【重磅报告】美国税改将如何影响中国？

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2021年7月5日，由中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）主办、中美人文交流研究中心承办、与德邦证券研究所合作举办的“美国税改对中国的影响”研讨暨研究报告发布会在中国人民大学隆重召开。人大重阳执行院长王文及人大重阳客座研究员芦哲发布题为《美国税改与中国影响：评估与展望》的研究报告。财政部原副部长朱光耀发表一个小时的主旨演讲。华夏新供给经济学研究院院长贾康、中国人民大学财政金融学院教授郭庆旺、清华大学五道口金融学院紫光讲席教授鞠建东、望正资产全球宏观对冲基金董事长刘陈杰及锦成盛资产管理公司副总裁昌明参加主题研讨，研讨环节由人大重阳助理院长贾晋京主持。逾200位政府、金融界、学术界相关人士在线上参与了会议。以下为报告原文。

报告封面

核心要点

➢本文对拜登上台后，美国进行税务改革的原因、路径及对中国的影响进行了分析。

➢美国税改的直接原因是拜登在提出了高额的基建投资、振兴本土制造业等计划或法案后，需要足够的税收收入以期负担上述支出；而美国税改的深层原因则来源于美国社会不均衡的发展，富裕阶层长期“合理避税”，本土制造业竞争力不断降低，导致贫富差距不断扩大。➢美国税改的主要路径分为国内与国际两部分。美国首先需要在国内税收制度方面进行改革，以增加国内税收：一方面是对企业税收进行改革，另一方面是对个人所得税与资本利得税等进行改革。其次美国在国际上需要拉拢G7及全球更多国家建立最低税率机制，主要原因是美国制造税收计划中提出将最低有效税率提高至21%，该计划发挥效力需要在全球层面同步落实最低企业税率，否则将会严重削弱美国市场吸引力。➢美国税改的批准通过需要两院通过一个包括美国就业计划和美国家庭计划在内的大规模法案，其可以直接通过两党协商的方式以通过并出台法案，也可以通过预算和解程序以简单多数通过。鉴于两党目前分歧较大，拜登政府通过后一个办法通过法案的可能性较大。➢美国税改若达成全球共识，对中国的影响总体可控。征税权的分配的扩大对我国国内企业影响不大，对我国海外大型企业则更利于其“无形业务”的税收管辖权，有利于维护我国的税收权益。而“全球最低企业税率”规则若开始实施，虽会对跨国集团财税管理与经营成本造成一定的考验，但有利于提升中国政府的税收能力，也应该不会对中国整体的营商环境竞争力与外资吸引力造成负面影响。

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美国总统拜登上台后，先后推出美国制造税收计划（来自多项计划）和美国家庭计划，对特朗普的减税政策进行改革，以期增加政府的税收收入，为基建计划和针对居民部门的财政支出筹集资金；6月4日，美国与其他G7国家达成一致，在全球税收机制方面进行改革，以防止税基侵蚀和利润转移。拜登经济学下的美国在国内税收制度与国际税收制度方面均有意进行改革，本文对美国税改的原因、路径、通过情景以及对中国的影响进行了详细分析。

