编者按：澳大利亚前总理、亚洲协会会长兼首席执行官陆克文（Kevin Rudd）在美国《外交事务》双月刊（2021年3/4月号）发表文章《Short of War: How to Keep U.S.-Chinese Confrontation From Ending in Calamity》，他表示建立一个“有管控的战略竞争”的联合框架，将降低竞争升级为公开冲突的风险。以下为中文翻译版，刊于2月22日观察者网。
陆克文
近来，华盛顿和北京的官员们在很多问题上意见不一，但有一点他们的看法是一致的：两国之间的竞争将在2020年代进入决定性阶段。这十年将会在危险中度过。无论双方采取何种战略，无论事态如何发展，美中之间的紧张关系都会加剧，竞争也会加剧，这是不可避免的。但是，战争并非不可避免。两国仍有可能采取防止灾难发生的措施：在我看来，建立一个“有管控的战略竞争”的联合框架，将降低竞争升级为公开冲突的风险。
中共越来越有信心，10年之内，按市场汇率计算，中国的GDP将最终超过美国，成为世界上最大的经济体。西方精英可能会忽视这一里程碑的意义，但中共中央政治局不会。对中国来说，经济规模是很重要的一点。成为世界第一经济体将增强北京与华盛顿打交道时的信心、底气和影响力，使得中国央行能让人民币自由浮动，开放资本账户，挑战美元作为全球主要储备货币的地位。与此同时，中国在其他领域也在继续前进。去年秋天，一项新的政策计划出台，旨在于2035年之前主导所有包括人工智能的新技术领域。北京现打算在2027年前完成其军事现代化计划（比原计划提前7年），主要是为了让中国在任何情况下与美国就台湾问题发生冲突时能占有决定性优势。华盛顿必须尽快决定如何回应北京的强硬议程。如果它选择与中国经济脱钩并公开对抗，世界上所有国家都将被迫选边站队，这只会使冲突升级的风险越来越大。华盛顿和北京能否避免这样的结果，政策制定者和专家们对此持怀疑态度，这是可以理解的。美国和中国领导人能否找到合适的框架，在商定的范围内处理他们的外交关系、军事行动和网络空间活动，以最大限度地提高稳定性，避免意外升级，并为双方关系中的竞争和协作力量留出空间，许多人也是怀疑的。双方需要考虑在尽可能避免一场两败俱伤的战争的前提下，制定一种类似于美国和苏联在古巴导弹危机后处理两国关系的程序和机制。有管控的战略竞争包括对两国的安全政策和行为建立相应的硬性限制，但允许在外交、经济和意识形态领域进行充分和公开的竞争。同时，华盛顿和北京还能通过双边安排和多边论坛在某些领域进行合作。尽管这样的框架很难建立，但仍然是有可能的——否则就有可能导向灾难性的结果。
在美国，很少有人关注中国大战略在国内的政治和经济驱动因素是什么、战略的内容或中国近几十年来实施该战略的方式。华盛顿的对话一直都是关于美国应该做什么，而没有太多思考怎样的行动路线可能导致中国战略路线的真正改变。
这种外交政策短视的一个典型例子是时任国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）去年7月发表的一次讲话，他大声疾呼：“我们作为世界上热爱自由的国家，必须促使中国改变”，其中包括“赋予中国人民权力”。2020年7月，蓬佩奥在尼克松图书馆暨博物馆前演讲。图源：视频截图然而，唯一可能导致中国人民改变的，就是对某些内部事务的不满情绪。外界尤其是美国对这种不满情绪的煽动，不太可能有所帮助，甚至不会造成任何改变。此外，美国的盟友也绝不会支持这种做法；近几十年来，政权更迭从来没有成为真正的制胜策略。最后，像蓬佩奥这样夸夸其谈的言论完全起了反作用，这些言论反而指出境外势力颠覆中国的威胁性，从而有理由日益加强国内的安全措施，也更容易团结中共精英来对抗外部的威胁。2020年初，由于经济增速放缓和新冠肺炎在中国的爆发，中共处于守势。