焦长权 ▍涨价如何“归公”？

涨价如何“归公”？

——从贺雪峰著《地权的逻辑》出发

✪ 焦长权/ 北京大学社会学系

《文化纵横》微信：whzh_21bcr

一

作为经济发展的三大要素之一，土地是经济社会发展的空间载体和基础性要素。近年来，有关土地制度的研究成了海内外中国研究的热点问题。但是，由于中国土地制度安排的特殊性，使它成了一个“人民群众高度聚焦，政学两届高度关注但又不大讲得清楚”（陈锡文语）的难点课题。正是针对这一社会各界都高度关注、但又因其复杂性、全局性而不容易讲清楚的问题，学界展开了激烈讨论。然而，与这种激烈程度不大相称的是，许多研究成果却未能深入揭示土地制度运作的外在条件和内在机制，许多实践性的政策主张既缺乏现实基础也无长远预期。更有甚者，许多从未对它做过深入系统研究的学人，出于知识分子批判的“天职”，或仅仅根据一些“道听途说”，也在这一问题上发出他们的“道德”呼声，这进一步混淆了人们对本来就十分复杂的土地制度的认识。

为了恢复学界有关土地制度的一些“常识”，贺雪峰写作了《地权的逻辑》（以下简称《地权》）一书，对以周其仁教授为代表的主流学界的土地制度学说进行了激烈批评，并引发了周、贺二位之间的激烈辩论。为进一步厘清土地制度的内在机制，“以对周其仁的批评的回应为基点”，贺雪峰进一步写作了《地权的逻辑》（以下简称《地权》）一书，系统阐述了他有关中国建设用地制度的主张。《地权》一书主要从农地角度讨论中国土地制度，《地权》则主要对中国建设用地制度进行了系统辨析。本文以评述《地权》为重点，进一步阐述相关研究需要进一步解决的关键议题。

二

从既有的农地非农使用的制度安排来看，我国《宪法》、《土地管理法》等规定，城市土地属于国家所有，农村土地（除少数国有农场外）属于集体所有。农地要转为非农建设用地，必须通过土地征收变为国有土地。从建设用地角度讲，这就是一种城乡“二元”的建设用地制度，农村建设用地属于集体建设用地范畴，城市建设用地属于国有土地范畴，二者必须通过政府的土地征收行为转变土地属性，不能直接对价交换。在土地征收过程中，按照农地原有用途收益的“最高30倍”给农民相应补偿，也就是说，从法律规范上讲，农民与农地非农使用的增值收益无关（高圣平、刘守英，2007）。地方政府通过土地征收垄断一级土地市场，再通过土地开发和出让，获取巨额土地出让收入，即一般所谓的“土地财政”或卖地收入。正是通过这种土地制度安排，地方政府获得了城郊农地非农使用中的大部分增值收益，实现了“涨价归公”。

主流学界认为，正是因为这种政府垄断土地征收和开发的制度安排，导致地方政府无限依赖土地财政，并产生了官商勾结、房价飞涨、土地利用低效、大规模土地金融风险、农民利益严重受损、城乡收入差距进一步拉大等一系列连锁问题。他们认为应该主动推动土地制度变革，变革的方向是改变既有的土地征收制度，推动农村集体建设用地直接入市，建立城乡统一的建设用地市场，并最终实现城乡建设用地的“同地、同价、同权”，从而达到维护农民利益，缩小城乡收入差距的目的（周其仁，2010；蒋省三、刘守英、李青，2010，50-68；张曙光，2011，136-138）。贺雪峰认为，上述主张都有其部分合理之处，也看到了既有土地制度安排的一些关键性缺陷。但是，如果更加深入细致的分析，则发现上述主张，尤其是相关的政策变革建议有待商榷。

