速读美国顶刊5：美国筹备供应链为何？
编者按：近日，美国企业研究所高级研究员约翰、G·法拉里和理性浪潮资本合伙公司创始人马克·罗森布拉特撰写报告《为即将到来的战争筹备供应链》。人大重阳第5期“速读美国顶级期刊”栏目（点击查看往期内容）特编译该文核心内容如下，供读者参考：
美国在准备应对印太地区的潜在冲突过程中仍有很多工作要做。美国在欧洲和中东的投入已经捉襟见肘，同时必须准备应对一场旷日持久的台海冲突。这需要大量的军火、船舰、飞机和其他战争手段。但是，在为一场潜在战争制造多少弹药和平台的辩论中，美国还必须关注这些弹药和平台的制造所需的原材料和其他投入。
原材料、其他投入以及向美国输送这些投入的供应链现在引起了关注，尤其是因为五角大楼最近发表的《国防工业战略报告》，但是美国在试图阻止印太地区爆发战争的过程中必须优先考虑这些问题。美国必须优先考虑和补救的供应链都位于中国大陆和台湾地区。它们的产品支撑着作为美国军事力量后盾的关键武器和平台。
本报告提出，美国政府必须停止从投入外包的角度考虑维持供应链独立性的做法，同时依靠各种研究和报告来审查这个问题。相反，它应该通过增加库存、寻找和建立新的资源或重新设计来加强弹性。此外，它应该通过自下而上的分析来确定依赖性，将供应链范式从弥补稀土等投入转变为关注F-35喷气式飞机等产出。本报告认为，应该抓紧时间采取这些行动，并由一个机构掌管。
如果未能重新思考和补救关军所依赖的中国供应链，那就继续发出印太地区“无威慑”的信号，因为传递美国在战争期间不能为其军队重新补给的信息而招致冲突。另一方面，如果消除这些脆弱性，就会使美国作出更加充分的威准备，并在必要时参与这样一场战争。
01
为即将到来的战争筹备供应链
美国国家安全面临多重威胁。由于中东和乌克兰的战争、朝鲜的核野心、创纪录的移民流动以及人工智能引发的虚假信息，可以说华盛顿自二战结束以来从未同时面临过如此之多的危机。在应对这些挑战时，美国的国防工业基础非常薄弱，无法同时为美国及其盟友和伙伴提供作战装备。
这些威胁中的任何一个都可能迅速升级为一场更广泛、更危险、更持久的冲突。尽管有充分的证据表明供应链极其脆弱，解决这些问题的窗口正在缩小，但美国并没有打破中国对美国军用弹药和防御平台的遏制。
美国的工业基础无法维持它与中国打一场持久战并赢得胜利的能力。如果美国接受台湾地区作为一个筹码，就会保持不想在对华关系中制造过多麻烦的趋势。
随着“2024财年国防授权法案”程序的完成，总统可以提交一份2025年度预算，在一个相关的时间框架内实际解决这个问题，并将重点放在国家安全上。
1
研究国防供应链
假设美国能够获得依赖中国大陆和台湾地区供应链的武器和弹药，那么美国就无法在印太地区打一场战争，因为这恰恰是这种冲突会破坏的供应链。中国是世界上最大的锑生产国，而美国几乎不开采这些矿物。这迫使美国在2020年依赖中国进口79%的锑。
美国依赖中国的另一个例子是不久前宣布的“复制器”倡议。这不包括确保美国能够在未来18至24个月内不利用中国供应链的情况下部署“数千个多领域自主系统”的任何授权、倡议或条款。据一些消息来源称，所有美国无人机都依赖中国供应链。
美国供应链如此依赖中国的一个原因是中国经济的巨大规模。正如信息技术与创新基金会在2023年发布的报告所提到的，中国的先进工业产出占世界总量的份额从1995年的3%增长到2020年的25%。另一方面，在此期间，经济合作与发展组织国家在先进工业产出中所占的份额从85%下降到58%。为了在全球先进工业产出方面赶上中国，美国必须在电气设备、化学品、锻造金属和制药等行业增加将近1.5万亿美元的投入。
2
指导美国在国防供应链
采取行动的四个事实
有效的威慑需要做好打仗的准备。如果中国供应链在未来几年中断只有很小的可能性，美国现在就应该采取积极行动。美国应该做更多相同的事情；按不同的材料、公司或投入对计划进行细分；在未来很长一段时间内按照时间表行事并不能缩小我们的依赖差距。因此，有四个事实可以指导美国如何脱离中国的国防供应链：
（1）美国在军事和经济上依赖中国大陆和台湾地区。
尽管经过多年的努力，美国仍然没有立即采取行动缩小其供应链依赖差距。例如，美国商务部和国土安全部于2022年2月发布的一份联合报告得出的结论是：“信息和通信技术产业基础供应链的现状使美国过度暴露于知识产权盗窃、经济依赖、劳工标准薄弱和气候问题等各种外部风险。”
至于台湾地区，美国对其半导体工业的依赖是美国经济和军事依赖的最明显例子。美国严重依赖台湾地区半导体制造有限公司(台积电)的传统芯片和先进芯片，用于生产包括智能手机、汽车和洗碗机在内的一系列消费产品。事实上，全世界都依赖这家台湾地区公司，因为它生产的先进处理器芯片占全世界总产量的90%。
（2）尽管付出了多年的努力，但美国并不知道自己的对外依赖程度。
美国的对外依赖远远超出关键材料和半导体的范围。更糟糕的是，关于在哪些方面依赖国外，它掌握的信息有限。根据2022年2月国防部发表的报告《保护国防关键供应链：响应拜登总统第14017号行政令的行动计划》,“国防部将继续在之前努力的基础上，通过收集和处理关键数据来加强对供应链的了解”。“2023财年和2024财年国防授权法案”继续要求五角大楼收集供应链信息，并提出依赖中国问题的解决方案，这表明国防部没有采取紧急行动。