一、美国税改的原因

（一）直接原因：为高额的财政支出筹资
拜登税改计划意在提升政府税收能力，在压缩财政赤字与控制发债的同时为大规模基建计划筹集巨额资金。2021年3月31日，美国总统拜登公布美国就业计划（American Jobs Plan）, 预计在未来八到十年完成2.3万亿美元的投资（目前该计划规模已缩减至1.2万亿美元并以基建为主），内容大致包括升级基础设施、振兴制造业，基础研究和研发能力投资，应对全球气候变化与环保以及人文关怀等。2021年4月7日，美国财政部公布美国制造税收计划（Made in America Tax Plan）细节,旨在未来十年内筹集约2万亿美元，为基建计划提供资金。4月28日，白宫发布美国家庭计划（American Families Plan），预计在未来十年完成1.8万亿针对儿童、学生和家庭的投资，以及对富人进行税制改革，预计在未来10年内带来1.5万亿的税收收入。美国联邦政府长期靠发债筹资，政府债务规模不断加大，到今年3月联邦政府债务已经达到28万亿美元，债务率（国债余额占GDP的比重）也远超过100%。特别是全球新冠肺炎疫情暴发以后，联邦政府进一步加大了财政赤字规模，2020财年达到了3.2万亿美元，占国内生产总值（GDP）的15.2%，常年赤字必然导致债台高筑，加重美国的经济负担，同时对财政本身也会造成伤害。在面临压缩赤字、控制发债和大规模基建需要巨额资金的两难抉择时，拜登政府只能通过加税助力美国实施“美国就业计划”与“美国家庭计划”。（二）深层原因：改善贫富差距、保护税基与制造业竞争力美国对企业与富裕阶层加税，对工人阶层减税，更深层次的原因在于希望缩小贫富差距，构建更加公平和有效率的税制体系。过去几十年，美国贫富差距不断扩大，2019年，美国前10%的人口拥有71%的总财富，后90%的人口仅拥有29%的总财富；而前者在1986年的占比为62%，后者在1986年的占比为38%。税改计划旨在改善以下现象：一是跨国企业在全球化过程中获取大量利益的同时，通过各国子公司间复杂的关联交易使得在母国的应税收入减少，将利润可能转移到税率更低的国家，从而实现合理避税，加重政府财务负担的同时也加剧贫富差距。从历史数据看，美国企业所得税占税收比重在1965年达到了22%，而在2020年却仅占到了6%，其规模也仅为2118.5亿美元。二是跨国企业高管等富豪阶层，在企业已经“合理避税”的基础上，会利用多重国籍、转移居住地等方式，进一步对个人收入实现“双重避税”，进一步加剧贫富差距。三是在特朗普的减税带动之下，各国为与美国争夺资本均开启减税降费竞争，导致跨国资本与财富的迅速积累，贫富差距也随之扩大。四是税法中长期存在对资本回报的征税低于对劳动力征税，美国400个最富有家庭的平均实际税率为23%，比美国底层50%家庭的24.2%还低了一个多百分点。美国对国内进行税收制度改革的同时，也积极推动国际税收改革，寻求与各国签订“全球最低企业税率”，意在暂时缓和甚至结束全球税率的“逐底竞争”（即部分国家以超低税率和免税优惠吸引企业的局面），保持美国企业竞争力和保护美国税基的同时，终止利润转移和就业外移。一是现行全球无形资产低税所得（GILTI）规则仍旧存在鼓励美国公司进行利润转移的因素，税改计划能够鼓励公司将经营业务和就业机会留在美国，促进制造业回流，提升制造业竞争力。二是拜登税改计划期望借助税收规则打造美国的清洁能源产业，从长远发展的角度满足碳排放的限制要求。三是美国企业所得税率的提高会在一定程度上削弱美国的国际税收竞争力，而“全球最低企业税率”的实现则可以有效防止企业进行利润转移，保护美国税基，也有利于促进制造业回流、推动本国就业和制造业发展。

二、美国税改的路径

 （一）国内方面：提高企业所得税与个人资本利得税

为了实现为财政支出筹资、改善贫富差距、提高制造业竞争力等目的，美国首先需要在国内税收制度方面进行改革，以增加国内税收。具体来看，主要从两个方面进行，一方面是对企业税收进行改革，另一方面是对个人所得税与资本利得税等进行改革。

对企业税进行改革，主要涉及以下五个部分：

1. 将企业所得税税率从21%提高到28%，如果拜登税改提出的28%最终被国会通过，再考虑到各州层面的所得税，美国公司所得税综合税率将从24.6%升至约32%。

2. 将对美国大公司的全球账面会计利润征收15%的最低税，这项最低税规则适用于美国大型公司的全球利润，包括源自美国国内的利润，并且是针对账面会计利润予以征税，也就是说一家公司即使按照应纳税所得额计算下来的应缴税款是零，也将面临按照会计账面利润计算缴纳15%的联邦所得税纳税义务。

3. 针对特朗普税改提出的GILTI进行一系列的改革，首先是将GILTI最低税税率提高至21%，按照联邦标准税率28%的75%确定；其次是取消无形资产超额利润的激励措施，并对新的研发投入给予更慷慨的激励；再次是GILTI最低税的计算方法将由之前的集团整体有效税率算法改为按国别计算，以防止美国跨国企业将利润转移至低税地；最后是如果制造业转移海外，将不再允许相应的税前扣除，并且加强反公司倒置规则的工作。这意味着，即使美国跨国公司把利润转移到海外低税区甚至是避税地，这部分利润负担的最终税负也不能低于21%。

