对华持续围堵打压，拜登可谓“披着羊皮的特朗普”

点击蓝字关注我们

本文大概6000字，读完共需5分钟

12月1日，由中国人民大学重阳金融研究院主办、中国人民大学中美人文交流研究中心承办的宏观形势论坛（2021年冬季）报告发布会在线举行。会上，中国人民大学重阳金融研究院高级研究员何伟文发布了《两手准备，斗合并行：中美经贸博弈2021年评估及中国未来应对》报告（点击获取），报告由何伟文主笔，人大重阳课题组共同完成。以下为报告节选：

报告封面一、拜登入主白宫以来中美经贸关系总态势拜登当选美国总统之时，有评论指出中美关系正处于建交40余年最糟的状况，外界也关注美国总统当选人拜登上任后，会提出什么样的中国政策。有分析指出，拜登的中国政策有三个可能路径：第一是跳过“特朗普陷阱”，提出中国政策的新愿景、新议程；第二是延续特朗普政策的大架构，做些微调；第三，则是搁置或冻结中美争议问题，在疫情、气候变迁或核武议题上寻求两国务实合作。本报告通过分析拜登入主白宫以来中美经贸关系总态势来勾勒拜登政府的对华经贸政策线索。1.1-9月“审议期”，延续特朗普政策拜登上任之初，忙于应对特朗普留下的国内疫情烂摊子，以及大规模刺激性宏观经济政策的后遗症。虽然在除夕夜给习主席打电话致以牛年祝福，但在对华经贸政策上并没有采取大的动作。1-9月，也就是2021年的前三个季度，都是拜登政府对华政策的“审议期”，审议的主要内容是中美第一阶段经贸协议，重点是协议的执行情况。在这期间拜登政府的对华经贸政策实际上是延续了特朗普时期的政策，也可以说是继承了特朗普的对华经贸政策遗产。最显著的事实是，拜登政府仍然保留了对价值3600亿美元的中国进口商品征收的关税，在10月中美新对话开启之前，第一阶段经贸协议达成以后设置的四轮共2000多种产品的关税豁免都已过期。2.10月公布新方略（approach）开始对话美国贸易代表戴琦10月4日在CSIS的演讲实际上是公布了拜登政府的对华贸易政策，明确拜登政府的对华贸易策略将主要围绕中美第一阶段经贸协议展开。戴琦承认“美中贸易和经济关系是一个具有深远影响的关系”，“这种双边关系是复杂和竞争的”“（拜登认为）我们需要负责任地管理这种竞争关系，并确保这种竞争是公平的”。人们注意到戴琦在演讲中使用了“再挂钩”（Recoupling）“长久共存”（durable coexistence）这样的说法，被认为是意在缓和中美经贸关系。戴琦对第一阶段经贸协议作出了部分评价，指出“该协议稳定了市场，特别是对美国农产品出口而言”“虽然某些领域的承诺得到了履行，某些商业从中获益，但在其他方面却存在不足”，特别是“中国以国家为中心和非市场的贸易做法……在第一阶段协议中没有得到解决。”戴琦提出接下来美国实现对华贸易“战略愿景”的四个手法：第一，美国将与中国讨论中国在第一阶段经贸协议的表现；第二，启动有针对性的关税排除程序。确保现行的执法框架最符合美国经济利益，保留必要的额外排除程序的可能性；第三，仍严重关切中国在第一阶段协议中没有解决的“以国家为中心的非市场贸易行为”（未处理的贸易行为）。美方将提出更广泛的政策关切，将使用现有的全部工具，并根据需要开发新的工具；第四，美国将继续与盟友合作，制定21世纪的公平贸易规则，促进市场经济和民主政体在竞争中占上风。戴琦公布对华贸易新方略后，美方明显加快了同中方的对话进程。10月9日，戴琦与中美全面经济对话中方牵头人刘鹤举行视频通话，双方讨论了三个方面的问题：一是中美经贸关系对两国和世界都非常重要，应该加强双边经贸往来与合作。二是双方就中美经贸协议的实施情况交换了意见。三是双方表达了各自的核心关切，同意通过协商解决彼此合理关切。10月26日，刘鹤应约与美财政部长耶伦举行视频通话。双方就宏观经济形势、多双边领域合作进行了务实、坦诚、建设性的交流。