从公司治理结构看混合所有制企业的体制机制基础
>>本期为大家带来的是第三场知本咨询国企混改沙龙中演讲嘉宾——陈俊豪老师，围绕《公司治理结构看混合所有制企业的体制机制基础》这一主题，结合个人在政府和企业参与混改的实践经验，从混改所有制改革的目标与进展、社会资本如何助推混改企业发展、公司治理机构看混合所有制企业的体制机制基础三方面内容的重要分享。
“双百行动”等一系列政策方案的出台，国企改革持续升温，改革正由点向面纵深发展。知本咨询国企混改沙龙——最前端、最深刻、最全面的高端沙龙。为各方提供交流经验、共商谋略的平台 。在这里分享知识、传递价值，与各界专家激荡思想，一同走进国企混改，感受时代脉搏。
清华大学法学学士、硕士，北京大学管理学硕士，中国社科院金融学在职博士。曾先后就职于中国神华能源股份有限公司、国务院国资委（企业改革局）、嘉实投资有限公司、上海复星高科技集团有限公司。现任中车产业投资有限公司投资并购执行总经理。
文章根据现场演讲内容整理，仅做交流之用，不代表其所在公司立场。
这次选择的题目，也是我最近在写的一篇文章的主题。首先做一点铺垫，和大家回顾下混改的目标和进展。然后和大家分享公司治理结构与企业体制机制的问题。
混合所有制改革的目标与进展
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十九大国企改革加快
我2007年到神华工作，做董事会事务和回归A股的工作，共同完成了665亿的IPO。当时我就在思考国有企业如何通过股改、通过上市，在治理和改革上实现哪些突破。
到2013年三中全会的时候，我已经在国资委工作好几年了，主要做央企的重组改制，最主要是股改，央企各级股份公司设立后到证监会去报材料。
从2013年到2015年，大家在讨论为什么这两三年感觉混改并不是特别的积极。
当时中石化销售公司有1000亿的混改融资，但很多相关配套政策还没有出来，配套文件出来之前，很多央企就选择观望。
2015年9月，22号文完成顶层设计以后，才有了现在各种制度，大家才觉得放心。到2015年之后，混改工作更加依法合规推进。
十九大之后，2018年7月份，刘鹤总理召开了一个座谈会，当时也有央企，也有一些地方的国资介绍经验，提出“突出抓好市场化经营机制”，最近授权清单出来了，力度也很大，改革的整体步伐在加快。
这些是之前统计的近年来混改的典型案例。
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社会资本参与混改积极性高涨
国家鼓励民间投资和金融反哺实体经济，混改成为了吸收社会资本的重要方式。
从这些案例里看参与的社会资本大概分成四类，
包括国资背景机构，民营投资机构，包括联想和京东这样的产业集团和一些外资机构也参与了很多混改。
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对国企混改的认识
从上面的案例来讲，混改是国企改革的重要契机，但也并非“一混就灵”。
混改不是孤立的产权改革，除了国有全部退出的项目外，更多的国企混改项目是在寻找“战略合作方”，以实现公司治理的优化和体制机制的突破，其次才是实现资产增值和回收资金。
不管是继续作为大股东还是作为参股，都是还在里面，还在里面就不能说以价格作为唯一衡量标准。但社会资本对价格会更敏感一些。
敏感的原因也是为了更好的做出增量，评估价格也会有很多弹性，总的来讲还是靠增量。
从国有股东角度，是真要挑“合伙人”、挑“积极二股东”。
混改的目标非常重要，只有通过产权的“混”，实现机制的“改”，才能达到企业发展、股东满意、员工受益的全方面目标。
因此，除坚持依法合规之外，混改方案的科学合理非常重要，应避免为了混而混的仓促挂牌而带来社会资源的浪费，及因混改不彻底、不合理而反复甚至事后追责。
根据我这些年参与混改和研究混改的经验，我认为，影响混改成败有11个重要因素：
1、混改目标是否清晰。不是所有的企业都适合混改，为什么现在国资委也反复强调，不是所有的企业都适合员工持股，一个道理，不适合混改的企业让员工持股，是把员工套在里面了。有一些机制、资源跟大股东分不开，大股东如果把这个业务放在别的企业，那它就做不好了。
