数国家与中国具有紧密的外交关系,因而其成为了中国推进“铁路外交”的优先方向。


除了加快在中南半岛的铁路建设外,中国应尽快上马联通西藏日喀则与尼泊尔加德满都的中国-尼泊尔铁路(简称为中尼铁路)建设项目。这不仅对中尼两国经济和社会发展具有积极的意义,同时其还具有重要的外交以及地缘政治价值。本报告建立在实地调研和相关访谈的基础上,以供政府部门或学术机构参考。




一、中尼铁路修建的必要性



中尼铁路具有多方面的功能和价值,对于中尼两国都具有非凡的意义。尼泊尔是与中国西南边境接壤的重要邻国,修建中尼铁路将不仅大大加强中国和尼泊尔的经济、政治和社会联系,而且是打通中国与南亚交通要道的重要一环。具体来说,中尼铁路的重要意义主要体现在了经济、外交、社会以及地缘四个层面。



中尼铁路的经济意义


铁路作为一种重要的交通形式,它首要的功能体现在经济上。如果没有可观的经济收益,铁路建设和运营都难以持续。当前,对“一带一路”倡议指导下的国际铁路建设的最大争议在于,在部分国家进行大规模的铁路建设难以实现经济上的收支平衡。其原因在于部分“一带一路”沿线国家的经济发展相对落后,人口规模较小,铁路建设特别是高速铁路的建设很难带来以车票收入为主的直接收益。然而,中尼铁路的预期收益主要并不是体现在车票收入上,而是经济上的巨大外溢效应。

第一,中尼铁路的修建将促进西藏自治区南部地区的经济发展。中尼铁路预计总长度约七百余公里,其中近五分之四的铁路位于中国境内,铁路建成后,铁路沿线的西藏居民将成为主要的受益者。该铁路是连通西藏拉孜县、定日县和聂拉木县三个县与西藏第三大城市日喀则的重要通道,能够有效促进上述地区的人员往来与物流运输。需要指出的是,日喀则是西藏的人口大市、边境大市、外贸大市、农业大市和文化大市,中尼铁路建成后将进一步强化日喀则在西藏地区的次中心地位,增强其向周边地区的辐射作用,以此带动上述三县的经济发展。


青藏铁路建成后对于西藏的经济社会带来了积极的影响,预计中尼铁路建成后也将产生类似的效应。一方面,青藏铁路直接改变了西藏地区的运输格局,承担了该地区四分之三的货运量,极大降低了运输和贸易成本。另一方面,青藏铁路年均搭载旅客一千万人次,充分满足了日渐增长的人员运输需求,特别是缓解了进藏旅客的运输压力,极大地促进了当地旅游业的发展。此外,青藏铁路的建成还对重塑当地产业布局、促进就业等带来积极的促进作用。与之类似,中尼铁路建成后不仅可以基本解决西藏南部地区的物资和人员运输难题,还会对沿线地区的产业布局、就业等产生积极的影响。


第二,中尼路将促进中国和尼泊尔的经济联系,尤其将会极大地促进中国游客赴尼泊尔旅游。历史上,尼泊尔和西藏的商贸往来极为密切,其密切程度甚至远远高于中国内地和西藏的关系。当前,受制于喜马拉雅山脉的阻隔和几近饱和的公路运输条件,西藏与尼泊尔的经贸合作已经受限于难以突破的交通上的“天花板”。中尼两国仅有的两条公路通道成为了中尼货物运输和人员往来的主要通道。但是这两条公路不仅路况较差,极易受滑坡、泥石流等自然灾害的侵袭,而且运力也已接近饱和,根本无法满足两国经贸发展、物资运输和人员往来的需求。因此,两国迫切地需要修建一条全新的铁路运输通道。


具体来说,中尼铁路对于中尼经济关系的主要价值体现在:在贸易和投资方面,近年来中尼两国贸易额不断上涨,在2015年的双边贸易额为8.65亿美元(详见表1),中方对尼非金融类直接投资3203万美元,尽管中国现已成为尼泊尔第二大贸易伙伴和主要投资来源国,但这两项数据差强人意。近年来,全球贸易总量和中国的对外贸易总量都因为诸多原因而呈现下降趋势,但中尼贸易关系却逆势上扬,这表明中尼贸易关系具有巨大的发展潜力,而中尼铁路的建成将极大地促进两国的贸易和中国对尼直接投资。