《地权》一书正是正面尖锐回应主流学界的上述理论学说的一本著作。与主流学界的看法针锋相对，该书认为，既有的土地制度安排虽然还有诸多缺陷，但大体上相当合理，甚至“极为精巧”（贺雪峰，2013，3）。正是仰赖既有的土地制度安排，地方政府通过垄断土地征收和建设用地一级市场，通过低价征收和高价拍卖，获得了城市建设用地的巨额增值收益，形成了具有公共财政性质的“土地财政”，才使得地方政府能够为招商引资提供低廉的土地供给，从而支撑了“中国制造”。同时，也正是仰赖巨额“土地财政”，地方政府才能够在不依赖中央财政的大规模转移支付的情况下从容地进行城市基础社会建设，中央财政才能更加从容地向中西部地区和农村地区转移支付。贺雪峰认为，中国既有的土地制度是中国20世纪资产阶级革命和社会主义革命的成果之一，正是两次革命消灭了土地私有制，实现了平均地权，并逐步形成了以“涨价归公”为核心的土地制度安排，从而消灭了封建性的土地食利阶层（集团）。“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的规范和实践，可以称作中国土地制度的宪法秩序”。（贺雪峰，2013，36）正是中国既有的土地制度安排，成为中国经济长期快速增长的一大密码。从“涨价归公”这一土地制度的宪法秩序的角度展开，贺雪峰进一步阐述了他关于建设用地价值来源、土地收益分配、土地财政与土地征收及城镇化与城乡统筹发展路径等一系列主张，下文稍微展开评述。

针对主流学界所言的既有的土地征收制度让农民与土地增值收益无关，导致其利益严重受损的说法，贺雪峰认为，抽象而言，这种说法是对的，但如果具体深入分析，则似是而非。主要原因在于，诸多学者往往以笼统的农民概念来分析问题，而忽略了农民已经严重分化的社会事实。当下，中国农民至少分成了两类：一类是5%的城郊村或城中村的农民，他们有土地被征收的机会，事实上参与到了城市化进程中的土地收益分配，另一类是95%的非城郊农民，他们的土地永远也不可能被征收，也基本没有可能分享城市化过程中的土地增值收益。贺雪峰认为，前者已经是城市化进程的巨大受益者，通过土地征收和房屋拆迁，他们中的绝大多数人都实现了一夜暴富，而近年来出现的征地拆迁中的各种抗争事件（甚至自焚）也只是农民面对巨额利益时与地方政府的一种博弈策略。主流学界站在保护被征地农民土地权利的角度来为“所有农民”呼吁，是一种搞错了对象的道德呼声。相反，占中国95%的非城郊农民根本没有机会被征地，他们正期待着国家通过公共财政转移支付来解决生产生活中的各种难题，如果要真正站在农民的立场，应该更多关心这部分农民的利益诉求。如果不明真相的继续为本已获得巨大利益的5%的城郊农民呼吁，只可能在中国再造出一个土地食利集团出来，结果不是缩小了城乡收入差距，反而形成了一种“城市市民—城郊农民—普通农民”的三元利益结构（贺雪峰，2013，79-81），进一步拉大了城乡收入差距和加剧了城乡之间的隔阂。

而且，一旦城郊农地非农收益的价值大部给了5%的城郊农民，则地方政府仰赖的“土地财政”收入顷刻消失，中国大部分地方政府要么无力进行基础社会建设，无法通过低地价来进行招商引资，处于“看守政府”状态；要么就不得不依赖中央财政的大规模转移支付，从而改变中央可能向中西部落后地区和广大纯农业型地区的财政转移能力。更有甚者，中国低廉地价优势的消失，很可能导致目前中国制造业在全球竞争力的丧失，最终会影响到大规模劳动密接型产业的生存，从而让大规模农民工再次失业。