2、股东结构的优化。股东结构的优化非常难，后面也会提到。很多是找一些不怎么参与公司治理的股东来混改，可能从完成任务的角度讲比较简单，找一些不怎么说话的股东，但企业发展到一定的阶段，还是需要有一些对此有帮助的股东。这就是为什么这么多国有企业上市以后，绩效没有得到很大的提高，是因为没有一个很好的二股东、三股东，大多数是小股东，过于分散的小股东很难起到作用。
3、公司治理和决策机制。董事会是影响公司治理和决策极为重要的因素。混改企业更需重视党组织和公司治理结构的融合，融合的好，董事会下到经营层层层授权结构清晰，公司决策高效。
4、去行政化和企业家精神。跟今天的主题有关系，绝大多数企业混改并没有取消行政化，管理层愿不愿意放弃；有一些层级比较低的，有没有行政化身份也没有意义。所以我们提放弃行政化的身份，才能市场化持股。
从社会资本的角度来看，最怕管理层经常变动，两年、三年就变了，跟市场也不接轨。大多数的社会资本进来，有一个要求是要提高核心骨干的待遇，不能比市场偏低。
5、优胜劣汰考核机制和企业活力。这是从员工的角度来讲企业的活力。企业与员工利益绑定，员工能上能下，及时补充新鲜血液，企业活力大大增加。不然员工一直端着铁饭碗，干好干坏一个样，企业就没法谈创新力和活力。
6、企业文化。这个也不需要我详细解释，更多的是企业的理念和做事方法。我从国企、公务员到民营企业又回到了国企，感触非常深，民营企业开会经常都是电话会，很少坐在一起，国企的文化就是经常要一起开会，不能请假。现在好一点，有很多视频方式。
7、调整和退出机制。如果没有完善的调整和退出机制的话会陷入僵局，岗位也会有变动，不同的人的作用还是不一样的，包括我接触很多国企，还是需要在人员结构上做调整，怎么吸引年轻人和优秀人才进来。
8、股东的协同发展理念。这个跟前面讲的股权结构和优化股东有一定的关系，如果不同股东想的不一样会影响企业发展，那样还不如只有一个股东。
9、利益相关方的保护机制、信息对称与内外部监督、企业目标的市场化和商业化导向。
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社会资本关注的混改类别
混改最核心的是能够发挥好国有方和社会资本的各自优势，创造出更美好的未来。
社会资本参与混改好比“结婚”，过好日子很重要的前提是谈好恋爱、三观一致，因此在混改标的选择上也坚持自己的理念和做法。
一旦参与，就会全力以赴做好“积极股东”职责。
作为社会资本，会关注什么类型的混改？从增量的角度，要更关注一些行业整合和海外并购，我现在也在做一些行业整合的工作，方式有很多，有增资，有老股转让，也有资产转让，及共同成为股份公司的发起人等等。
这个图是特殊领域的混改项目。
2017年前3季度，石油石化、钢铁、电力、军工等行业合计增收1.5万亿元，占中央企业增收额的60.2%。
2017年度央企利润总额前十名中，除中国移动、招商局集团、中国建筑和华润集团外，其他6家均为能源企业（国家电网、神华集团、中国石化、中国石油、中国海油及中国三峡集团）。
特殊领域混改项目，对几个垄断行业改革会有很大促进作用。
在这之外的充分竞争领域的国企出于布局结构调整、放大国有资本功能及混改上市的要求，会有更大的力度，股权比例释放空间更大。
再说到国有控股上市公司。
截止2016年底，国有控股上市公司共有1,038家，其中央企上市公司近400家（均包括境内、境外）。
据国务院国资委统计，2013-2017年8月，央企控股上市公司共实施资产重组67项，累计注入资产4994.03亿元。地方国有控股上市公司也很活跃。
国有持股上市公司的投资机会，包括上市公司本身混改，比如联通的混改，从难点来讲，影响面更大，更容易导致估价的波动。
部分央企在境内外上市前有可能再一轮融资。
多数国有控股上市公司的国有股权比例可以大幅下降，主要方式是定增、协议转让或大股东可交换债等方式。
部分央企会继续向上市公司注入资产，这对参与非上市央企子公司的混改而言，多了方便的退出渠道（先参与混改再证券化）；对投资国有控股上市公司而言，则多了一些未来装入优质资产的成长机会（先成为上市公司股东再一起购买优质资产）。
