【深度】中美经贸摩擦蔓延，投资审查成为压制中国的新领域
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作者李巍系中国人民大学国际关系学院教授、重阳金融研究院研究员；赵莉系中国人民大学国际关系学院经济外交项目成员、国家发展与战略研究院研究助理。本文刊于9月27日《中国经济时报》。
导读：随着中美经济竞争的加剧，美国很有可能将投资限制与贸易谈判进行议题联系，从而增加对华经贸博弈筹码。在美国投资保护主义抬头的背景下，德国也开始带头收紧外国投资审查，欧洲对中国投资的态度总体上出现了收紧态势。对此，中国政府应保持战略定力，在扩大开放的同时深化国内改革，致力于核心技术自主创新。
2018年8月13日，美国《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）作为2019财年《国防授权法案》（NDAA）的一部分，正式由美国总统特朗普签署生效，该法案包含了针对美国外资审查机制的诸多重大改革，虽然它对所有投资国同等有效，但其核心目标对准中国却是不言自明。自2017年11月美国明确否定中国市场经济地位以来，中美经贸关系急转直下。2018年初，中美贸易摩擦持续升级，而如今贸易摩擦有进一步蔓延之势，投资领域正悄然成为美国在经济上压制中国的新领域。
美国对外资的监管开始于20世纪70年代美国外资投资委员会（CFIUS）的成立，作为审查外资安全风险的专门机构，CFIUS在历次改革中逐步从一个调研咨询机构扩张为如今权能强大的外资进入的“守门人”。FIRRMA是CFIUS历经的第四次立法改革，主要包含以下几点核心内容。
首先，扩大了CFIUS的管辖范围。在以往的实践中，股权比例少于10%的被动投资不会受到CFI? US的审查，但根据新法案，即使投资者持股不超过10%，但只要可能获得美国企业的非公开技术信息、董事会成员或观察员权利以及涉及关键技术、关键基础设施或美国公民敏感数据，就属于受审范围，此外还包括靠近港口等敏感军事区的房地产投资、外国投资人就其投资的美国业务享有的权利变更以及某些旨在规避CFIUS审查的交易。
其次，增强了CFIUS的审查权力。一是授权CFIUS建立某种机制来识别属于其管辖范围但没有提交简短通知或正式通知的交易。二是规定CFIUS可以对自愿放弃的交易施加缓解措施以确保其放弃，并对已完成交易的缓解协议履行情况进行定期监督。三是授予CFIUS中止交易权和豁免权，即可在审查期或调查期内暂停交易而无须获得总统指令，还可自行决定免除对某些交易的审查。
最后，修订了CFIUS的审查程序。一是新增简易申报选择，允许交易双方在正式的完整书面通知前，先提交一份关于交易基本信息的不超过5页的简短通知。二是规定任何由外国政府控制的投资者对美国公司超过25%以上股权的投资，均须强制申报。三是延长审查时限，审查期从30天延长至45天，其后的45天调查期维持不变但允许在“特殊情况”下额外延长15天。四是授权CFIUS对提交书面通知的交易收取不超过交易价值的1%或30万美元的申报费用。
总之，经过这一轮的改革，CFIUS在审查外国投资时所拥有的审查范围更广、审查权力更大、审查程序更复杂，这意味着美国的外资准入政策发生了趋向严厉的重大变化。尽管这一改革对所有外国投资同等有效，但由于近年来中国赴美投资急剧增加，而且中国投资所遭遇的安全审查数额越来越多，这一新的法案针对中国的意图昭然若揭。
尽管此前特朗普曾多次表态欢迎中企赴美投资，也曾寄希望于通过大幅减税吸引外资，而这主要是基于外资对美国就业与税收的贡献，但是对外资的需求绝不意味着美国对一切外资永敞大门。美国对外资的态度历来是期待与疑虑并存，既需要外资拉动国内经济，又担心外资成为其他国家挑战美国国家安全和经济优势的手段。此轮CFIUS改革的主要目的就是为了保护本国尖端技术不被他国借由对美投资而轻易获取，而焦点则瞄准了中国的科技型企业。
在新法案推出之前，中国就已经是美国国家安全审查的重点关注对象。美国历史上共发生过5次由总统亲自以国家安全为由否决一项外资交易的情况，而这5项交易全部与中国相关。此外，CFIUS最新年度报告显示，中国在2015年连续第四年成为CFIUS审查最多的国家。自2017年特朗普上任至今年7月底，美国频频以国家安全为由阻碍中国并购美国企业，共有十多项投资交易因此流产，并且主要集中在半导体、信息通信、金融服务、大数据、新材料等新兴高科技领域，如2017年9月特朗普否决峡谷桥基金收购莱迪思半导体，以及其他众多因CFIUS安全审查而失败的交易，包括2017年6月TCL收购诺华达无线通讯、2018年1月蚂蚁金服收购速汇金、2018年5月新纶科技收购阿克伦聚合物体系等。
中国对美投资频频受阻表面上是由于触及了美国国家安全的红线，但其后有着更深层次的原因。