在旅游方面,旅游业是尼泊尔经济支柱产业,而中国是尼泊尔第二大游客来源地。中尼铁路将会打造陆空互联互通的中尼人员往来网络,进而将会提高尼泊尔的旅游经济。尼泊尔文化部、旅游及民航局发布的统计数据显示,自2002年起,中国赴尼旅游人数总体上呈现出快速上涨的态势,中国赴尼游客数量在2013年首次突破10万,在2014年再度呈现逐步增长的态势,成为仅次于印度的第二大游客输入国(详见表2)。预期未来中国赴尼泊尔的游客数量还将进一步增长,现有的航空和公路已无法满足客运需求,铁路成为了承担游客运输的不二选择。中尼铁路的建成将会进一步促进中国游客赴尼旅游。



此外,中尼铁路满足了中国佛教徒的入尼旅游需求,而中国将很可能取代印度成为尼泊尔最大的游客来源地,并且成为最大的贸易伙伴,由此尼泊尔也将从中国高速发展的经济中持续受益。


第三,中尼铁路建成后所带动的双边经济往来,将有利于推动人民币在尼泊尔的使用,从而推动人民币的周边化。人民币国际化是未来很长时间内中国重要的经济战略,人民币国际化除了依托于几个重要的“货币支点国”外,首先需要得到周边国家的认可并在周边区域内使用。目前,人民币在东南亚地区特别是中南半岛诸国的私人市场上有广泛的流通和使用,其中旅游业是推动人民币在该地区迅速发展的重要动力。中国已经成为世界上最重要的旅游大国,其旅游目的地可以被分为六大方向,即欧洲、东南亚、香港、韩国、日本以及美国。中国游客境外消费额在2009年只有437亿美元,在2014年达到了1649亿美元,在2015年更是达到了创纪录的2150亿美元(详见表3)。中国游客在境外使用银联卡成为了人民币国际化的重要方式,其消费能力则是推动人民币走向海外的重要动力。



目前,虽然尼泊尔的经济体量和中尼经贸规模还不足以推动两国在货币领域进行货币互换、本币结算和货币结算等业务的政府间合作,但是中尼铁路建成后,大量中国游客将赴尼泊尔旅游,这必将扩展人民币的使用范围和影响力,促进中资金融机构在尼泊尔的发展,进而带动“人民币经济”在尼泊尔的发展。



中尼铁路的外交意义


中尼铁路的外交意义同样十分突出。建交六十余年,中尼两国外交关系“历久弥坚”。在各历史时期,中尼关系始终保持着持续、稳定、健康的发展态势。一方面,两国在任何重大问题上都不存在争端;另一方面,两国合作潜力巨大,友谊深厚,相互 42 37579 42 15791 0 0 3424 0 0:00:10 0:00:04 0:00:06 3423要。2015年3月,习近平主席在会见尼泊尔总统亚达夫时曾指出:“中国和尼泊尔是唇齿相依的亲密友好邻邦,是大小国家和平共处、互利合作的典范”。中国前任驻尼泊尔大使吴春太还曾以十六个字评价中尼关系,他认为中尼两国“平等相待,和睦共处,世代友好,全面合作”。在中国推行“一带一路”的战略背景下,中国还将与尼泊尔在贸易、投资、农业、基础设施建设、科技、互联互通、旅游、人文和安全执法这九个方面开展更为密切的合作。上马中尼铁路,将成为夯实两国外交关系的重要一环。


中尼铁路的建设不仅有助于促进中国和尼泊尔的外交关系的发展,还有助于将尼泊尔打造成为中国面向南亚的战略支点国。南亚是中国周边重要的地缘政治版块,但是由于印度影响力的存在以及印度对中国的排斥和疑虑(例如:印度至今一直拒绝中国加入南盟),中国始终难以在南亚获得与自身地位相称的国际影响力(经济、政治和文化层面均是如此)。当前,中国主要将巴基斯坦作为面向南亚的战略支点国家,并着力打造中巴经济走廊。然而,巴基斯坦国内存在严重的激进势力,这群势力很可能会对我国国家安全的稳定带来消极的影响。尼泊尔是南亚重要的国家之一,其民众以信奉印度教为主,但不排斥佛教,而且与中国西藏有着丰富而健康的宗教纽带,因而其可以成为拓展中国在南亚影响力的第二个战略支点国。中国可以中尼铁路的建设为契机,在打造中巴战略构架的同时构建了中尼战略关系,这样中国将在南亚获得两个稳定的战略支点,从而可以扩大中国在南亚地区的影响力。