针对以周其仁教授为代表的学者提出的借城乡统筹试验区等政策来进行土地制度变革，“还权赋能”的主张，即试图在农村集体建设用地上做文章，通过将农民宅基地价值“显化”，使之由资源变为资产，从而创造出“巨额货币财富”的做法，贺雪峰也持否定态度。他认为，这种做法最关键的错误在于误解了土地极差收益的来源，误解了农地非农使用价值的来源和内在机制，结果只注重在生产关系领域或分配领域做文章，而不是在生产力和经济社会发展方面做文章。贺雪峰认为，根据中国当前的土地制度安排，农地非农使用增值收益主要有两大来源：一是因区位优势产生的极差地租，可以称为价值A，这主要受土地不可移动的自然属性所决定。由于土地不可移动，随着城市化的平面扩张，处于城郊地区的土地由于具有区位优势就产生了巨额极差地租，当然因区位不同，不同地块的极差地租也差异巨大。二是由于国家保持偏紧的建设用地供给导致的建设用地相对稀缺所形成的“指标价格”，可以称为价值B。价值B来自于国家的政策管控，是建设用地供给稀缺情况下为获得用地资格所必须付出的“入场券”价格，类似于计划经济时期的粮票等票据价格，成渝地区的地票交易进一步将价值B“显化”出来。因此，贺雪峰认为，周其仁等所谓的盘活农村集体土地资产，说到底只是在集体建设用地指标（即价值B）上做文章，而这一价值的来源又恰恰在于国家的政策管制，若是通过政府行为大规模推动农村集体建设用地指标“入市”，结果只可能导致因管控所导致的用地指标稀缺性的消失，从而导致土地交易市场的崩溃，因建设用地稀缺而抬高的建设用地市场价值不再存在或极大降低。“因为土地市场的崩溃，使农民腾出来的建设用地根本无法入市，也就根本达不到所谓盘活土地资源和显化土地价值的目标，当然也就不可能通过‘还权’来‘赋能’”（贺雪峰，2013，75）。所以，这种期望通过“增减挂钩”制造指标以获得本身即由国家管控所形成的指标价值的做法，本身就是一个内在矛盾。如果真通过成立地票交易所等办法实现用地指标的自由海量供给，则因国家宏观政策控制所导致指标稀缺的价值B就会逐渐消失。而且，国家通过用地管控形成指标，又通过“农民上楼”来整理指标，这一正一反的政策配套，实践中很可能是无谓的折腾了农民。

针对主流学界一致表示担忧甚至否定的“土地财政”问题，贺雪峰也表达了不同意见。他认为，“土地财政”的存在虽然有很多瑕疵，但是我们不能盲目否定土地财政，更不能因此就认为应当将土地财政装到“城郊农民的口袋里去”。贺雪峰认为，土地财政具有公共财政的性质，正是仰赖土地财政，地方政府才能较好地进行城市基础设施建设，才能以低地价招商引资，也才能相对自主的（不过分依赖中央财政转移支付）开展社会经济建设。同时也正是仰赖既有的土地征收制度和土地财政，中国城市化进程才没有出现一般发展中国家所普遍出现的大规模贫民窟，中国城市的基础设施才可能与欧美日相媲美，一句话，中国实现了“低成本的城市化”。中国的“低成本的城市化”扩张本身没有错，正是这种低成本的城市化，可以让中国城市化相对较快发展并相对可以持续。若是此时取消了土地财政，中国必将陷入“劣质城市化”的陷阱。若是进展顺利，20年之后，中国大规模的城镇化即将结束，那时城市化发展就将由大规模扩展向内涵式发展转换，到时不仅不再需要大规模农地的非农使用，即土地财政的基础自然消失，同时城市基础社会建设的压力也大大减小，也不必再依赖土地财政。换句话说，当前推倒土地财政，既不明智，也不现实。

在上述一系列主张的前提下，贺雪峰进一步阐述了他关于农村建设用地的看法。他认为，在人财物大规模外流的情况下，农村出现部分空心村现象都很正常，农民宅基地的退出也是自然而然的一种过程。而且，农村建设用地与城市建设用地的一个关键区别就是前者有可能复垦为耕地，即是一种潜在的耕地，而后者则不可能。正是农村建设用地这种潜在的耕地的存在，保障了中国耕地供给的部分弹性，也为保障粮食安全提供了部分余地。若是通过大规模的“增减挂钩”、“农民上楼”的办法在短期内将农民的宅基地全部复垦，很可能的结果恰恰是消灭了既有制度的弹性，结果不仅折腾了农民，从长远来看，还给国家粮食安全和耕地安全造成很大的负面影响。