双方认为，世界经济复苏正处于关键时刻，中美加强宏观政策沟通协调十分重要。中方表达了对美国取消加征关税和制裁、公平对待中国企业等问题的关切。但这几次对话基本上仍然是各说各话，交换立场，尚未涉及到第一阶段经贸协议未尽的核心议题。与戴琦讲话相呼应的是，USTR不久前公布了首批排除清单，共有549项产品上榜，估计未来将有更多中国产品被列入排除清单。目前，USTR仍在审查关税豁免对美国小企业、就业、制造业产出和关键供应链的影响，以及消除301调查对中国的总体影响等。评论期已于10月12日开始，将持续至12月1日。拜登资料图（图源：美联社）3.纠集盟友的围堵联合盟友是拜登政府有别于特朗普政府的主要特点。戴琦在讲话中提到，“美国将继续与盟友合作，制定21世纪的公平贸易规则，促进市场经济和民主政体在竞争中占上风。”联合盟友共同应对中国挑战也是拜登政府扼华核心战略之一。拜登上任后忙不迭地向盟友宣布“美国回来了”，迅速且大力度地修复与盟友的关系，并从地缘战略与经济关系两大方面入手。在地缘战略方面，美国的重要着力点为印太地区，很快重启了包括日本、印度、澳大利亚在内的“四方安全对话”机制，构建以亚太盟友国家为支点的“印太战略框架”，加紧构筑围堵中国的“包围圈”，并将合作范围由疫苗供应、新兴技术、气候变化等领域向军事领域推进，将“四方安全对话”转变为“四方军事集团”，通过发表联合声明、协调军事演习、销售武器来使“四国集团”机制化，形成新的“亚太小北约”。在经济方面，美国的主要合作伙伴则是欧盟、加拿大和墨西哥。2021年6月15日，美国与欧盟宣布设立美欧贸易与技术委员会（TTC）这一新的经济合作机制，并在9月15日举行了首届TTC部长级会议。会议达成多项合作共识，以推动美欧在几大重点议题领域的技术和市场规则方面的合作，并决定在TTC下设十个工作组，这标志着TTC作为美欧跨大西洋经济合作新机制的全面启动。在某种程度上，TTC是以一种新的形式复活奥巴马时期的跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）。美国希望借助TTC拉拢欧盟一致对华，在全球技术标准与供应链网络中努力将中国排除在外。同时，美国还加大了对自家后院——墨西哥的重视程度。为了恢复美墨两国的经济关系，并增强两国对中国的竞争力，美墨两国领导人启动了一项新的合作计划，决定重启自2017年以来停止的内阁级高级别经济对话（HLED）。为强调这一倡议，美国副总统哈里斯于9月9日在白宫主持了一次由美国国务卿、商务部长、国土资源部部长及墨西哥外交部长和商务部长等出席的会议。如果该项对话进展顺利，且随着墨西哥进一步改善投资环境的举措，HLED将可以鼓励更多近岸外包制造业以及其他企业向墨西哥转移，为更具弹性的供应链做出贡献，以替代美国供应链中的中国元素。4.科技打压的继续通过大数据分析可以发现，从2017年1月特朗普执政到2021年5月拜登政府通过《无尽前沿法案》，美国国会、政府及重要智库共发布的对华政策文件和研究报告中，聚焦中国科技发展和中美科技竞争的报告占比呈现上升趋势，仅今年上半年，占比就高达75.5%，也就是说美国每发布4篇涉华文件或报告，其中就有3篇是关于中国科技的。因此可以说，在对华科技政策上，拜登政府基本沿袭了他的前任特朗普。当前美国政府及精英阶层已经把科技竞争视为中美战略博弈的焦点，而两国前沿科技发展及竞争态势则更是美方关注的重中之重。  目前美国对华科技领域基本政策倾向是：中国已经动摇美科技领先地位成为美国各界共识，在高科技产业以及基础前沿技术领域的“脱钩（Decoupling）”已经成为美国的重要选择和现实做法；美国正在加速发展人工智能技术、高超声速技术、生物技术、量子科技、先进计算等领域，而电子信息、人工智能、高端芯片元器件、清洁能源技术等成为美对华封锁管制的重点领域。