尼泊尔的外交战略是在中国和印度这两个大国之间保持平衡。《纽约时报》将尼泊尔形容为“贫穷多山的被夹在印度和中国之间的国家”,以及“两块巨石之间的山芋”,这精准地总结了中印尼三国关系的现状。普拉昌达曾在2010年提出了与中印两国“同等亲近”的“三边关系”构想。中国外交部长王毅也曾呼吁保持中、印、尼三国的“相互促进、良性互动”。不过,2015年以来,印度和尼泊尔两国关系不断转冷,当年10月,印度借民族问题非正式封锁了与尼泊尔之间的主要边境口岸,由此造成了尼泊尔的油气短缺。为了缓解“油气荒”,中国紧急向尼泊尔提供了1000吨石油援助。在此之后,尼泊尔还与中国签署了长期购买石油产品的备忘录,为尼泊尔从中国进口汽油、柴油和其他制品提供了充分的保障。虽然当年12月,尼泊尔被迫回应了印度的诉求,后者停止了封锁,但此次“油气危机”使得尼泊尔产生了在经济上过于依赖印度而产生的不安全感,从而出现了向中国靠拢的战略转向。


此后,中尼合作持续升温。时任尼泊尔总理奥利在2016年访华期间,中尼双方签署了涵盖交通、贸易、能源、金融等多个领域的十项合作协议。其中在两国间建设国际铁路的计划,被各方认为是尼泊尔摆脱对印度港口依赖的重要战略举措。此外,两国还开展了关于双边自贸协定可行性的研究。而在中尼关系不断升温的同时,尼印关系却进一步恶化。2016年5月,奥利总理召回了尼泊尔驻印度大使,并且取消了尼泊尔总统访问印度的行程,而随后印度总理莫迪则拒绝出席在尼泊尔举办的一项宗教活动。继任尼泊尔总理的普拉昌达公开表态尼泊尔新政府将继续坚持中尼友好合作,坚决执行前一届政府同中国达成的各项协议。因而在这一背景下,加快推动中尼铁路的建设,必将为中尼外交关系提供新的发展动力,进而使得尼泊尔在中-印-尼三边关系中进一步趋向于中国。



中尼铁路的社会意义


人文交流是维持良性国际关系的重要纽带,夯实东道国的社会基础也是中国对外交往的重要要求。尼泊尔是世界著名的佛教胜地,在历史上也是藏传佛教的重要中转站,中尼铁路的贯通将进一步促进两国佛教人士的交流。从西藏吐蕃王朝开始,尼泊尔就和西藏一直保持着密切的政治、经济、文化、军事关系,特别是尼泊尔的文化和宗教对西藏文化、宗教的发展产生了深远的影响。关于藏王松赞干布迎娶尼泊尔公主的过程在几部藏文史书中都有记载。作为一位有远见卓识、韬略过人的赞普,松赞干布积极通过和亲吸收汉地和尼泊尔文化。他通过托梦的方式得到群臣的认同,并由杰出的大臣噶尔·东赞域松(禄东赞)前后到达尼泊尔和汉地,成功迎娶了尼泊尔的赤尊公主和唐朝的文成公主。经过几百年的历史发展,尼泊尔本土民族和西藏各民族之间在语言、宗教、文化等方面形成了极其密切的关系。由于佛祖是在尼泊尔的蓝毗尼出生并在印度的菩提伽耶成佛,佛教文化在西藏的发展和传播也与这两个国家密不可分。尼泊尔与西藏的交往中,佛教传播成为了媒介。佛教在西藏的传播源远流长,在西藏社会乃至其生活方式形成的初始阶段留下深刻而持久的影响。