而且，笔者认为，人为的大规模促成“农民上楼”，还可能造成一种吊诡的“反城市化”效应。这里所说的“反城市化”效应，是指农民的集中居住从长远来看其实是限制了农民向城市的自然流动，人为将农民“锁定”在村庄中的现象。其主要发生机制是：第一，“集中居住”一次性掏空了农民的多年积蓄。农民集中居住仅靠土地复垦费用远远不够，还需要自身再掏出一部分积蓄才能顺利“上楼”，同时，上楼以后的生活成本等会有一个明显的上升，这也会减缓农民的积累，农民这些积累资金本可以成为农民长期内进城的重要资本。第二，农民“集中居住”以后，由于年轻人仍旧大部在外务工，所以集中居住区呈现出明显的“老人化”趋势，这些老人区对各项公共服务和福利的需求急速上升，基层政府不得不调整部分财政资金来对集中居住区进行后续扶持和建设。这反过来会压缩本已有限的财政投入到城市建设的份额，延缓城市建设的步伐。第三，农村一次性建设了不少集中居住区，不仅在经济上掏空了农民的积蓄，同时从其他方面对农民进城也形成了一种“束缚”。

最后，贺雪峰针对成都地区以土地为媒介，以城乡建设用地增加挂钩为主要政策手段的城乡统筹模式难以持续的困境，提出了一种“以规划和基础设施建设为媒介，以公共财政向农村转移支付为主要政策工具的新型城乡统筹方案”（贺雪峰，2013，259）。他认为这种方案具有更普遍的操作性和适用性。通过这种方案，不仅可以将村庄建设为“生产性的村庄”，而且不必要突破既有的土地制度限制，最关键是能将农村进一步建设为中国现代化过程中的稳定器和蓄水池。

三

《地权》一书较为系统地为我们呈现了一幅与主流学界的主张相当不同的“地权逻辑”，为我们恢复了诸多被学者有意无意遗忘了的“常识”，为当下激烈的土地问题争论提供一种相当重要而又独特的声音，为决策部门做出更加科学的“顶层设计”提供了必要的参考。与目前绝大部分有关土地制度的混沌言论相比，其新颖之处至少有三：

首先，从中国社会经济发展的全局研究“地权的逻辑”，注重地权的内生性。当前，国内有关土地制度的诸多讨论往往忽略了土地制度所连带的一系列矛盾网络和关系格局。换句话说，不少讨论将土地制度抽离了地方社会经济发展模式之外来讨论，将土地制度当成了一个相对独立和外生的变量，结果提出的许多政策建议经不住仔细推敲，也缺乏现实可操作性。《地权》一书看到了土地制度“深嵌”在地方社会经济发展的模式之中，才会尊重土地制度的复杂性，才会看到激进的土地制度变革对于既有的社会经济格局所可能造成的巨大冲击，所提出的政策建议也更显务实。

其次，《地权》一书则注重从常识出发，十分注重地权变革的历史和现实约束条件，注意多方行动主体之间的复杂互动关系和多元利益格局。

第三，《地权》一书在批判性和建设性方面都有建树。例如本书最后部分所提出的“以规划和基础设施建设为媒介，以公共财政转移支付为主要政策手段”的新型城乡统筹路径等。

四

然而，虽然《地权》一书为我们打开了认识土地制度的又一扇窗口，但仍然为我们留下了诸多有待进一步正面深入研究的问题。无论是贺雪峰还是他所激烈批评的主流学界，在与地权相关的以下关键议题方面都还缺乏深入的研究。