但到了年底，很大程度上得益于美国和其他一些西方国家对新冠肺炎的混乱管理，中共强调这证明了中国制度固有的优势。中国领导人相信，中国已不用再害怕美国可能对中国及国内官员施加任何制裁。中国的经济现在已经足够强大，可以经受住这样的制裁，党也可以保护官员免受任何影响。此外，其他国家不太可能采取美国这种单边制裁的方式，因为担心中国会报复。尽管如此，中共对关于少数民族的国际舆论仍然比较敏感，这可能会损害中国的全球品牌的声誉。这就是为什么北京在包括联合国人权理事会（UN Human Rights Council）在内的国际论坛上越来越活跃的原因。在这些论坛上，北京争取到了自己的支持者去抵制长久以来确立的普遍人权原则，同时还经常攻击美国自己涉嫌违反这些原则。中国还致力于实现自给自足，以防止华盛顿在经济上与中国脱钩之后，利用美国对全球金融体系的控制来阻止中国的崛起。这一推动力是中国“双循环经济”的核心：从依赖出口转向国内消费，将其作为经济增长的长期驱动力，并计划依靠自身作为世界最大的消费市场来吸引外国投资者和供应商。最近还宣布了一项新的技术研发和制造战略，以减少中国对某些核心技术（如半导体）的进口依赖。这种方式的麻烦之处在于，它更重视政党的控制权和国有企业，而非勤奋、创新、具有企业家精神的私营企业。恰恰是私营企业为中国在过去二十年中取得的巨大经济成就做了主要贡献。为了应对已有的来自美国的外部经济威胁、以及长期影响中共权力的私人企业家的内部政治威胁，如何在不压制商业信心和活力的情况下加强中央的政治控制？首要目标或许是确保对台湾的控制。面对这个目标，面临着类似的困境，北京似乎得出了这样一个结论：大陆和台湾目前处于七十年来最不可能和平统一的时期。这可能是对的。但大陆常常无视自身在扩大双方鸿沟中所起的作用。许多人相信，随着中国大陆逐渐开放其经济体制、逐渐与世界其他地区加深联系，也会逐渐放宽其政治制度。这些人希望，这一进程最终会使得台湾更认可某种形式的统一，但事与愿违。在和平统一变得不可能的情况下，目前，北京的战略是很明确的：大幅度增强可以在台湾海峡发挥的军事力量，以至于美国会做出若开战自己有可能会输的判断。北京认为，没有美国的支持，台湾要么屈服，要么独自进行战斗然后输掉战争。但是，这种方法从根本上低估了三个因素：占领这样一个如荷兰大小、如挪威地形、拥有2500万良好武装人口的岛屿是很困难的；如此残酷地使用武力，将对中国的国际政治合法性造成无法弥补的伤害；美国国内政治变幻莫测，这决定了在危机产生之时美国应对措施的性质。而中国在将自己深刻的现实主义战略政策套用在美国上时得出了这样一个结论：美国不会去打无胜算之仗。如果它这样做了，美国当下的权力、威望、国际地位都会终结。但在这样的构想中，中国忽视了一种相反的可能性：整个二战后时期，美国都支持了台湾这一“民主”伙伴。如果美国不为它而战，这同样会给美国带来灾难性的后果，特别是美国在亚洲的盟友对于美国的看法方面。他们可能会得出结论，即长期以来所依赖的美国安全保障毫无价值，而去寻求与中国缔结协议。中国对于在东海和南海的海洋和领土主张，不会妥协示弱。中国将继续对南海的东南亚邻国施加压力，积极反对“航行自由”行动，刺探单一国家或区域集体的决心是否弱化。但是中国将停止挑衅行为，以免引发与美国的直接对抗。因为在现阶段，中国对赢得胜利还没有完全的信心。同时，在与东南亚声索国就南海能源和渔业的联合开发问题进行的谈判中，中国将尽可能地作为“理性之光”参与谈判。与全球其他地区类似，在这里，中国将充分利用其经济影响力，以期在发生涉及美国或其盟国的军事事件或危机时，该地区能够保持中立。在东海，中国将继续在有争议的钓鱼岛/尖阁列岛周边增加对日本的军事压力。但与在东南亚类似，中国不太可能冒武装冲突的风险，特别是考虑到美国明确地对日本提供了安全保障。无论可能性多小，中国若在此类冲突中落败，都会导致中国政府在政治上无法维系下去，并且会带来巨大的国内政治危害。
