傅蔚冈 ▍户籍改革困局：新逻辑与旧利益

✪ 傅蔚冈 / 上海金融与法律研究所

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2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号）发布。意见一经发布，就成为媒体关注的热点议题，对其评价也是不尽相同，甚至根本对立。赞成者如公安部副部长黄明认为此次户籍改革所提到的方案“决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的”。而反对者则认为该意见并没有多大的进步，尤其是有关“严格控制特大城市人口数量”等的规定，更是与人口流动的方向背道而驰。

由户籍制度所产生的城乡二元，其对个人平等的漠视，已经被无数学者所讨论过；而户籍制度导致的无效率：无论是对劳动力市场的分割，还是对交易成本的增加，既被常识所认知，也被研究所证实。很多投行经济学家甚至认为，如果2014年开始推进深入改革，那么2014~2020年户籍改革红利对GDP增速的拉动作用在平均每年1%左右，户籍改革红利对GDP总体的贡献率将达到5%。在中国这样一个注重GDP增速——也就是政绩合法性的国度，为什么执政当局会对户籍这一明显阻碍经济增长的要素视而不见？

为此，本文从户籍制度的产生开始，试图为其存在找到可能的理由。1980年代早期依赖户籍是因为路径依赖，而近几年来重提户籍更大的原因可能是因为利益作祟。

创立户籍，计划经济的产物

1954年，《中华人民共和国宪法》颁布了第一部宪法，该法第九十条规定，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”这意味着迁徙自由在宪法层面获得了确认。但好景不长，在宪法通过4年后的1958年，公民的居住和迁徙自由就被限制了。

1958年1月9日，全国人大常委会颁布《中华人民共和国户口登记条例》，在这个条例中，公民的居住和迁徙受到严格的限制。该条例确立了一套严格的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。

为什么宪法规定了公民的居住和迁徙自由之后还需要《户口登记条例》设立一整套严格的户口管理制度。为此，我们不妨看看时任公安部部长罗瑞卿在第一届全国人民代表大会常务委员会上所作的《关于中华人民共和国户口登记条例草案的说明》，为什么要规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”？罗的解释是：

为什么要这样办呢？就当前情况来说，因为近几年来，农村人口盲目流入城市的现象比较严重，而有些机关、企业单位，也没有认真执行紧缩城市人口的方针，甚至私自招工，随便写信向农村索要户口证明；有些单位对于从农村盲目流入城市没有户口的人员，不仅不积极协助政府动员还乡，反而利用机关、企业的某些便利，让其长期居住。这样就更加助长了这种混乱情形的严重性，给城市的各方面建设计划和正常的生活秩序带来了许多困难，使得有些城市的交通、住房、供应、就业、上学等等问题，都出现了一定的紧张局面。同时，由于农村劳动力的大量外流，也影响农业生产建设的开展，对于发展农业生产不利，也就对整个社会主义建设不利。

在绝大多数国家，农民进城务工都会被视为一种理性的经济决策，即用脚投票选择更适合自己生存的地区。为什么这种行为会被当时的政府视为是制造了混乱？为此，不得不提的背景是，1953年开始的生产资料所有制的社会主义改造已经于1956年结束，计划经济雏形已经建立，既然“无论工业生产和农业生产都必需按照国家统一的规划和计划进行”，那么“城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”在这样的经济逻辑下，人口的自由流动当然会被严格禁止，于是也就有了一整套严格的户口登记制度。

这一点，罗瑞卿也毫不讳言，他认为拥有了户籍就可以“准确地及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况，为我国有计划地进行社会主义建设，编制国民经济计划，正确地贯彻统购统销，统筹安排劳动就业和劳动力调配，以及节制生育等等重要政策措施，提供人口资料。”

但后来的经验证明，尽管中国各级政府掌握着全世界最为周全的人口数据，但是这样的体制并不能够“正确地贯彻统购统销”，计划体制并不能够给人民一个美好的生活。而始自1978年的改革开放更是以废止计划经济为目的，到1993年的十四届三中全会，更是指出要建立社会主义市场经济体制。从这个意义而言，户籍制度的初衷在当下社会已经不复存在。

有意思的是，尽管计划经济已经逐渐让位于市场经济，但户籍制度却作为计划经济的一项重要遗产被继承下来，甚至得到了强化。尽管劳动力流动已经非常普遍，但是户口迁移却还是异常困难，甚至违背1958年《户口登记条例》的规定。根据《户口登记条例》第十条的规定，公民只需要“持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”即可向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。换句话说，公民只需要获得劳动录用合同，即可办理迁移户口事宜。但是在现实生活中，很少有人能够只凭借劳动部门的录用证明即可办理户口迁移，还需要一系列的条件。