失地农民征地拆迁补偿的实证研究。主流学界认为，既有的征地补偿政策只按照农地原有用途进行补偿，将农民排除在农地非农使用的增值收益分配之外。这种补偿的额度很低，严重损害了农民的土地权利，造成了失地农民的生产生活困难，是一种在新时代继续剥夺农民的非公平政策。正是在土地征收上的价格“剪刀差”，让地方政府具有极大的动力去胡乱拆迁农民的房子和储备土地，结果在新时期进一步拉大了城乡差距。《地权》一书则认为，城中村及城郊失地农民在既有的征地拆迁政策下，已经是既得利益者，他们中的不少人往往因征地拆迁而一夜暴富，在短期内打破了家庭的社会经济平衡，甚至已经形成了一个“土地食利阶层”。现在，中国既有失地农民规模达数千万之巨，同时还以每年数百万人口剧增。总体来看，主要有三类失地农民：一是城中村农民。他们中的绝大部分由于可以通过自建房租转等获得较大经济收益，所以属于失地农民中的富裕阶层。二是城郊地区的失地农民。他们有的只被征地，有的既被征地又被拆迁，一般而言，只被征地的农民收益相对较低，一旦涉及到拆迁，则收益较高，这才刺激了不少城郊农民“种房子”以等待拆迁。三是因国家基础设施建设、大型工矿建设而涉及的非城郊的失地农民。他们中的大部分人只涉及到征地问题，加之国家基础设施建设具有公益性和政府强制性，补贴标准往往较低，他们的征地收益一般都较低。由于失地农民群体规模巨大，内部分化也非常严重，不仅涉及到不同地域因社会经济发展水平导致的征地补偿的巨大差异，就是在同一地区，也因不同家庭博弈能力的差异而使补偿结果差异巨大。所以，对于规模巨大而又内部分化相当大的失地农民群体在征地拆迁中获得的补偿及其后续的社会经济状况，学界需要进行大规模的细致的实证研究。这一实证研究的结果对于争论各方进一步深化各自的研究都非常关键。

土地增值收益分配的内在机制分析。目前，各方一致公认的是，政府通过土地价格的“剪刀差”一次性获得了巨额的土地收益，这就是以土地出让金为主体的“土地财政”，双方争论的焦点是如何看待土地财政。但是，对于土地收益（如直接的巨额土地出让金）分配的内在机制，我们目前还知之甚少。例如，对于国家相关政策所规定的从土地出让收入中计提耕地保护开发费用、教育基金、水利基金、廉租房建设基金等，在地方政府的具体分配中，有多少得到了落实？落实了多大比例？又如，根据中央相关政策规定，土地出让收入应全部纳入财政预算，专款专用，主要用于城市基础设施建设和土地开发。那么，在实践中，有多大比例土地出让收入纳入了财政预算？多大比例被政府转移到了政府性投资公司中去撬动金融资本？多大比例用于土地开发和新一轮的征地拆迁？目前，学界对这些问题的认识都非常模糊，对其内部机制缺乏深度的解剖。

各类政府性投资公司的性质及内在机制。主流学界对于“土地财政”的一大担忧即是各地以土地为抵押，以地方性政府投资公司为融资平台所形成的“土地金融”，由于有政府信用和土地收入做抵押，各地政府性融资平台均借贷了巨额金融资本，形成了很大的金融风险。应该来说，学界的这种忧虑确实并非杞人忧天。比如，据国家审计署对地方政府债务审计表明，截止2012年底，“36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元(其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元)，增长12.94%”。“4个省、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元” （《新京报》“36个地方债3.8万亿”）。

可见，地方债务的一半以上是以土地出让收入做抵押。而就全国情况来看，2010年全国地方债务总额已经达到10.7万亿元之巨，最近三年又呈明显上升之势。据相关研究表明，地方债务大部分都是以土地直接作为抵押品到金融机构借贷的金融资本，土地价格及土地市场的波动直接攸关地方政府债务的归宿。所以，各地方政府在很大程度上不得不维持相对高位的土地价格，并用各种手段激活土地市场，结果在一定程度上直接推高房价，加剧了普通市民的生活成本。比如，国际上一般的情况是，住宅的建设成本中72%是建筑和安装，地价、利润及其他占28%；而我国住宅建设成本占42%，地价、税费和其他占58%。（周黎安，2008，187）显然，中国城市目前的高房价与地方政府“经营土地”的行为模式密切相关。但是，学界目前对于政府性投资公司的性质，内部资产结构与运作机制等方面还缺乏系统研究，对存在的相关金融风险也更多只是推测，对如何防范或规范化地方政府融资行为则很难提出切实的建设性意见。贺雪峰《地权》一书对这一问题也未做任何深入的探讨，这也是本书最大的缺憾之一，所以也就不能正面有力回应主流经济学家所提出的这一挑战。