2016年3月,国务院总理李克强在会见时任尼泊尔总理奥利时特别强调了要“扩大两国人文交流与民间交往”。中尼铁路建成后将极大促进中尼两国的人员往来,以此带动两国的人文交流。良好的人文交流与社会基础将会有效促进两国在贸易、能源等多个领域的经贸合作,降低交往成本,减少政策误判,总之具有非凡的意义。笔者在此次考察中深切地感受到了加强人文交流的重要意义。笔者在乘车前往日喀则的旅途中能够切身感受到,列车车厢成为汉藏两个民族在高原进行交流的重要场合。来自于不同民族、信奉不同宗教的乘客在车厢内和谐共处,热情交流,弥合了不同民族与宗教间的隔阂。笔者在三个小时的车程中和同座的藏族同胞进行了广泛而深入的交流,交流的议题涉及家庭、教育、环保等多个方面。青藏铁路加强了藏汉两个民族的交流,中尼铁路同样可以加强中尼两国人民的民间交流,其交流的空间远远不止于车厢本身,而是中尼铁路沿线及其能够辐射到的全部地区。


虽然中尼铁路的建设存在较高的经济成本,但其溢出的社会价值却不可估量。中尼铁路需要解决高原冻土、高寒低温、地质复杂等诸多复杂的技术性问题,还需要修建大量的长隧道,其建设难度和建设成本都非常高,预计建设费用甚至将高达2383亿元。综合考虑中尼铁路的运营成本及收益,最快也需要40年的时间才能收回建设成本。显然,中尼铁路在经济层面存在十分典型的“高成本、低收益”问题。但是考虑到一般国际铁路在建成后具有促进两国民间交往和人文交流的巨大外溢价值,所以中尼铁路外溢的社会效应非常巨大,远非货币数字所能衡量。



中尼铁路的地缘意义


中尼铁路对于推进“一带一路”战略规划,加强中国与南亚的地缘联系方面意义重大。一方面,中尼铁路能够助力中国与南亚的长期合作。未来几年,中国与南亚国家的合作将会取得进一步突破。中国将把与南亚的经贸额提升到1500亿美元;预计将对南亚投资300亿美元;还将向南亚提供一万个奖学金名额。尼泊尔地处中印两大国中间,地缘位置特殊,是中印关系发展的纽带。同时,尼泊尔是南盟秘书处所在地,也是中国和南亚国家开展合作的窗口和桥梁。经由尼泊尔,中国可以扩大同南亚国家之间的经贸往来。中尼铁路作为中国进入南亚的现代化通道,将会对深化中尼关系、中国与南亚友好合作发挥重要作用。


另一方面,中尼铁路对于推进“一带一路”战略规划中南亚经济走廊的建设意义非凡。“一带一路”战略规划了六条经济走廊,依次是亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴、孟中印缅经济走廊。虽然“一带一路”规划涵盖南亚,但缺乏一条从中国青藏高原达到南亚腹地的经济走廊。中尼铁路的修建将为未来的中印铁路奠定基础,从而实现中国与印度这两大市场的对接,届时中印铁路将链接起“世界工厂”(中国)与“世界办公室”(印度),进而实现两国优势互补,打造世界上“最具竞争力的生产基地、最具吸引力的消费市场、最具牵引力的增长引擎”。更为重要的是,中尼铁路及其后续的国际铁路建设将会有力地促进中国与南亚国家的“五通”,即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,对于中国与南亚国家关系的全方位发展意义重大。




二、中尼铁路修建的可行性



中尼铁路虽然面临着技术上的挑战以及其他诸多困难,但是其建设仍具有较好的可行性。具体来说:第一,青藏铁路建设所积累的高原建设经验以及工程技术的进一步成熟完全可以满足中尼铁路建设的技术需求。第二,中尼铁路预计将会具有可观的运营能力,能够满足中尼两国的人员往来及货物运输需要。第三,中尼铁路在政治层面的建设风险很低,对于中国的宗教安全也没有负面影响。



中尼铁路的技术基础


青藏铁路及其延长线拉日铁路的建成为日后中尼铁路的建设奠定了坚实的技术基础。青藏铁路全长1956千米,于2006年全线贯通,是世界上海拔最高、在冻土上路程最长的高原铁路,被评为“全球百年工程”,可谓世界铁路建设史上的一座丰碑。2014年8月,青藏铁路的延伸线,全场253公里的拉日铁路全线开通运营,实现了拉萨和藏南重镇日喀则的互联互通。值得关注的是,该线路修建在海拔3600至4000米的高原环境中,而且桥隧铁路里程占全部铁路里程的46.69%。此外,从拉萨到林芝的铁路也正在建设之中,预计2020年正式通车。上述高原铁路线的建设为中尼铁路进行了充分的技术准备,使得中尼铁路的建设在技术上成为了可能。