而地方的国有控股上市公司，有更大动力去进一步混改和减持国有股份，激发企业活力和实施员工持股计划。
从公司治理结构看
混合所有制企业的体制机制基
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强调公司治理结构重要性的原因
在国家积极稳妥分四批推进重点领域企业混改试点、混改配套政策已较为完备的情况下，多数具备条件的国有企业实现“混”已无政策障碍，但如何通过“改”巩固混改成效，不仅需要企业经过混合所有制改革推进产权重构、治理结构改造、经营机制转化、职业经理人与激励约束机制等一整套市场化体制机制，而且需要国有股东在履行股东职责的方式上作出很大的改变。
这是自下而上的诉求。
从自上而下的要求看，国务院国资委2019年6月印发《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，提出为落实《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）精神，加快实现从管企业向管资本转变，更好履行出资人职责，进一步加大授权放权力度，切实增强微观主体活力。
要求在国资委对集团授权的同时，集团公司要对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级企业活力。
还要求“加强行权能力建设”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。
夯实管理基础，优化集团管控，健全完善风险、内控和合规体系，确保各项授权放权接得住、行得稳。
国资委秘书长彭华岗在2019年5月11日人民大学论坛上介绍，目前中央企业混改占比约70%，其中商业一类占73.6%。
在这些占中央企业大半江山的混改企业中，国有股东正确认识和行使股东权利，加强行权能力建设显得格外重要。
引入合适的外部积极股东对混改有着关键作用，但国有股东更要继续发挥重要作用，几方主体共同决定了混改的成效。
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认真对待公司章程
2014年7月初改革局把我调到资产处，做国有资本投资运营公司改革，当时两个课题我印象深刻。
第一个是怎么用基金那套模式来激励国有资本投资运营公司，现在的实际情况是激励都下沉到了国有资本投资运营公司设立的基金管理公司里，但国有资本投资运营公司本级没有很好解决。
第二个是研究央企章程怎么体现国有资本投资运营公司和混改企业的需要。
这里面最重要的原因，章程给大家提供了一个非常好的弹性空间，关于决策流程和表决权，包括重大事项，什么才是董事会、股东会讨论的重大事项，哪些是三分之二，哪些是全票，哪些是二分之一，有很大的空间。
很多国有股东习惯于发文，但只是单方面的意思表达。
并非股东一致协商的结果，也不能取代股东会或董事会，通常只有通过公司治理机构形成决议后，才能生效执行。
这是国有股东最迫切需要改变的一种履职方式。
公司治理机构的责权利主要来源于公司章程，公司法为公司章程和公司治理的制度安排留了不少自由协商的空间。
与单一股东或单一所有制企业相比，混合所有制企业的章程由于有不同所有制股东的存在，具有更加重要的功能：“其意义在于在法律规定的范围之内，赋予公司投资者按照自己的意愿管理公司，以便于商业运行。
章程是混改企业设立之初具体的法治的体现，必然涉及各股东的意愿、初衷，制定符合法律规定之下的公平契约。
企业要把混改章程当作其“根本大法”来定位，凡涉及治理的问题，涉及冲突的问题，涉及发展的问题等等，都应该在混改章程里得到最为明确的表达。
要依法依规、因企施策，制定公司章程，规范出资人、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用。
明确“三会一层”职责，理顺股东与经营层的利益关系，加强对经营层的考核与约束，充分发挥经营管理能动性。”