在中国的这些战略选择之下，我们可以看出北京的想法。这些想法也反映在中国官方声明和中共文献上，即美国正在经历稳定的、不可逆转的结构性衰退。
如今，这种坚定不移的想法建立在相当多的证据之上。分裂的美国政府无法制定出一项在基础设施、教育和基础科学及技术研究方面进行长期投资的国家战略。特朗普政府破坏了美国同盟，放弃了贸易自由化，使美国脱离了战后国际秩序的领导地位，同时也削弱了美国的外交能力。共和党已经被极右翼挟持。美国政客们和选民之间的分歧极度加深，以至于无论哪位总统都很难赢得选民对两党的对华战略的支持。得州停电虽然有极端天气的因素，但也是美国基础设施老化的反映，图为美国网友在推特上的吐槽
北京认为，美国政府不可能恢复其作为地区和全球领导人的信誉和信心，并笃信随着未来十年的发展，其他世界领导人也会达成这样的共识，并开始相应地调整其战略态势：从支持美国反对中国，到在两个大国之间对冲，再到紧随中国政府其后。但中国也担心，在美国权力烟消云散之前，中国可能会受到美国的猛烈攻击。担忧的不仅仅是潜在的军事冲突，也是任何迅速而彻底的经济脱钩行为。此外，中共的外交机构担心拜登政府意识到美国将很快无法独自与中国匹敌，于是美国很可能会在民主资本主义世界中形成一个有效的联盟，其明确目标是集体制衡中国。中共领导人尤其担心拜登总统关于举行世界主要民主国家峰会的提议，他们担心这个提议就是这条路上的第一步。这就是为什么中国在新政府上台之前迅速采取行动，以确保自身能在亚洲和欧洲达成新的贸易和投资协议。中国考虑到面临的短期风险及其长期实力的发展，对拜登政府的总体外交战略定位于减轻当下的紧张局势，尽早稳定双边关系，并且尽一切可能防止两国之间的安全危机。为此，中国将寻求全面重新开放与美国高层的军事交流。这种军事交流在特朗普执政期间已经被切断；也有可能寻求召开定期的高层政治对话。尽管美国政府对重新建立中美战略与经济对话（U.S.-China Strategic and Economic Dialogue）不感兴趣，中美战略与经济对话一直是两国之间的主要渠道，直到2018-2019年的贸易战将其中断。最后，如果拜登政府终止了对台湾地区的高层政治访问（这是特朗普政府执政最后一年的重要特征），中国政府可能会在不久的将来在直接与美军冲突的地区减少人民解放军的军事活动，特别是在南海和台湾地区。不过对于中国政府而言，这些只是战术上的变化，而非战略上的变化。北京试图在短期内缓和紧张局势，将不得不做出决定，即是否继续对美国的盟友——澳大利亚、加拿大、印度采取强硬的战略措施。中国与这些国家的关系上涉及到了外交上的互不来往与经济上的互相制裁——中国与印度甚至发展到了直接的军事对抗。北京将等待美国政府发出的任何明确信号，即称稳定美中关系的一部分代价就是要结束对美国盟友的这种强制措施。如果没有这样的信号出现（在特朗普总统治下是没有的），中国政府就会继续我行我素。与此同时，北京将寻求与拜登的合作，共同应对气候变化。这对中国是有利的，因为中国在极端天气事件中表现得越来越脆弱。鉴于拜登自己在气候变化上的承诺，如果中国政府与美国政府在气候变化方面进行合作，拜登将有机会赢得国际声誉。北京意识到拜登希望能够证明，他与中国打交道将有利于中国减少其碳排放量。在中国看来，这些因素将增加和拜登交往中的影响力，希望通过和美国在气候问题上加强合作，美中关系可以在更广泛的层面上保持稳定。然而，中国的政策调整仍可能是战术性的，而非战略性的。事实上，中国对美国的战略一直保持着显著的连续性，且北京一直对华盛顿相对有限的反击感到惊讶，至少直到最近仍是这样。在马列主义决定论意识的驱使下，北京相信历史站在自己这边。