美国已经把对中国的科技脱钩，作为遏制中国崛起的重要手段之一。正如美国战略与国际问题研究中心（CSIS）报告所指出，“技术供应链管控正成为实现政治目标的重要砝码和工具”。为了美国国家利益，“即使付出较高昂的代价，中美之间在科技上一定程度的脱钩不可避免”。为了落实以脱钩为基本导向的对华科技政策，美对华科技政策内容从单点对高科技企业的封锁制裁，扩大到涵盖技术投资管控、技术交流阻断、科技人才封锁等多种手段结合，在政策设计上越来越精准。目的在于阻断中国高科技尤其是前沿科技的研发根基、成长空间以及国际交流与合作渠道。（1）通过立法形式管控中美科技竞争，妄图使科技打压合法化。2021年6月8日，美参议院通过了总投资额达2500亿美元的“美国创新与竞争法案”（USICA），旨在向美国技术、科学和研究领域投资逾2000亿美元，强调通过战略、经济、外交、科技等手段同中国开展竞争，以“对抗”中国日益增长的影响力。该法案以《无尽前沿法案》为母本，将《2021年战略竞争法案》《2021年迎接中国挑战法案》等相关立法作为修正案加入其中，几乎包罗了所有涉华事务。遏制中国科技竞争、国际联盟外交事务、航天、芯片和5G无线、购买美国制造、网络安全和人工智能、无人机、医学研究等诸多议题，在这部法案里均有提及，实际上是以竞争之名行遏制之实。2021年10月28日，美国国会参议院又通过了“2021年安全设备法”，该法的通过是美国政府打压中国电信和科技公司的最新举措。（2）继续围堵打压中方高科技企业与机构。以“国家安全风险”为由，限制中国企业对美方“敏感领域”尤其是人工智能、半导体、机器人、先进材料等“重大工业技术”领域的投资并购活动。2021年3月，美国联邦通信委员会（FCC）根据《2019年安全和可信通信网络法》宣布将华为、中兴、海能达、海康威视和浙江大华5家中企列入“威胁国家安全”名单（即所谓“黑名单”），10月26日，FCC宣布以所谓“国安”为由撤销中国电信美洲公司的在美运营许可。10月28日，美国国会参议院又通过了“2021年安全设备法”，进一步堵住了用民间资金购买“黑名单”企业设备的漏洞，要求FCC不得再对已被列入“黑名单”的公司颁发新的设备牌照，以阻止华为、中兴等中国公司的通信设备进入美国电信网络。同时，不定期将中国高科技企业或科研机构加入出口管制“实体清单”，禁止美国企业与清单中中国企业进行贸易往来，切断中国高科技企业供应链，切断中国科研机构从国际上获得正常科研资源的渠道。（3）干扰阻断中美科技交流和人才培养渠道。近两年，美国频频出台措施干扰阻断中美科技交流和人才培养。一方面加强对来自中国的申请赴美学习或进修学生与学者的审查，特别是严格审查参与敏感项目研究的中国学者，出台政策限制中国留学人员赴美签证，干扰中美人才培养。另一方面通过所谓的“中国行动计划”对美国华裔科学家和参加中国高校或科研机构合作的美国本土科学家发起调查，在美国科学界制造“寒蝉效应”，阻断中美科技交流。这项2018年发起的行动至今已经对数百名研究人员发起调查，受到刑事指控的二十多人大多数来自中国。（4）打造围堵中国的高科技国家联盟。美国政府不仅以国家安全为名联合盟友遏制中国高科技企业在美、欧、英、日、澳等国市场扩张，近期又为科技合作披上了“价值观”的外衣，名曰“以价值观规制技术”，站在重塑21世纪的贸易和技术路线图的制高点上，强调需要通过民主、人权等价值观来规制技术的发展，强化民主价值观、公平竞争、知识产权等标准，并通过七国集团、美欧峰会、亚太经合组织、四方安全对话以及刚刚组建的美欧贸易与技术委员会（TTC）等多双边机制推动和加强盟友间的协同、协作。“四方安全对话”机制（Quad）在今年3月成立以技术标准、5G多样化和部署以及技术供应链为重点的“关键和新兴技术工作组”，被普遍认为是针对中国的技术联盟。