因此，在企业的混改方案中，完善公司治理最重要的落实方式是重新梳理公司章程和做实公司治理机构，将曾千篇一律、束之高阁的公司章程，通过充分协商进行个性化修订，最大限度凝聚股东们的共识、形成合力，避免将矛盾爆发在混改之后。
对于公司章程的修订，原则上是三分之二同意，过分强调一致同意也可能会导致不必要的治理僵局。
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股权比例与表决权
我觉得股权比例从大的方面讲，是国家的所有权政策，不同行业，不同层级不一样，按照分类分层原则来确定。
股比确定以后，重要的是形成治理机制，各自股东对董事和监事的派出人选。通常来讲企业的董事长还是要进入这个企业来管理的，作为一把手，作为党委书记兼法定代表人。
大股东派出的董事在表决的时候是不是要先跟大股东汇报，是不是要走大股东的流程，这些需要有一个非常明确的规则。
这些规则既体现在混改企业的章程里，也体现在大股东在任命的时候所制订的管理办法，在干部管理上和在重大事项的分权机制上、授权机制上的安排。
大股东尽管股权比例高，但有些事情需要小股东来表决同意，尤其关联交易和同业竞争的问题上，这些重要特殊事项上都会有一些特别的约定，这些约定如果没有提前说好的话，跟央企现在的管理制度是有冲突的。
因此在董事会和监事会层面，
应保障一定股比以上股东提名相应股权董事和监事的权利，探索引进独立董事或独立监事，并吸纳经理层或职工担任董监事，使三会一层有机统一，形成有效制衡的公司法人治理结构。
以往国企出现的大股东干预或内部人控制等问题的核心原因在于表决权的过度集中。
因此，混合所有制企业由于分类的不同，尽管国有股权比例有高有低，但对于公司治理的尊重应该是一致的。
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公司治理的责权利落实在于人
公司治理机构最终还是靠人，人怎么来选，怎么管，怎么考核，这也是今天和大家探讨的一个话题。
混合所有制改革的重要目标之一是形成灵活高效的市场化经营机制，因此混改企业要建立科学且便利的决策机制以快速响应市场的变化及客户的需求。
但倘若混改企业仍被国有股东作为“子公司”而非独立的市场主体来管控，层层报批走流程，决策的效率将可想而知。
但如果国有股东走向另一个极端，“所有者缺位”、履责不到位，则对所出资企业的风险又难以及时防范。
为此，管控和放权是一对矛盾体，要减少这种“委托-代理”风险，行之有效的方法首先是要选对人，再通过科学的激励约束机制来绑定人，通过制度理性来激发企业家的主观能动性。
非公资本在参与国企混改时，特别看重管理团队、核心骨干对企业未来发展的价值，人力资本是企业最宝贵的无形资产。由于混改带来所有权、经营权的分离更为显著，国有股东是所有者、是出资人，而非经营者，企业自身的经营者的重要性更加凸显。
为此，国有股东不仅要选出能够代表国有股东利益的董事和监事，还要和非公资本委派的董事及独立董事共同通过董事会选聘忠实勤勉专业的经理层。
由于在混合所有制企业中，董事会是企业重大事项的决策中心，开会频次和效率均远高于股东会。
因此在董监事层面，国有股东要对派出人员提前有明确的授权边界，哪些事项需要事先沟通及履行相应程序，哪些事项可由派出人员自行表决、事后备案，哪些事项则需要借助第三方力量如专业机构或专家的介入来提高决策的科学性等。
国有股东应通过自主培养、市场化招聘等多种方式选拔优秀人才担任董监事，而非将董监事认为是福利和“闲职”。
对于董事、监事，国有股东应建立一整套考核及激励约束机制，比如对于不在股东单位兼职的董事可以按规则参与混合所有制企业的股权激励，对于履职不到位的董监事及时进行替换。
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“新三项制度”改革建立在完善公司治理基础上
新三项制度现在说的也比较多。
非公资本在参与国企混改时，特别看重管理团队、核心骨干对企业未来发展的价值，人力资本被公认为企业最宝贵的无形资产。
但由于长期的体制僵化，国企的人才流失、断层或局部市场化业务的人才匮乏较为普遍，在某些老牌企业，在互联网、IT、电信、地产行业中更为明显。