总的来说，中国领导层更希望看到特朗普在去年的大选中再次当选。这并不是说，在特朗普外交政策的每个地方中都看到了战略价值；并非如此。中共认为，特朗普政府发动的贸易战是侮辱性的、其脱钩举措令人担忧、对中国人权记录的批评令人感到被冒犯、其正式宣布中国为“战略竞争对手”使世人清醒。但大多数中共外交政策的权威人士认为，最近美国对华情绪的转变是结构性的——这是两国之间不断变化的力量平衡不可避免的副作用。
事实上，一些人已经悄然松了一口气，因为公开的战略竞争已经取代了双边合作的幌子。他们认为，随着华盛顿摘掉面具，中国现在可以更迅速地——在某些情况下，甚至是公开——实现其战略目标，同时还可以自称是好战的美国的受害者。但到目前为止，特朗普送给北京的最大礼物，是他担任总统期间，在美国国内以及华盛顿和其盟友之间造成的巨大破坏。而在他们试图应对特朗普的保护主义、否认气候变化、民族主义和排斥所有形式的多边主义时，中国能够利用这些自由民主国家之间出现的许多裂痕。在特朗普执政期间，北京之所以受益，不是因为它为世界提供了什么，而是因为华盛顿不再提供什么。结果是，中国取得了一些胜利，比如签订了《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership）的大规模亚太自由贸易协定，以及《中欧全面投资协定》（EU-China Summary Agreement on Investment）。这两项协定将把中国和欧洲经济体联系在一起，其程度远比华盛顿所预期的更深。中国对拜登政府帮助美国从这些自伤中恢复的能力持警惕态度。北京曾目睹过华盛顿从政治、经济和安全灾难中恢复过来。尽管如此，中国共产党仍然相信，美国政治固有的分裂性质，将使新政府不可能巩固其制定的任何连贯的对华战略。拜登试图证明北京认为美国目前正处于不可逆转的衰退之中是错误的。他将利用他在国会山的丰富经验，制定一项国内经济战略，以重建美国在后疫情时期世界中的权力基础。他还可能继续加强美国军事实力，并尽一切努力维持美国的全球技术领导地位。他组建了一个由经济、外交政策和国家安全顾问组成的团队，这些顾问都是经验丰富的专业人士，对中国了如指掌——这与他们的前任团队形成了鲜明的对比，后者（除了几个中等级别的例外）几乎不了解中国，更不了解如何振兴美国。拜登的顾问也明白，为了恢复美国在海外的权力，他们必须重建美国经济来减少国内惊人的不平等现状，并增加所有美国人的就业机会。这样做将有助于拜登保持他需要的政治影响力，在两党的支持下制定一个持久的对华战略——然而当像蓬佩奥这样的机会主义对手有足够的动机来贬低他提出的任何计划，认为其仅仅起安抚作用的时候，这并非易事。为了使他的战略具有可信度，拜登必须确保美国军队在中国日益成熟的军事能力面前保持领先。不过由于预算紧张，再加上民主党内一些派别要求削减军费以促进社会福利计划的压力，实施这项任务将更加困难。要想让中国政府认为其战略具有威慑力，拜登政府需要在国防预算总额上保持不变，并通过将军事资源从欧洲等压力较小的地区转移，来支付印度洋-太平洋海域增加的开支。随着中国变得更加富裕和强大，美国最大和最亲密的盟友对华盛顿将变得更加重要。这是几十年来第一次，美国面对对手时，需要联合盟国来保持整体力量平衡。中国将试图继续用胡萝卜加大棒的办法，将澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、韩国和英国等国家与美国解绑。为了防止中国成功，拜登政府需要承诺向美国主要战略伙伴全面开放美国经济。美国一向以拥有世界上最开放的经济体之一而自豪。但即使是在特朗普转向保护主义之前，事实也并非如此。长期以来，即使是对最亲密的盟友，美国也在贸易、投资、资本、技术和人才等领域设置了令人生畏的关税和非关税壁垒。如果美国希望继续保持直到最近还被称为“自由世界”的中心地位，那么它就必须在其主要的亚洲、欧洲和北美伙伴和盟友的国家边界上与各国建立友好经济联系。要做到这一点，拜登必须克服特朗普所利用的保护主义倾向，并为建立在开放市场基础上的新贸易协定争取支持。