首先，美国《国家安全战略》对中国作为美国“战略竞争者”的新定位从根本上奠定了美国对华投资政策的负面基调。受益于美国主导的经济全球化，作为世界工厂的中国在过去十多年经历了经济的高速增长，并在全球价值链分工体系中不断进阶，在工业技术竞争的许多领域，中国正在缩小与美国的差距，双方经贸关系正发生着从互补合作向相互竞争的转变。与此对应，美国对华战略定位也发生了变化，自中美建交以来双方战略关系的总体基调以“合作伙伴”为主，但自特朗普政府执政以来，美国已多次公开明确地称中国为“战略竞争对手”。
其次，“中国制造2025”直接引发了美国国内对中国投资的疑虑与警惕。美国曾多次公开指责中国这项“雄心勃勃”的产业政策，尤其对该纲领确定的十大重点高科技产业耿耿于怀。在中国对美科技投资愈加频繁的背景下，美国日益担心中国将在科技创新和高端产业上赶超自身，而加强投资管制正是为了防止技术外流和打压中国科技企业。
最后，投资保护主义有利于特朗普获取政治支持。特朗普的胜选很大程度上得益于他旗帜鲜明的保护主义与“美国优先”理念，这为他吸引了大批美国正在走向没落的中产阶级的支持，作为全球化的利益受损者，他们普遍反对自由开放的国际经济政策，尤其将美国经济竞争力下降归咎于中国对其知识产权的窃取，而投资保护主义正好迎合了这部分选民的心理。2018年11月美国将迎来国会中期选举，在“通俄门”“脸书门”的持续压力下，在投资领域对中国“开火”，将有助于特朗普转移民众注意力与国内矛盾。
在中美贸易摩擦愈演愈烈之际，CFIUS改革为中国企业赴美投资与双边经贸关系蒙上了一层新的阴影。在严格的安全审查之下，中国企业并购美国科技行业将愈发艰难。
首先，新法案的出台将增加中国企业对美投资的难度与风险。管辖范围的扩大意味着许多过去无需申报的交易也将面临CFIUS的考验，审查时限延长与申报费用则增加了投资者的时间和金钱成本，此外法案对“国家安全”“关键技术”“关键基础设施”等核心概念的解释依然不够明晰，其中蕴含的自由裁量权使CFIUS可以更轻易地对特定投资施加主观限制。因此，单从法案文本来看，预计中国对美投资会面临更严格、更频繁、更具针对性的审查限制，尤其是在人工智能、虚拟现实、机器人、大数据分析、半导体和金融科技等敏感技术领域，即便中国投资者的资金只占很小部分，且对公司运营没有发言权，也可能遭受审查甚至惨遭否决。
其次，在中美战略竞争和贸易摩擦的大背景下，中国对美正常商业投资可能面临更严重的泛政治化阻挠。一方面，从美国在国际体系中的整体经济与安全利益来看，为遏制中国的技术赶超与产业升级，行政部门主导下的CFIUS将更频繁地借国家安全之名对中国科技企业实施战略打击。虽然FIRRMA没有明确将中国列为“特别关注国”，但其针对中国的意图已较为明显，而且不排除美国未来联合盟友协同限制中国海外投资的可能。FIRRMA要求美国商务部部长在法案生效后到2026年间，每2年向国会和CFIUS提交中国对美投资的分析报告；指示CFI? US建立与盟国和伙伴监管机构的信息共享机制。另一方面，从美国国内社会分散的特殊利益来看，国会对CFIUS安全审查享有监督权，这为特殊利益影响外资命运提供了制度渠道，某些排斥外来竞争的商业团体或对华鹰派政治人士可以通过游说国会向行政部门施压，迫使后者对特定外资施加限制。
最后，改革更重要的影响在于对交易各方的心理冲击，这可能会导致中国对美投资的持续低迷。事实上，此次法案只是将CFIUS在过去约2年内的实际操作以法律形式固化，在法案颁布前，CFIUS就已经开始对涉及半导体、芯片、个人敏感数据的交易进行阻挠。因此法案出台与否对审查通过率影响并不大，但可能会显著提高中国投资者和美国公司对CFIUS安全审查的风险成本预期，从而使之对潜在的投资交易望而却步。据荣鼎咨询提出的数据，在中国整体对外投资状况良好的情况下，2017年对美投资十年来首次下降，2018年上半年更是骤降九成，这显示出新法案正在冷却中企赴美投资的热情。
随着中美经济竞争的加剧，美国很有可能将投资限制与贸易谈判进行议题联系，从而增加对华经贸博弈筹码。在美国投资保护主义抬头的背景下，德国也开始带头收紧外国投资审查，欧洲对中国投资的态度总体上出现了收紧态势。对此，中国政府应保持战略定力，在扩大开放的同时深化国内改革，致力于核心技术自主创新，除了加大资金投入，更要加强知识产权保护，为科技创新提供法律保障与制度激励，同时企业也需对此保持警惕，在海外投资前做好风险评估与应对准备，并且努力做到合规经营，学习利用法律武器保障自身的合法权益。
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中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资董事长裘国根先生向母校捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。
作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理3个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。