4. 废除出口税收优惠，将相应增加的税收收入直接用于鼓励在美国的研究开发活动，支持企业创新，并对企业用于科技研发以及低收入可负担住房等领域的投资进行税收减免。

5. 以对清洁能源生产的税收优惠替代对化石燃料生产的补贴，以应对气候变化的影响。

对富裕阶层的资本利得税与所得税进行改革，主要涉及以下三个部分：

1. 将应税收入超过40万美元的最高个人所得税税率从现行法律规定的37%上调至39.6%。

2. 将年收入超过100万美元的群体的资本利得税率从目前的20%提高到39.6%，禁止通过遗产继承避税。

3. 加强税收执法，要求金融机构报告有关账户流水的信息；增加对国家税务局的投资，确保将更多资源用于加强对高收者的税收审计。

（二）国际方面：推动建立强健的全球最低税制度

如果仅有美国提高国内企业税率，会有什么影响？2021年4月出台的“美国制造税收计划”中提出将GILTI规则下的最低有效税率提高至21%。由于这一税率高于其他部分经济体税率水平，该计划发挥效力需要在全球层面同步落实最低企业税率，否则将会严重削弱美国市场吸引力。因此，美国有必要在全球范围内建立最低税率机制，这与OECD包容性框架的双支柱规则相对应。

何为OECD包容性框架？早在2012年，G20财长和央行行长会议提出，为应对数字经济带来的税制挑战，特委托OECD开展相关的经济分析和影响评估。在此基础之上，为应对数字经济带来的税收挑战，经济合作与发展组织（OECD）于2013年7月启动税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目，将“应对数字经济的税收挑战”列为第1项行动计划，数字经济的税收应对问题正式进入全球公众的视野。2019年1月，OECD提出了OECD/G20应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）的包容性框架（以下简称“包容性框架”），其后向社会展开公众咨询。2020年1月31日，OECD/G20 BEPS包容性框架发布《关于“双支柱”方案应对经济数字化税收挑战的声明》，正式提出双支柱的政策方法。

其中，支柱一主要探讨与数字经济相匹配的征税权分配机制，旨在扩大市场管辖区（用户所在地）的征税权。这意味着当一个跨国集团在某个市场国的收入达到规定的门槛（或存在一些附加条件）时，会被视为是与此市场国产生新实际联系，市场国则对此集团有征税权，而不考虑此集团在市场国是否有实际场所，即将跨国集团的剩余利润的一部分分配给市场国。

支柱二侧重解决剩余利润转移和税基侵蚀问题，确保大型跨国企业必须支付最低水平的税收。如果集团中的组成实体在集团母公司所在管辖地以外的其他管辖地的利润所适用的有效税率低于包容性框架最终确定的“最低税率”，那么集团母公司则需在其所在管辖地缴纳“补充税”以使得其他管辖地的利润的有效税率达到“最低税率”，其思想与美国的GILTI相一致。

可以看出，美国的全球最低税制度诉求与OECD的包容性框架的支柱二不谋而合，美国正积极推动OECD的包容性框架在全球推行，试图在OECD的框架下达成全球最低税收制度。而从两者的关系来看，美国的支持有利于包容性框架的落地，而包容性框架的谈判机制有利于美国最低税率的实现。

从利益来看，包容性框架的支柱二对美国有利，有利于在美国提高税率的同时不损害其市场的吸引力和竞争力，但支柱一则对美国不利，因为全球主要的大型跨国数字化企业很多为美国企业。但作为将全球最低税率设定得更高的交换，美国只能在支柱一的问题上做出让步。支柱一尤其是其中的超额利润（金额A）主要适用于提供自动数字服务的企业（如谷歌、脸书、亚马逊云等）和面向消费者经营的数字化企业，而这些企业美国公司占主导，意味着支持支柱一将定向打击美国科技企业的海外利润。为将更多欧洲公司与中国公司纳入支柱一的管辖范围，美国政府在4月8日分发给包容性框架国家的文件中提出了一个全新思路，即支柱一不能仅适用于数字化的大公司，而是应当适用于所有行业的大企业。