为了减轻持怀疑态度的选民的担忧，他需要向美国民众表明，这样的协议最终将使得商品价格下降、工资水平提高、美国工业有更多的机会、环境保护更为有力，并向他们保证，贸易自由化带来的收益可以帮助国内更好支付教育、儿童保育和医疗保健方面的费用。拜登政府还将努力恢复美国在联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等多边组织中的领导地位。在目睹四年以来特朗普政府对战后国际秩序的、大部分机制的破坏后，世界上大多数国家将对此表示欢迎。但这些破坏并不会在一夜之间得以修复。目前的当务之急是修复世界贸易组织已经破裂的争端解决程序、重返解决气候变化问题的《巴黎协定》、加强世界银行和国际货币基金组织的资本化（在中国的亚投行和“一带一路”倡议之外，为世界提供可信的替代方案）和恢复美国对重要联合国机构的资助。这些组织不仅是美国输出软实力的工具，因为美国在上一次世界大战后帮助建立了这些机构；它们的运作也在实质上影响美国在核扩散和军备控制等领域的硬实力。如果美国再不采取行动，国际体系的各个机构将越来越多地成为中国的附庸，由中国的财政、影响力和人员来推动了。
美中两国战略目标之间固有的冲突，以及双方关系的竞争性质可能使冲突甚至战争不可避免——即使双方都不希望出现这种结果。中国将寻求在不与美国及其盟友发生直接冲突的情况下，实现超越美国的全球经济主导地位和地区军事优势。一旦它取得这种优势，中国将逐步改变其对其他国家的行为，特别是当它们的政策与中国的核心国家利益（其定义经常变化）发生冲突时。除此之外，中国已经逐步使多边体系更加符合其国家利益和价值观。
但是，与几年前相比，现在的国际秩序似乎不太可能逐步和平过渡到符合中国领导人心意的程度。尽管特朗普政府有种种古怪和缺陷，但它宣布中国为战略竞争对手、正式结束与中国战略交往的仗略、与中国发动贸易战的决定，成功地表明美国愿意进行一场重大斗争。拜登政府计划在国内重建美国国力的基础，在国外重建美国联盟，并拒绝简单地回到与中国的早期战略接触形式，这表明竞争将继续，尽管在某些领域的合作会缓和这种对峙。因此，华盛顿和北京面临的问题是，它们能否在达成一致的界限内，开展这种高水平的战略竞争，而这种界限能够降低危机、冲突和战争的风险。理论上，这是可能的；然而，在实践中，两国之间的信任几乎完全丧失，这从根本上增加了难度。事实上，美国国家安全部门的许多人认为，中共为了欺骗对手而撒谎或隐藏其真实意图，却从未对此感到内疚。在这种观点下，中国外交旨在束缚对手的双手，为北京的军事、安全和情报机构赢得时间，以取得优势，并在此基础上建立新的既成事实。因此，为了赢得美国外交政策方面精英的广泛支持，任何有管控的战略竞争的概念都需要双方共同参与，制定以“经过核实的信任”以及互惠实践为基础的新规则。有管控的战略竞争理念植根于对全球秩序的一种非常现实主义的观点，它承认各国将继续通过建立对其有利的力量平衡来寻求安全环境，同时认识到这样做可能会给其他国家造成安全困境，损害其根本利益。在这种情况下，诀窍是在竞争的同时通过共同制定有限的规则来减少双方的风险，以防止战争。这样双方就能够在所有政策性和地区性领域毫无顾忌地展开竞争。但如果任何一方违反了规则，那么所有规则都将失效，一切又回到了丛林法则支配的危险的不确定性中。建立这样一个框架的第一步将是确定为了进行实质性对话，双方必须立即采取的几个步骤，并确定双方（以及美国的盟友）必须遵守的有限的硬性规定。例如，双方都必须避免针对关键基础设施的网络攻击。华盛顿必须重新严格遵守“一个中国”政策，特别是结束特朗普政府对台北进行的挑衅性的、不必要的高层访问。就北京方面而言，它必须撤回最近在台湾海峡进行的一系列挑衅性军事演习和部署。在南海问题上，北京方面不得再填海造地或将任何岛屿军事化，必须承诺尊重并且不挑衅航行自由和飞行活动自由；相对地，（只有）到那时，美国及其盟友才能减少他们在海上的行动次数。