由于混改带来所有权、经营权的分离更为显著，国有股东是所有者、是出资人，而非经营者，企业自身的经营者的重要性更加凸显。
为此，国有股东不仅要选出能够代表国有股东利益的董事和监事，还要将权放的出去、收的回来，并和非公资本委派的董事及共同推选的独立董事通过董事会选聘忠实勤勉专业的经理层。
国有股东应通过自主培养、市场化招聘等多种方式选拔优秀人才担任董监事，而非将董监事当做福利和“退居二线”。
要想吸引优秀的人才担任董监高，一整套选人用人及考核激励约束机制必不可少。但当前制度框架下，对于管理层的激励讨论和规范较多，对于起到“上传下达”、“决策与监督中心”的董事、监事的激励约束似乎是个空白地带。
参考国资委对专职外部董事的考核，各级国有企业也应推出适合自身特点的考核办法。
对于在股东单位兼职的董事和全职在混合所有制企业工作的董事应有不同的激励约束机制，比如后者还可以按规则参与混合所有制企业的股权激励。
对于积极履职的董监事应增设岗位奖励，对于董监事进行不定期培训，对于履职不到位的董监事应及时进行替换。
在全社会的共同努力下，不仅能打造一个职业经理人市场，还会打造一个职业董事、监事市场。
通过外部的社会评价，对挑选合适的董监事将能起到一定标杆作用。
近年来国家对薪酬分配制度不断深化改革，
此次《授权清单》明确提出，
支持中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，采取公开遴选、竞聘上岗、公开招聘、委托推荐等市场化方式选聘职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立职业经理人制度；
并支持市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，薪酬总水平由相应子企业的董事会根据国家相关政策，参考境内市场同类可比人员薪酬价位，统筹考虑企业发展战略、经营目标及成效、薪酬策略等因素，与职业经理人协商确定，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。
上述规定为真正建立“新三项制度”指明了方向。
混合所有制企业在用人方面，最需要打破的是大锅饭体制和流动性不足的问题，优秀的人才流出大于流入，不合适的人又难以清退，企业缺乏活力和创新力。
虽然在现有根深蒂固的国企文化下，“全体起立再坐下”的契约制难以在国企全面推行，但先在混合所有制企业和职业经理人中推行相对而言较为容易。
职业经理人的本质在于市场化，岗位和能力匹配、和绩效挂钩，薪酬和市场对标、和业绩挂钩，定岗定责，根据“契约”即劳动合同、经营责任书等完成程度来差异化取酬、晋升或辞退。这是一种压力，又是一种动力。
当然，激励约束机制要特别注意的是防止短期行为，即时激励之外，重在中长期激励。
2016年3月和8日，国家先后通过《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（简称4号文）和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（简称133号文）。
对国有控股混合所有制企业员工持股做了规范，科技型企业则除了可按增资或新设方式入股外，还可以享有股权奖励、老股转让、股权期权和岗位分红等多种激励方式。
在约束机制方面，除了违规经营责任追究机制等，对于企业经理层成员已广泛开始施行绩效薪酬延期发放，岗位分红分期兑现，任期制等措施。
企业在具体研究推行激励约束办法时，需要就企业类型、层级、国有股权比例等不同情况进行审视，严格依法合规开展。
有的混合所有制企业不是国有控股企业，则其董事会有更大的自主权，可在不侵害国有股东权益的前提下更加充分用好市场有效激励工具。
已上市的混改企业则需按照国资委和资本市场的规则履行相应程序。
虽然在现有根深蒂固的国企文化下，“全体起立再坐下”的契约制难以在国企全面推行，但先在混合所有制企业和职业经理人中推行相对而言较为容易。
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