2021年6月4日，七国集团（G7）就一项全球税收协议框架达成一致，其中涉及税收框架的两个重要决定：一是采用全球最低税率，承诺就征税权的分配达成一个公平的解决方案，对利润率超过10%的最大、最赚钱的跨国企业给予市场国20%的征税权利，且将在落实新的国际税收规则和取消所有的数字服务税以及其他相关的类似措施之间进行适当的协调。二是承诺在逐个国家的基础上实现至少15%的全球最低税率。

这意味着，G7协议解决了双支柱框架中的两个主要问题。

第一，支柱一所针对的公司如何确定？从公布的协议公报来看，美国在支柱一问题上取得了胜利，公报中提出对利润率超过10%的最大、最赚钱的跨国企业的征税权进行分配，意味着适用于所有行业的大企业而非仅适用于数字化大公司。且“将在落实新的国际税收规则，和取消所有的数字服务税以及其他相关的类似措施之间进行适当的协调”意味着现有的仅针对于数字经济的数字税也将取消。

第二，支柱二中全球最低税率设定为多少？美国积极推动在OECD包容性框架下达成全球最低税规则（支柱二），以保证美国在进行国内税收改革时的国际税收竞争力，并改善全球税率逐底竞争的情况。OECD所倡导的全球最低税能够阻止全球破坏性的公司所得税的逐底竞争，并有助于抑制有害的利润转移，前期支柱二方案的设计是12.5%，耶伦在4月7日的G20财长和央行行长会议上建议将全球最低税税率设定为21%。但近期，美国同意将全球最低税率设置至15%，显示出一定的妥协，而15%这一税率建议在G7会议被采纳。

需要指出的是，G7协议仅是纲领性文件，两项支柱仍涉及很多具体的安排，例如，如何避免双重征税等。这些问题亟待后续进一步讨论，而且共识有待扩展至更多的国家和地区。

三、美国税改通过的过程

（一）国内方面：通过预算和解程序通过

 5月28日，拜登提出了2022财年的财政预算，涉及到了相关的国内税改计划。其税改计划是对财政预算的建议，有待后续两院通过。

拜登税改计划通过的渠道有哪些？从程序上看，拜登的财政预算需要两院通过一个包括美国就业计划和美国家庭计划在内的大规模法案，其可以直接通过两党协商的方式以通过并出台法案，也可以通过预算和解程序以简单多数通过。但大部分共和党人反对加税法案，可能通过“冗长辩论”阻碍法案通过，因此，民主党或更加倾向于使用预算和解程序通过相关加税计划，但这也意味着需要获得全部民主党人士（包括部分温和派议员）的支持。

关于税率的决定，部分温和派民主党人如西弗吉尼亚州参议员Joe Manchin III表示不支持拜登关于提高资本利得税率的方案。因此，拜登若想利用和解程序通过预算法案，需要平衡好民主党内部的温和派议员与部分致力于大幅增加支出的激进人士之间的诉求。因此，我们认为，为了获得所有民主党人的一致支持，与制造业税收计划和家庭计划的税收法案（原计划4万亿美元）相关的加税幅度可能不及初始计划，尤其在资本利得税方面。具体来说，我们认为，公司所得税的上调幅度或基本与初始计划相当，料最终定于25%-28%区间，最高边际个人税率或按建议上调，但资本利得税率的上调幅度可能较为有限。此外，关于GILTI的调整与包容性框架或存在双重征税的问题，后续仍存在进一步调整的可能性。

关于通过的流程，当前已经度过了总统提出预算建议的第一阶段，后续为了启动预算和解程序，众议院和参议院需要先通过包含和解指示的预算决议，以为财政赤字设定一个限额，其后便可在以简单多数通过相关的具体法案。我们预计，众议院和参议院会在6月开始推进各自的预算决议，并在预算决议中加入和解指示。而鉴于协调民主党内部的分歧，且美国国会将于8月休会，如果后续无法在7月前全面通过包含和解指示的预算决议，则或推迟至9月至10月在党内达成一致并通过相关预算决议与具体法案，与之相关的法案落地则有望在第四季度实现。