具体来说,青藏铁路的建设基本攻克了“永久性高原冻土”这一世界性难题,使得中尼铁路的修建称为了可能。“永久性高原冻土”是海拔3000米以上铁路建设所必须解决的问题,其对高原铁路的最大威胁在于地质沉降(融沉)。永久性高原冻土层埋藏较浅,极易受到天然因素或人为活动的影响而融化,造成地质沉降进而破坏铁路路基。对此,中国的铁路科研人员进行了长期的攻关并且在青藏铁路的建设中实践了永久性高原冻土的应对方案。青藏铁路在建设中大量使用了“以桥代路”、导热棒以及冻土保温等多项措施和工程技术,有效应对了沉降难题,彻底破除了永久性高原冻土对于铁路路基所造成的安全隐患,还保证了青藏铁路具备每小时一百公里的运行速度。中尼铁路在建设中同样不可避免地需要解决永久性高原冻土的难题,然而先前的技术积累足以应对这一难题。


再者,其他技术的突破也为中尼铁路的修建奠定了基础。除了永久性高原冻土外,青藏铁路以及拉日铁路还面临着气候寒冷干旱、空气稀薄、低压缺氧、生态脆弱等诸多挑战。中国的工程技术人员将其一一攻克,特别是在输电技术、通信技术等方面取得了重要的突破。例如,青藏铁路沿线的雷电活动强烈,加之高原冻土的土壤电阻是正常情况的上百倍,铁路输电面临严峻的挑战。工程技术人员经过反复的测试,在高原输电技术方面取得了突破性进展,掌握了高海拔、长距离110千瓦的输电技术。总之,高原铁路建设的诸多关键性技术已经被中国工程技术人员所掌握,中尼铁路建设的主要工程障碍能够得到很好地解决。


此外,中国完整高效的铁路建设体系成为了中尼铁路建设至关重要的保障。设计、施工和监理体系是铁路建设的三根重要支柱,就中尼铁路建设而言:在设计和科研层面,中国科学院、中铁西北院以及中铁第一勘察设计院等科研院所在高原铁路关键技术攻克方面具备突出的科研和攻关能力。在施工层面,中铁工、中铁建及其下属的诸多工程局具有丰富的高原铁路建设经验。在监理层面,独立的监理制度能够充分保证工程质量。虽然中尼铁路的建设面临地质条件复杂、海拔高差较大、地质灾害多发等诸多技术性难题,但是中国的工程技术人员完全能够有效地加以应对,并且安全、高效地完成中尼铁路的建设任务。



中尼铁路的运营收益


虽然中尼铁路的运营收入预期难以达到理想效果,但是其建成后将会创造可观的外部性经济及社会效益,因而中尼铁路的建设在经济社会层面具备良好的可行性。


具体来说,第一,中尼铁路建成后能够很好地促进西藏南部地区的经济及社会发展。首先,该铁路会成为连通西藏拉孜县、定日县和聂拉木县三个县与西藏第三大城市日喀则的重要通道,促进上述地区的人员往来与物流运输。中尼铁路建成后将进一步强化日喀则在西藏南部地区的中心地位,增强其向周边地区的辐射作用,以此带动上述三县的经济发展。其次,中尼铁路建成后不仅可以基本解决西藏南部地区的物资和人员运输难题,还会对沿线地区的产业布局、就业等产生积极的影响。最后,中尼铁路建成后,将极大促进当地经济特别是矿产开发、旅游业、特色农牧业发展,进而对推动西藏经济社会发展,增进民族团结具有重要意义。总之,仅从促进西藏南部地区发展的角度考量,也需要尽快修筑中尼铁路。