同样，随着时间的推移，中国和日本可以通过相互协议削减在东海的军事部署。如果双方能够就这些规定达成一致，那么将不得不接受这样一个事实，即各自仍将试图最大化自己的优势，但又同时避免超出限制。华盛顿和北京将继续在世界各个地区就战略和经济影响力进行竞争。他们将继续试图进入对方市场，并且在被拒绝时，仍将采取报复性措施；他们还将在外国投资市场、技术市场、资本市场和货币市场上竞争；还可能会在全球范围内展开一场争夺人心的竞赛：华盛顿强调民主、开放经济和人权的重要性，北京则强调其所谓的“中国发展模式”。然而，即使在竞争日益激烈的情况下，在一些关键领域也会有一些合作空间。甚至在冷战高峰时期，美国和苏联之间也能够有合作。现在，在美国和中国之间，风险远没有那么大，合作当然是有可能的。除了在气候变化方面的合作外，两国还可以进行双边核武器控制谈判，包括相互批准《全面禁止核试验条约》（Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty），并就可接受的人工智能军事应用达成协议；可以在朝鲜核裁军和防止伊朗获得核武器方面进行合作；可以在印度洋-太平洋地区采取一系列建立信任的措施，例如协调救灾和人道主义行动；可以共同努力，改善全球金融稳定，特别是同意重新安排受疫情严重打击的发展中国家的债务；可以共同建立一个更好的系统，在发展中国家分发新冠肺炎的疫苗。这份清单远远不够详尽。但所有这些事项的战略原理都是一样的：对两国而言，在一个有管控的竞争的整合框架内运作，总比完全没有规则要好。框架需要由拜登指定值得信赖的高级代表同中国类似级别的北京所信任的代表共同商议。只有通过这种直接的高层接触渠道，才能就双方都要尊重的硬性限制达成保密性的理解。当发生侵犯行为时，双方的团队也会成为两国的接触中介（这是他们时不时必须做的），并要去处理任何这类侵犯行为所造成的后果。随着时间的推移，可能会出现最低水平的战略互信。或许双方还会发现，在共同的全球挑战（如气候变化）上继续合作所带来的好处，可能会开始影响到两国关系中其他更具竞争性、甚至存在冲突的领域。很多人会批评这种做法太天真。然而，他们的责任就是提出更好的方案。目前，美国和中国都在寻找一种模式，以便在未来危险的十年中处理两国关系。一个残酷的事实是，除非双方就管理条款达成基本协议，否则任何关系都无法得到妥善处理。
如果美国和中国就这样一个联合战略框架达成一致，那么衡量成功的标准是什么？成功的一个迹象是，到2030年，他们是否避免了一场军事危机、台海冲突，或一场削弱双方力量的网络攻击。一项禁止各种形式的机器人战争的公约会是一场明确的胜利。美国和中国立即采取共同行动，并与世界卫生组织（World Health Organization）一起，以抗击下一次大流行，也会是一次胜利。
然而，成功的最重要标志可能是两国公开而激烈地竞争，以争取全球对各自体系所提供的思想、价值观和解决问题的方法的支持——并且竞争结果仍未揭晓。当然，成功可以有一千种原因，失败却只有一种。但有管控的战略竞争失败的最明显例子将会是台湾问题。如果北京认为可以通过单方面破坏与华盛顿私下达成的任何协议，来揭露华盛顿的虚张声势，整个世界将面临极大的痛苦。这样一场危机将一举改写全球秩序的未来。在拜登就职前几天，中共高层人士表示：“东方崛起、西方衰落已经成为全球趋势，国际格局的变化对我们有利。”事实上，这场竞赛还有很长的路要走。媒体很少注意到中国国内存在的许多弱点。另一方面，美国总是在公众面前完全展示自己的弱点，却一再证明自己有重塑和修复的能力。有管控的战略竞争将突出两个大国的优势，并考验它们的弱点——希望最好的体制能获得胜利。
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