（二）国际方面：通过G20或OECD达成全球性协议

G7已就全球最低公司税率达成协议，后续关注G20与OECD国家甚至是包容性框架下的140多个会员国能否就该协议达成共识，今年7月将是关键时间节点。6月4日七国集团（G7）已就全球最低公司税率达成历史性协议，美国财政部官员称协议的关键细节谈判将在6月G7领导人峰会、7月G20财长会议和10月G20领导人峰会继续进行。意大利表示下月将在威尼斯举行的G20会议上为这些计划寻求更广泛的国际支持。法国财政部长表示，目前的关键问题是在7月的G20财长会议上对包容性框架下的两个支柱达成一定的共识。OECD和G20希望于今年年中在制定有关跨境数字服务课税的规定，以及全球最低企业税率方面达成共识，因此今年7月将会是一个重要的时间节点。

部分欧盟国家对全球最低企业税率规则的反对态度是阻碍G20与OECD谈判的关键变量。爱尔兰财政部部长多诺霍最近表示协议应该顾及爱尔兰目前12.5%的税率，其认为：“大国在规模、地理位置、资源、工业遗产和房地产以及物质和持久性方面具有优势，而小国不具有这些优势，所以需要用税收政策作为合法的杠杆来弥补缺陷。爱尔兰长期实行的12.5%的税率是一个公平的税率，同时在健康税收竞争的范围内，它能够满足基础设施投资的财政资金需要，也能够鼓励投资、增长和创新，这一切都是爱尔兰产业政策的核心。” 匈牙利、捷克均对美国此前提出的21%税率表示反对，而欧盟国家中荷兰和卢森堡的公司所得税名义税率虽然不低（前者为21.7%，后者含各种附加后为24.94%），但税制中含有大量的优惠政策，导致实际税负较低，所以两国也对美国此前提出的21%最低税建议反应冷淡。预计G7会议通过的15%最低税率能赢得更多欧盟国家的支持，但要获得全部欧盟成员国的支持仍然存在一定的困难。由于任何一个欧盟成员国都具有投票表决权，如何制定一个合适的税率以平衡好爱尔兰等低税率国家的利益和协议打击跨国公司避税的效率，将变得尤为重要。而OECD负责协调全球140个国家和地区之间的税收协商问题，若要就某一税率达成一致，还需要相关国家及地区签署多边公约，以及各国自身进行修法调整，要在OECD层面达成共识将是个复杂且漫长的过程。

四、国际税收改革对中国的影响

（一）支柱一对中国的影响

第一，对我国企业的影响：

支柱一征税权的分配对我国数字化企业影响比较有限，即使将征收范围扩大到营业收入与盈利能力均位居世界前列的跨国企业，对我国跨国企业的影响也相对可控。支柱一征税权适用的业务类型为自动化数字服务以及面向消费者的业务，一般不包括面向消费者的金融服务业务（包括银行、保险、资产管理）、建筑业、销售和出租住宅房地产、国际航空、海运业务、采掘业和自然资源，包括大宗交易。根据福布斯杂志2020年全球企业2000强榜单，中国前500强的科技公司仅有阿里巴巴、腾讯控股与小米集团，其海外业务收入占总收入的比例较小，征收数字税对中国企业的影响比较有限。

而美国为了将更多欧洲与中国企业纳入支柱一的管辖范围，提案支柱一不能仅适用于数字化的大公司，而是应当适用于所有行业的大企业，6月4日G7财长会议达成协议，授予市场国对利润率超过10%的企业征收20%及以上税收的权利，值得注意的是协议中的企业并不局限于数字化企业，而是指全球营业收入和利润率最高的一批跨国企业，若G20会议对该协议达成共识，更多的中国公司将被纳入到支柱一的征税范围内，对中国大型跨国公司的负面影响虽有所扩大（主要是中石油、中石化等提供大宗交易业务的大型企业），但是由于中国大型跨国企业的海外业务收入占比普遍较低，其影响仍相对可控。