在今年9月24日的领导人峰会上，进一步提出了技术方面的共同原则，强调技术“应以我们共同的民主价值观和对普遍人权的尊重为基础”，相当于直接点名中国。9月29日的美欧TTC首次会议与此如出一辙，会上达成了推进投资审查合作、出口管制共识、人工智能合作、半导体供应链安全等方面的合作和共识，虽未点名针对中国，但会后声明多次出现关于价值观、非市场行为等谴责性表态，美国试图拉拢欧盟一致对华、在全球技术标准与供应链网络中努力将中国排除在外的意图昭然若揭。可见，孟晚舟的回国并不意味着美国放弃了对中国企业特别是高科技企业的打压，而只是美国为了换取短期利益交换的权宜之计。5.单边关税的继续第一阶段协议达成后，美国将部分自华进口商品加征关税从15%降至7.5%，但仍然对3600亿美元商品征收额外关税。拜登上台以来，延续了特朗普时期的政策，保留了对价值数千亿美元的中国进口商品征收的关税，并且此前设置的2000多种产品的关税豁免都已过期。戴琦在10月4日的演讲中提出，美国将启动一个“有针对性的关税排除程序”，确保现有的执法结构以最佳方式服务于经济利益，保持开放的可能性。也就是说美国并没有放弃关税惩罚这一政策工具，而是根据美国的需要对特定的商品进行“关税豁免”，可能被豁免的中国商品包括电子设备、机械设备、杂项产品和木制品等对美国供应链压力较大的品类，而中国高科技产品显然不在此列。 6.小结：披着羊皮的特朗普通过梳理拜登上任以来的对华经贸政策，可以发现拜登仍然沿袭了特朗普时期对华政策的基调，即对华战略竞争下的围堵打压。贸易方面，拜登政府在10月之前基本延续了特朗普时期的对华贸易政策，承认并继续执行中美第一阶段经贸协议，对协议执行情况进行审议。进入10月，面对美国国内即将陷入滞涨的经济形势和涉华政治舆论氛围，拜登政府被迫开启对华新对话。从安克雷奇对话的“从实力出发论”到布林肯的“竞争、合作、对抗”三分法，再到舍曼访华提出“公平竞争论”，到最近戴琦提出的“再挂钩”“长久共存”，反映出拜登政府根据双边形势不断调整对华战略的对外表述。然而无论是地缘战略层面的外交孤立，高举意识形态大旗从价值观、民主出发联合盟友对华围堵，还是在科技领域的“精准脱钩”和对中国企业的继续打压，都表明了拜登政府不会放弃扼制中国崛起、限制中国影响力、维护美国霸权的目标。同时，与特朗普时期相比，拜登政府的对华政策也做出了部分调整：在制度竞争、外交孤立和军事遏制之外，受到美国自身经济、疫情形势的影响，出于全球经济和政策上相互依存的需要，美国不得不调整对华策略，根据情势综合运用竞争、合作、对抗三种工具，通过语言表述上的转向温和、局部领域争取合作把中美之间的竞争控制在“斗而不破”的状态。相比较而言，拜登政府的对华政策比特朗普时期更为全面综合，注重把握尺度和分寸，更具有策略性和灵活性，也因此可以将拜登政府称为“披着羊皮的特朗普”。

（注释及参考文献略）

推荐阅读

// 人大重阳    

/// 

RDCY

中国人民大学重阳金融研究院（人大重阳）成立于2013年1月19日，是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

作为中国特色新型智库，人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员，旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前，人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来，人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。

扫二维码｜关注我们

微信号｜rdcy2013

新浪微博｜@人大重阳

我知道你“在看”哟～