第二,中尼铁路能够大幅提升中尼双边货运及客运能力。世界银行在2012年对世界155个国家和地区的国际物流表现(包括海关清关效率、港口基础设施、国际运输、物流能力、货运追踪和货物及时性等指标)进行了评估,测定了各国和地区的物流绩效指数,而尼泊尔在所有参评的国家和地区中仅排名第151位。由此可以推知尼泊尔的物流成本极高。中国和尼泊尔之间的货物运输主要依托于中尼公路,然而中尼公路路况较差,极易受到自然灾害的影响,更为重要的是运力几近饱和。航空运输的边际成本很高而且运力有限。相比之下,中尼铁路能够大幅提升中尼两国的货运和客运能力,不仅满足当前的货运和客运需求,而且足以满足未来数十年的运输需求。如果将中尼铁路延长至印度境内,其还将满足中印双边的货运及客运需求,对两国的互联互通产生积极的促进作用。


第三,虽然中尼铁路其本身盈利能力有限,然而其正外部性突出。青藏铁路建成后,虽然以车票收入为主的运营收入低于其运营成本,更远不足以偿还铁路的建设投入,然而其“公共资源”的属性为沿线地区带来极大的外部性。其正外部性价值足以弥补铁路的建设和运营成本。与之类似,在乐观的情况下,中尼铁路收回全部建设成本最快也要需要40年的时间,但是其能够创造可观的正外部性,对于中尼两国的人文交往、贸易投资以及双边关系具有积极的促进意义,这种正外部性远非金钱所能衡量。


总之,即便中尼铁路的建设和运营成本高昂,无法在短期内创造直接的经济收益,但是其能够带来良好的经济及社会价值,因而在经济社会层面具备良好的可行性。



中尼铁路的政治保障


中尼铁路的建设具有坚实的政治保障。这种政治保障主要体现在了三个方面:


第一,尼泊尔没有国内暴力冲突,跟中国具有良好的双边关系,中尼铁路的修建几乎不存在政治风险。一方面,自2008年尼泊尔废除君主制以来,各党派之间虽有矛盾,但没有破局,国内各族并无明显暴力冲突。另一方面,中尼友谊源远流长,近期以来中尼关系更是稳中有进。2015年3月,习近平主席在会见尼泊尔总统亚达夫时曾指出:“中国和尼泊尔是唇齿相依的亲密友好邻邦,是大小国家和平共处、互利合作的典范,中国愿同尼泊尔做政治上相互尊重、相互支持的好朋友,经济上共同发展、共同繁荣的好伙伴,安全上相互依赖、相互依靠的好邻居”。当前,中尼两国在政治上密切协作,中国始终坚持为尼泊尔提供必要的发展援助;尼泊尔也坚定支持“一带一路”战略的推行并支持加强南盟与中国合作。2017年3月27日,国家主席习近平会见尼泊尔总理普拉昌达,双方再次确认,以共建“一带一路”为契机,扎实推进互联互通、自由贸易安排等经济合作措施。总之,中尼两国政治关系密切、政治合作广泛,这为中尼铁路的建设奠定了扎实的政治基础,提供了坚实的政治保障。


第二,尼泊尔各宗教较为包容。虽然印度教是尼泊尔第一大宗教(信众占86%),但是在尼泊尔传播的印度教对佛教较为包容,佛教在尼泊尔也有一定信众,且有扩大趋势。中尼加强往来不会对中国的宗教安全造成不利影响。在全球化的时代,宗教的传播途径、表现形式以及影响范围都呈现出了跨国、跨地区的特征,这对中国部分边疆信教地区的安全和稳定带来了新的挑战。宗教对于信徒的国家认同、政治认同、民族认同、文化认同影响巨大,所以部分势力试图通过宗教鼓动信徒以达成其政治目的。此时宗教就为暴力、分裂和外部干涉提供了合法性,进而对中国的宗教及政治安全造成了巨大的威胁。当前,“一带一路”战略面临着愈发突出的宗教风险。具体而言,中国在加强与西亚、南亚国家互联互通的同时,有可能一并打通了伊斯兰极端势力进入中国国内的往来通道,从而加深了中国边疆地区的宗教安全隐患。相比之下,尼泊尔是信奉印度教、对其他宗教也较为包容的国家,在政治和宗教取向上呈现出总体温和的特质,因而中尼铁路的建成并不会造成宗教极端势力的威胁。