第二，对海外企业的影响：

支柱一方案赋予我国对于海外大型跨国公司在我国开展的“无形业务”的税收管辖权，有利于维护我国的税收权益。我国是目前全球最大的外资输入国之一，跨国科技巨头在我国的业务模式已渐渐从“有形”向“无形”转变，而“无形”的业务很多时候将会游离于税务机关的监管之外。美国软件巨头甲骨文公司关闭其中国研发中心，其后续服务未来将通过远程辅助形式完成，同时在全球积极布局云计算业务；亚马逊退出中国国内零售业务，未来将专注跨境电商和金读（Kindle）及其相关内容两大业务，而其盈利能力最强的AWS云计算业务由于电信牌照等本土监管问题，选择与中国上市公司光环新网合作，营业收入从2016年的23亿元增长到2018年前三季度的45亿元，可见亚马逊的“云速度”。谷歌尽管退出中国市场，但目前其主要业务在于帮助中国公司在国际市场进行广告宣传赚取广告费收入，同时也帮助中国客户使用海外的谷歌云服务。脸书目前已在国内设立实体公司，未来也不排除会与国内本土企业合作或者通过远程形式提供服务，曲线进军国内市场。我国由于监管、资金投入、准入门槛等原因，许多企业并不直接进入中国市场，而是采取与国内企业合作代理、远程协作等形式开展业务，尤其是我国跨境电商的迅速发展，更使许多外国企业无需设立“实体”就可从我国获得较高的利润，“支柱一”方案无疑妥善解决了这些“显著经济存在”企业的征税问题，赋予我国税收管辖权，有利于维护我国的税收权益。

（二）支柱二对中国的影响

第一，对我国企业的影响：

全球最低企业税率的实施有利于提升中国政府税收能力，也会对中国的跨国公司的财税管理与经营成本造成一定的考验。中国企业“走出去”广泛采用离岸架构，根据各地税收优惠特色在不同的国际税收洼地设置中间实体（如在香港设置区域销售中心、在新加坡设置财资中心等），从而进行海外投资、上市或全球价值链布局，以达到一定的避税目的。“全球最低企业税率”规则实施后，可能会要求位于低税率地区的中间实体缴纳额外的税款，虽会对跨国集团财税管理与经营成本造成一定的考验，但有利于提升中国政府的税收能力。根据牛津大学商业税收中心Michael P. Devereux教授团队采用国别混合方案进行的测算，假设最低有效税率标准（ETR）设定为10%，这些增加的税收完全由终端母公司所在国取得，按照绝对数额计算，中国由于是众多跨国集团母公司所在地，受益最大，约为48亿美元。

第二，对海外企业的影响：

中国目前企业所得税率为25%，高于G7协议中15%的全球最低税率与目前OECD包容性框架内提出的12.5%，后续谈判进程中考虑到爱尔兰等低税国家的利益，预计后续最终确定的全球最低税率将不会超过15%，料不会对中国的营商环境竞争力与外资吸引力造成负面影响。不过“全球最低企业税率”可能会对香港现行税制和营商环境产生一定的负面影响。香港目前是全球第七大避税港，也是亚洲最大的避税港，香港的公司所得税率为15%~21%，但是根据花旗经济学家的测算，由于香港的多种税收优惠与激励措施，其有效税率很可能低于15%，落实OECD“全球最低企业税率”将会削弱香港的低税率优势，增加在港跨国企业税务和合规成本。不过香港同时也是众多跨国集团母公司的所在地，根据Michael P. Devereux教授团队的测算，实施全球最低税率带给香港的税收收入高达15亿美元，将在一定程度上对冲掉低税率优势被削弱带来的影响。

综上所述，拜登政府执政后力推的税改政策对中国的影响总体可控。究其根本，美国税改的原因来自其国内贫富差距的扩大，而拜登若想在国内增加企业税收，需要全球各国具有较高同步性，否则只会进一步影响美国市场的吸引力。另外，由于美国国内两党的矛盾较深，其相关法案的通过时间与方式均尚未有定数。通过分析，本报告预计，征税权分配的扩大和“全球最低企业税率”的实施对我国国内企业负面影响不明显；而对于我国海外大型企业来说，财税与成本管理可能需要适应的过程，但因“无形业务”的税收管辖权得以提升，反而有利于维护我国的税收权益与税收能力。另外，除对香港地区有局部负面作用外，预计美国税改方案不会影响中国整体的营商环境竞争力与外资吸引力。因此，本报告认为我国不必因为拜登上台后，美国力推税改、拉拢盟友而过多担忧实际税收利益上的损失。若全球各国就税改达成共识，我国应继续加强政策执行、监管力度、企业管理，尽快度过适应期，充分利于优势条款，在国际上持续维护我国税收利益、保护我国企业权益。

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