以上海为例，要想获得上海户籍必须符合上海市政府规定的种种条件，除了11类引进人才可直接申办本市常住户口，其他人员即便拥有劳动录用合同，还需要满足一系列条件。而持有上海居住证人员如果要获得上海的户籍，根据《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知（沪府发[2009]7号）的规定，必须同时符合下列五种条件：“（一）持有《上海市居住证》满7年；（二）持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年；（三）持证期间依法在本市缴纳所得税；（四）在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；（五）无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。”

为什么《户口登记条例》规定的落户条件在现实生活中不发挥作用？一个可能的解释是，1958年的劳动部门录用员工均是属于政府计划范围之内，但是现代社会中城市里的工作岗位并不只是由政府和国有企业提供，同时还有各种类型的企业和组织。于是问题就来了，既然就业已经都是由市场提供不是政府的负担，为何政府却对户籍数量牢牢控制不放松？

从经济到公共服务：

镶嵌在户籍中的公共服务

尽管设立户籍制度的初衷主要是着眼于经济因素，但是一经确立，户籍的作用就不仅用于调整劳动力流动，同时还被赋予了其他功能。

事实上，早在户籍建立初期，它也被赋予了其他功能。罗瑞卿在向全国人大常委会汇报的草案说明中还指出，《户口登记条例》的功能还具有“证明公民的身份，以保护人民群众在政治生活和社会生活中的合法权利和利益”和“堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他坏分子的破坏活动，保卫国家建设和人民生活的安全”的功能。

自此之后，中国一切的经济生活都围绕户籍展开。无论是计划经济时代的购买粮布等出具证明，还是像选举权或被选举权这样的政治权利，或者是像今天备受关注的受教育权这样的基本公共服务，所有这些都是依赖于户籍。为什么要依赖于户籍？路径依赖是一个重要的原因：既然以前已经有了一整套甄别公民身份的制度，为什么还要另起炉灶？

也正因如此，今后政府所提供的所有公共服务几乎都是从户籍地开始。1986年第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《民法通则》，把公民的“户籍地”放在一个非常重要的位置。《民法通则》第十五条规定“公民以他的户籍所在地的居住地为住所”，而在同一次会议上通过的《义务教育法》，尽管没有强调户籍，但是“就近入学”的规定在很大程度上让人想当然地认为只有户籍地政府才承担责任。

或许正是如此，2006年修改的《义务教育法》还特意在第十二条中强调户籍地政府的责任，规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，同时还明确指出了非户籍所在地政府的责任：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”

为什么《义务教育法》在制定初期压根就没有想到“非户籍所在地”政府的责任？一个很重要的原因是在制定这些法律的时候，在非户籍地求学可能是一个小概率事件，而并不是像现在成为普遍性的事实。上世纪80年代初期，由于计划经济尚未解体，中国并没有出现大规模的人口流动。因为改革开放初期人口流动的特点主要是：农业人口是流动人口的主力军，城市人口的流动很少或是极不明显；流动范围主要由农村流向周边城镇，远距离和跨省流动极少。

如果对比1990年和2000年两次人口普查结果，我们发现，在有流动人口的家庭户中，户主与配偶均为流动人口的比例从1990年的7.44%上升到2000年的46.06%。这说明，近年来流动人口举家迁居城市或在城市长期定居的比重越来越大，其中相当一部分人已经成为流入地的“新居民”。人口已经不再频繁流动，越来越多的农民逐步脱离农业，融入居住地，成为现居住地常住人口。以上海为例，1980年时有1152.0万常住人口，而户籍人口是1146.52万，换句话说只有不到6万人口为非户籍人口。即便是到1994年，非户籍人口也只比户籍人口多100万——常住人口为1398万，而户籍人口为1298.81万。

既然非户籍人口所占的比例偏低，那么在制定公共政策时不考虑非户籍人口也就可以理解。更为重要的是，在相当长一段时间内——主要是从改革开放初期到1990年代初，尽管对人口流动的政策逐步放松，但由于受“离土不离乡、进厂不进城”的影响，决策层对于以农民工为主力的非户籍人口流动并未作出一个全局的规划，甚至认为这部分群体会回到原有的故乡。也正是如此，这部分群体的公共服务问题并未提上议事日程。