第三,中国始终坚持“睦邻、安邻、富邻”的周边战略,也在着力推动“一带一路”战略,中尼铁路的建设与上述两者十分契合。在2014年中央外事工作会议上,习近平指出:“要打造周边命运共同体,秉持亲诚惠的周边外交理念,坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,深化同周边国家的互利合作和互联互通”。尼泊尔是经济最不发达的国家之一,经济发展处于“前现代水平”,因而尼泊尔迫切地需要中国的帮助,进而帮助其摆脱经济落后的局面。中尼铁路的建设一方面能够践行中国“睦邻、安邻、富邻”的周边战略,另一方面能够助力尼泊尔的经济发展和现代化建设,因而会得到中国和尼泊尔两国政府的全力支持。此外,当前中国正加速推进“一带一路”战略以及中国到南亚经济走廊的建设,中尼铁路对于“一带一路”战略的推行和南亚经济走廊的建设意义非凡,因而还会得到中国政府的格外重视。总之,中尼铁路与中国“睦邻、安邻、富邻”的周边战略和“一带一路”战略十分契合,对于促进尼泊尔经济发展具有积极的意义,必将得到中尼两国政府的大力支持。




三、中尼铁路的选线及预算



日喀则至加德满都的国际铁路有三套线路方案,其中“西线方案”具有较为明显的优势。“西线方案”的工程造价逾2000亿元人民币,中尼两国可能会通过国债、铁路建设基金和世界银行(以及亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行贷款)等不同方式筹措该建设费用。



中尼铁路的线路规划


中尼铁路的线路选择曾经有三套方案,即西线、中线和东线。一方面,三条线路的地质条件不同。中尼铁路需要穿过喜马拉雅山,其中不乏海拔8000米以上的高峰,线路起始站和终点站的海拔落差超过3000米,因而必须采取“沿山谷开挖隧道”的线路和工程方案。从日喀则到加德满都有四条可选的山谷,分别是吉隆谷、樟木谷(中尼公路通过该山谷)、陈糖谷以及亚东谷。由于陈糖谷和亚东谷的绕行距离太远建设成本过高,因而吉隆谷、樟木谷更具选线优势(详见图1)。在遵循铁路选线技术标准的基础上,中尼铁路初步选定了三套方案,即西线方案、中线方案以及东线方案。三套方案都有从日喀则到夏木德的共同段,从夏木德开始,选线一分为三:西线经过佩枯错湖,之后通过吉隆谷;中线在经过聂拉木之后穿过樟木谷,然而中线方案的落差极大,因而需要修建大量的盘山铁路;东线同样穿过樟木谷,然而需要建造一条长达130公里的特长隧道(详见图2)。由此可知中尼铁路三套方案的隧道长、荷载和总长度(详见表4)。






另一方面,三条线路的工程成本不同。影响中尼铁路建设成本的因素有很多,包括基本因素(如线路的地质条件、长度以及开挖直径等)、建设因素(如开挖设备、线路附近的基础设施)以及附加因素(如环保费用)等。根据技术专家的预测,中尼铁路的平均造价约为每公里2.5亿元人民币,因而共同段造价862亿元、西线为971亿元、中线为774亿元、东线为431亿元。在一般情况下,实际的建造费用很有可能高于预期。


综合考虑各项因素,中尼铁路选择了西线方案。同济大学土木工程学院的工程人员曾对中尼铁路的选线进行了细致的分析(详见表5)。他们的研究结果显示,仅从单纯的技术层面考量(衡量可建造性、经济效益、可靠性、运作效率、环境影响等),西线方案要优于中线方案和东线方案(量表中西线得分最高)。最终,中尼铁路选择了西线方案。




中尼铁路的建设预算


青藏铁路的预算安排和资金筹措方式可以为中尼铁路提供参考。在青藏铁路建造之前,工程技术人员曾详细地论证了不同进藏线路的技术障碍和工程成本,其中青藏线相较于其他入藏线路更具优势。具体来说,甘藏线预计投资额为638.4亿元、川藏线为767.9亿元、滇藏线为653.8亿元,而青藏线仅为139.2亿元。之后,青藏铁路的预算安排几经调整:国务院于2001年批复了青藏铁路开工报告,原国家计委批准总投资262.1亿元。而到2005年,根据工程建设的实际情况,国家发展改革委报请国务院批准,将总投资调整为330.9亿元。青藏铁路建设的投资全部由国家安排,其中通过国债筹措的资金占到总投资的75%,铁路建设基金占到总投资的25%。