如何彻底实现“涨价归公”。《地权》一书的最核心观点是，中国当前的土地制度的核心是“涨价归公”，即使有诸多缺陷，我们应该完善它而不是推倒重来。但是，正是在“涨价如何归公”这一问题上，《地权》一书却没有给出很好的答案。贺雪峰认为，地方政府通过垄断土地一级市场和土地开发权，利用土地价格“剪刀差”的方式获得的巨额土地财政收益是一种公共财政，再用土地财政来进行城市基础设施建设和弥补地方政府的其他财政缺口，此即所谓“涨价归公”。对此，本文不敢苟同。

笔者同意土地财政具有公共财政性质，大部分土地财政也确实被用于城市基础设施等公共建设上。但是，不能以此即定论土地财政实现了土地收益的“涨价归公”。值得追问的是，目前仍旧占中国人口最大多数的农民，尤其是贺雪峰所言的95%的永远没有被征地机会的远郊农民，他们是否该添入“归公”之列？回答是肯定的。那么，既有的土地增值收益分配（或者直接说土地财政分配）是否有这最大多数的、在目前的中国社会经济格局中仍旧处于绝对劣势的农民的位置？答案是否定的。不仅国家规定的从土地出让收入中需要直接返还“农口”的比例极低（仅水利基金、农田保护基金两项），而且，就是这一极低的比例，在实践中也根本没有落到实处。由于巨大的财政支出压力和城市建设压力，地方政府将所有土地收入投入城市建设之中仍然背负了巨额债务，就更别谈保障“农口”的相关收益份额了。所以，目前中国土地制度中的“涨价归公”安排，更确切的称呼应该是“涨价归城”。

从这个角度讲，笔者甚为同意许多主流经济学家所说的既有的土地制度安排是国家对农村和农民的新一轮剥夺，可能会进一步拉大城乡收入差距，只不过这里所说的农民不仅仅指城郊农民，更多的是指占全国95%的没有征地机会的、也无法获得城市化过程中土地增值收益的农民。也许贺雪峰会认为，中央通过公共财政已经开始大规模向农村进行财政转移支付，正是因为有土地财政，才使中央可以从容的分配相关公共财政。但是，以工商业税收为主体的中央财政向农村的转移支付不应该成为最广大农民不必分享土地“涨价归公”收益的借口。从1949年一直到2004年农业税全面取消，中国农民一直在为国家的重工业建设和城市建设积累原始资本，现在，我国已经建立起完备的工业体系，工商业税收占据了国家公共财政的主体，已经具备“以工辅农”的实力，中央政府通过财政转移支付的形式将工商业税收支出向农村倾斜天经地义。换句话说，我国的制度设计不应该体现为中央对农民是一只“援助之手”，而地方通过土地征收又扮演着“掠夺之手”的角色，中央对农村的转移支付是必要的，农民适当的分享土地增值收益也是必须的。

如果说既有的土地制度需要完善，也许最该考虑的问题就是如何实现真正的“涨价归公”，尤其是如何让95%的最大多数农民能够有机会分享城市化过程中的土地增值收益。从这个角度讲，笔者以为国家出台的“增减挂钩”等土地弹性政策有其进一步探索的余地。正如贺雪峰所言，既有的建设用地价值有因区位形成的价值A和因国家政策管控形成的价值B两部分组成，正是因为价值B被分离出来并被附属于一种虚拟的“土地指标”，使它作为一种可以面向广大非城郊农民的分配手段成为可能，使他们第一次有可能分享到城市化过程中的土地增值收益。尽管既有的操作方式非常不完善，以至于造成了大拆大建，甚至强拆等一系列问题。但是，通过这种土地价值的二分来让非城郊农民分享土地收益的大方向无疑是正确的，也是值得探索的，只是需要在政策上进一步完善它。

也许，在一个激进的时代，保守是最大的智慧。

(本文原刊于《文化纵横》。图片来自网络。版权所有，欢迎个人分享，媒体转载请回复此微信获得许可。)

—————————————————
《文化纵横》杂志，修远基金会支持出品。

投稿微信号：[e-mail]
欲购纸刊，请返回打开本订阅号，点击下端左侧，即可迅速下单。包邮快递，支付宝付款更方便，敬请支持。
另，淘宝《文化纵横》杂志地址：
http://wenhuazongheng.taobao.com
—————————————————

点击左下角“阅读原文”，可以收阅任军锋文章：《托克维尔的帝国》