直到十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，市场经济成为决策层的选择之后，流动人口才成为一个受高层关注的议题。1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，提出了“因势利导，宏观调控，加强管理，兴利除弊”的工作方针，明确要求各地区各部门切实掌握人口流动情况，控制流动规模，引导有序流动，发挥人口流动的积极作用，保护流动人口的合法权益，预防和打击其中的违法犯罪活动，维护社会治安和管理秩序。

需要指出的是，中央综治委关注人口问题，最为重要的出发点是“预防和打击违法犯罪活动、维护社会治安和管理秩序”，并未将户籍所捆绑的福利问题提上议事日程。真正重视户籍问题，还是2002年十六大以后的事，十六大报告指出，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。……消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”该报告最大的特点就是将原先“限制为主、流动为辅”的人口管理体制转变为要“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”，要促进劳动力合理流动。而在十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。”

换句话说，直到十六届三中全会，户籍制度改革才提到议事日程上来。但可惜的是，这个时候绝大多数的公共服务制度已经初具雏形，而且都是以户籍为载体。以养老保险为例，1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始尝试性的社会养老保险结构的改革实践，初步确定了社会养老保险费用由国家、企业和职工三方共同筹资的框架。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，具体确定“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，确定“统账结合”是中国城镇企业职工基本养老保险制度改革的方向。在实际运行中，形成了城镇职工养老保险制度的多种方案并存的破碎局面，全国产生了上百种改革方案。1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，为解决此前养老保险制度多种方案并存的破碎局面采取了不少措施，社会保险经办机构实行省级垂直管理也在2000年前完成。

截至2006年末，全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险参保人数分别达到18766万人、15732万人、11187万人、10268万人和6459万人，有2241万城市居民和1509万农民享受最低生活保障，5400万人参加农村养老保险。2006年，五项社会保险基金总收入8626亿元，总支出6472亿元，年底累计积累8239亿元。尽管如此，这个制度还是以此前的户籍制度为基础，一个最为明显的特征是统筹账户无法实现跨地域流动。更为重要的是，此前积累了大量的资金，使得地方和中央的利益盘根错节，改革举步维艰：人口流出地政府不愿意为外出民工埋单，而人口流入地政府也不愿意。

户籍制度的退出难题

户籍设立之初，政府是想借此来合理调配劳动力资源。尽管计划经济已经破产，由于各种公共服务还都是以户籍为载体，因此户籍并未消失，而随着公共服务越来越多，户籍甚至还得到了强化。一个可供佐证的例子是，传统上户籍只是在公共服务领域发生作用，但是近年来，它甚至深入到房产和汽车等商品领域：在2010年之前，任何人都不会想象到买房和买车要以当地户籍为前提要件。

不得不提及的是，在1980年代初曾有弱化、甚至取消户籍的打算，一个明显的举措就是推行身份证制度。时任公安部部长刘复之于1985年6月8日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上作关于《中华人民共和国居民身份证条例（草案）》的说明时指出：

使用《户口簿》、介绍信证明身份，已不能完全适应广大人民群众进行正常的社会活动和经济活动的需要，也不利于有关部门开展工作。为了方便群众，使公民的合法权益得到更有效的保障，由国家统一颁发具有法律效力的居民身份证很有必要。公民有了这种法定证件，便于随身携带，在办理需要证明身份的事宜时，只要出示自己的居民身份证就可以了。不仅方便了人民群众，有关部门在开展工作时也可以简化手续，提高效率。

但没有想到的是，身份证制度推行后，户口簿并未退出历史舞台，户籍更是牢不可破。为什么身份证不可能取代户籍？已经有无数人指出过，取消户籍并不难，难就难在户籍背后的各种福利——也就是公共服务。当没有户籍之后，地方政府靠何种凭证来确认你是我当地的居民？这可能是对目前制度的最大挑战。要解决户籍，当务之急是确认一种辨别地方居民的凭证。至少从目前来看，决策者好像没有找到，于是，户籍只能一直持续下去。

但问题在于，当整个社会的人口都已经在流动，而给社会提供公共服务的机制却未发生变更时，就会发生各种各样的不匹配。而且随着时间越发长久，这种不匹配会越发严重。截至2013年底，在13.6亿总人口中人户分离人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人。最为惊人的一个数据是，中国目前有将近6000万留守儿童，而这个数字相当于整个英国人口。

一方面，户籍制度必须改革，因为推迟一年就会影响数千万人的升学和就业；但是另一方面，当局又为找不到合适的退出路径而苦恼，甚至每年还会产生很多新的依赖户籍的事务——比如说各地竞相开始的上牌摇号。问题在哪里？这是对公共服务的考验，同时也考验着决策者该如何权衡既得利益的冲突。

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