根据中尼铁路的选线安排,中尼铁路的总投资将会超过2000亿元人民币。共同段以及西线的造价共计1833亿元,然而考虑到工程可行性阶段数据的不确定性,在估算成本时还需考虑偶然系数(一般为30%),因而总成本很可能在1833亿元预算的基础上上浮30%,即中尼铁路的最终造价很可能达到2383亿元。


铁路建设资金的筹措方式有很多种,中尼铁路很可能采取组合筹措的方式募集资金。铁路建设资金的筹措方式主要有国家财政拨款(包括中央政府拨款和地方政府拨款,地方政府拨款主要是土地划拨的资金表示)、商业贷款(商业银行组成银团提供大额贷款)、国债、铁路建设基金以及国际组织贷款(例如世界银行提供的建设贷款)等。中尼铁路所需的巨额资金难以通过任意一种单一的资金筹措方式募集,因而中尼铁路很可能采取组合的方式募集资金。上述资金募集渠道在不同铁路筹措资金时的组合结构各不相同,因而尚无法推知上述不同渠道在募集中尼铁路所需建设资金的权重。


有别于其他国内铁路,中尼铁路在资金筹措时还需考虑尼泊尔的基本情况。一方面,中尼铁路在建成后难以迅速盈利,无法创造可观的经济价值;另一方面,尼泊尔属于联合国贸发会议所列出的亚洲“最不发达经济体”,其国家财政规模小,难以为中尼铁路的建设提供可观的资金。考虑到这一情况,中尼铁路的大部分建设费用将会由中国分担,甚至全部由中国先行承担(短期内中国提供所有建设资金,尼泊尔所担负的建设资金由中国提供低息或无息贷款,之后尼泊尔再不断偿还)。需要指出的是,中尼铁路(特别是中尼铁路尼泊尔段)在资金筹措时可以考虑向“丝路基金”或国际多边开发银行(世界银行和亚洲开发银行等)寻求融资,由中国主导筹建的亚洲基础设施投资银行也是中尼铁路潜在融资对象。




四、对中尼铁路的政策建议



经过资料查阅、实地调研以及访谈交流,笔者深感中尼铁路的建设具有突出的意义和良好的可行性。一方面,尼泊尔是与中国西南边境接壤的重要邻国,修建中尼铁路将不仅大大加强中国和尼泊尔的经济、政治和社会联系,而且是打通中国与南亚交通要道的重要一环。另一方面,中尼铁路虽然面临着技术上的挑战以及其他诸多困难,但是中国具有丰富的高原铁路建设技术储备和突出的运营能力,加之中尼铁路的政治风险较低,因而其建设具有较好的可行性。因此,笔者针对中尼铁路提出如下政策建议。


一、修建从西藏日喀则到尼泊尔首都加德满都的铁路应该被当做“一带一路”倡议的重点工程加快推进。建议成立由外交部、商务部、发改委、财政部、交通部等部门以及西藏自治区政府在内的联合工作组,并与尼泊尔相关部门和机构进行对接,加快研究中尼铁路的具体实施计划,使中尼铁路早日正式开工。


二、由于中尼铁路的主要路段都在中国境内,因此,日喀则的西延线可以率先开工,而不必完全等到中尼敲定所有细节。一旦条件成熟,日喀则的西延线就可以直接延伸至加德满都。


三、中尼铁路(特别是中尼铁路尼泊尔段)在资金筹措时可以考虑向国家开发银行、“丝路基金”或国际多边开发银行(世界银行和亚洲开发银行等)寻求融资,由中国主导筹建的亚洲基础设施投资银行也是中尼铁路潜在融资对象。


四、继续就中尼铁路的建设与尼泊尔方面保持紧密的联系,提升双边合作的制度化水平,力争建立起副总理级的常态化经贸对话机制,为铁路的建设提供坚实的政治保障。


五、做好与印度的沟通和安抚工作,争取获得印度对修建该铁路的谅解和支持,必要时建立中尼印三边合作委员会,研究中尼铁路通往印度的可行性,以平息印度可能潜在的不满。



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