同样令人担忧的是，中国的供应商远远超出为国防部供货的范围，延伸到能源部、国土安全部和司法部等联邦部门。大量一级和二级供应商处于国防部以外机构的供应链中。
（3）美国对台湾地区产品的依赖给予北京过多的杠杆，将依赖程度提高到紧急水平。
私营部门研究机构荣鼎集团发现，台湾海峡冲突可能导致大规模的经济活动中断：在发生封锁的情况下，经济活动中断造成的损失就会远远超过2万亿美元，这还没有考虑国际反应和二阶效应的因素。
美国在关键技术方面依赖台湾地区供应商。对美国的国防(或商业)生产能力来说，失去市场准入远非理想。
尽管存在这些明显的依赖性，但美国并没有迅速采取行动减轻这些依赖性。三个基本事实就是一个恰当的例子：
·经过两年的辩论，美国于2022年8月9日通过了《芯片与科学法》。该法并没有在本报告考虑的时间范围内创造弹性，以应对失去台湾地区供应链的损失。
·该法尚未向世界上最大的半导体制造商台积电提供补贴，将领先的半导体生产或封装技术引入美国本土。它也没有宣布建立一个更简单、更廉价的传统半导体制造设施，这个设施可以满足国防部的许多需求。
·如果美国失去台湾地区供应链，从现在起到加快建立《芯片与科学法》支持的能力或实施国防部的“先进异构集成封装”计划和“使用先进商业能力快速保证微电子原型”计划这段时间，它的供应网络将面临几乎无法弥补的缺口。
（4）减少依赖性的努力是不连贯的、重复的，而且迄今为止是无效的。
减少依赖性的一项努力是国防部掌管的国防储备库，这是一个主要存放非燃料矿物商品的储存库，以满足美国在国家紧急情况下对此类材料的需求。国会研究服务部于2022年10月发表的一份报告描述了库存的一些不足之处：
国防后勤局战略物资部在其2021年库存需求报告中预测，283种监测物资中有53种会在战时出现短缺。
此外，这份报告还指出了国防储备物资在过去几十年里的缩水幅度。在1989年冷战结束时，国防储备物资的报告价值为96亿美元。30多年后，国防储备物资的价值在2021年缩水至仅仅8.881亿美元。
02
为即将到来的战争筹备供应链：
现在需要采取的行动
虽然政府有很多事情要做，但国家安全必须是联邦政府的首要任务。乌克兰和以色列的战争，加上迅速向台北交付已订购武器的需要，唤醒了国会和政府加紧国防生产，探索多年的承诺，并加快引入新平台和技术。然而，美国的工业供应基础已经崩溃，削弱了它在供应链中断的情况下实施这些优先事项的能力。五角大楼和政府应该采取四项行动来加强国防供应链的薄弱环节。
首先，他们应该把重点放在弹性与独立性上。
其次，他们应该优先考虑生产军事平台和弹药的全部材料清单，而不是简单地获得供应商的特定原材料、组件或投入。
第三，他们应该通过保持足够的库存、开发仅次于中国和台湾地区的资源或重新设计来弥补依赖中国供应链的问题。
第四，这项工作的规模和紧迫性表明，应该由一个机构负责。为此，五角大楼和政府应该考虑指定联邦采购安全委员会在这些改革中发挥领导作用，类似于二战期间战时生产委员会所起的作用。
（1）专注于弹性。
尽管许多人讨论过与中国脱钩，但考虑到脱钩的时间框架，这可能无法解决美国的国防供应链问题—当然不会在短期内解决。美国应该专注的不是脱钩，而是弹性，寻求多种解决方案，以确保国防部储备作战所需的足够物资、产品和服务的供应或生产途径。
建立弹性的办法是扩大库存，发展更多或新的第二来源和近岸来源，重新设计弹药和平台，从而消除来自脆弱供应链的投入。
提高弹性的一个重要组成部分是，五角大楼请求国会额外要求国防部和所有联邦机构评估和减轻它们对中国大陆和台湾地区的全部依赖。
（2）全面定义和解决漏洞。
五角大楼应该要求国会转变美国定义、分析和解决国防部供应链脆弱性的方法。迄今为止，政府的努力主要集中在稀土等投入和中国等“涵盖”国家的供应商上。
（3）对依赖中国的供应链进行补救。
任何努力都不能指望迅速扭转30多年来的业务外包、台湾地区电子供应链取得的非凡成就以及北京旨在控制关键供应链的蓄意工业政策产生的影响。然而，美国应该迅速采取行动，通过自下而上的供应链分析快速确认依赖性问题，并通过建立库存、重新设计、第二来源和建立创造弹性供应链的能力来缓解这些依赖性问题。目前的行动过于缓慢和有限。
（4）让一个机构掌管。
正如任何优秀的军事领导人所理解的那样，应该有某个人或某个机构掌管这些工作。联邦采购安全委员会可能是协调这些工作的理想机构，特别是对联邦机构提出的评估其供应链的要求。
03
结 论
无人知晓与中国的紧张关系是否或何时会升级为武装冲突。但世界正变得更加危险，未来几年美国很有可能在印太地区作战。美国应该向北京发出一个信息，即它很快将拥有打一场长期战争所需的所有资源。也许传递这一信息的最佳方式是确保和加强流经中国大陆和台湾地区的关键国防供应链。如果不这样做，就会继续传递无威慑的信息，美国几乎肯定会在该地区的一场持久冲突中失败。
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