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刘丰 ▍中国在非洲的利益存在

刘丰 文化纵横


✪ 刘丰 / 南开大学周恩来政府管理学院

《文化纵横》微信:whzh_21bcr


进入新世纪以来,中国加快了融入世界的步伐。随着中国与国际社会的联系日益紧密,作为中国对外关系中发展势头最好的部分之一,中非关系成为人们关注的焦点。仅以经贸关系为例就可以看出中非关系发展速度:2000年中非间贸易额仅为106亿美元,到2008年上升为1068亿;中国对非直接投资由2001年的5000万美元增加到2008年的9.9亿美元,年增长率53%;中非合作论坛的成功召开也充分体现了中国与非洲国家之间的紧密联系。随着中非利益关联度的强化和中国在非洲的影响力扩展,近年来国外学者高度关注中国在非洲的利益存在问题,反映出对中国海外利益和影响力扩展的不同观点,值得引起重视。


为什么关注中国在非洲的利益存在


从历史上讲,非洲对中国一直有着重要的政治、战略意义。自1949年以来,中国就一直对中非关系高度重视,其中双边政治关系尤为重要。中国是非洲人民谋求政治独立与经济发展的天然盟友,与非洲国家有着反殖、反帝的共同利益。中国对坦赞铁路的援助是这一时期中非友谊的具体体现,非洲国家对中国的支持为中国重返联合国提供了坚实的基础,也体现了中非之间牢不可破的友谊。这种强调中非关系政治性的思路使得长久以来中非合作集中在政府间层面,特别是国家间合作占据了主导地位。


改革开放以后,中国外交趋于积极务实,原本就十分重要的中非关系又增加了新的内容。尽管政治关系仍然是中非双边关系的重点,但经贸关系也逐步成为至关重要的组成部分。进入21世纪以来,非洲与中国的经贸联系日益紧密,非洲对中国的经济意义逐步显现。2008年中国已经取代了欧盟与美国,成为非洲最主要的贸易伙伴。尽管受金融危机的影响,2009年的双边贸易额降至910亿美元,但中非经贸合作稳步发展的势头并没有发生逆转。中非经济联系的迅速发展加强了中非原有的传统友谊,扩展了中非合作的内容。


随着中国经济的迅速发展,中国对外部依赖度越来越高,确保原材料供应成为中国政府关心的重要问题。1990年~2000年,中国的铝、铜、镍、铁等矿石的消耗量从占世界总消耗量的7%上升至15%。加入WTO以来,中国面对的形势日益严峻,由于中国没有掌握原料来源,中国企业在与西方公司的谈判中屡屡处于下风。以铁矿石谈判为例,由于没有国际铁矿石价格的定价权,在与铁矿石三大巨头的谈判中,中国已经连续五年妥协,造成巨大的经济损失。面对这种情况,在非洲进行投资,参与非洲资源开发,为中国抵制国际原料供应商的不合理要求提供了解决办法。


另一个引起关注的现象是,中国在中非关系中已经成为一个多元的行为体,在非洲扮演的角色出现了多样化的趋势。随着中国改革开放的深入发展与全球化浪潮的推动,政府之外的力量也逐步走向世界。特别是“走出去”战略的实行,推动了中国公司主动走出国门,寻求海外发展的机遇。这一时期,形形色色的团体与个人开始在中非关系中扮演着大大小小的角色,国有企业、私营公司与普通的中国人都在非洲活动,参与者的增多导致不同行为体之间的利益冲突凸显。面对这种情况,一些研究认为,“谁代表中国的利益”已经不像过去那样清晰。因此在充分考察、评估和研究中国在非洲利益存在的基础上,对相关利益进行排序并进行协调势在必行。


随着中国一元行为体模式被打破,中国与非洲的交往也由以政府间交往为主的模式转变为全方位深入交往。非洲当地人与中国公司乃至与在非华人的互动,成为中国与非洲关系的重要组成部分。由于文化差异等种种因素,在这一互动过程中会不可避免地带来一定的误解和冲突。正如有研究所指出的,由于中国企业倾向于在非洲按照中国模式进行投资开发,导致中国的企业缺乏社会责任感;追求低成本战略导致公司对非洲员工的培训、福利与保险都不能令非洲人满意;中国人对非洲员工缺乏工作精神的不理解也加剧了双方的对抗情绪。在这样的背景下,非洲人对中国公司,乃至中国国家形象产生了反感与怀疑,这导致了针对中国公司的群体性事件以及当地部分政客打“中国牌”来谋求政治利益的情况。因此采取措施化解非洲国家内部对中国在非洲活动的误解至关重要。


一元行为体模式的打破也使非洲人对中国的看法趋于复杂:据统计显示,在2006年盖勒普公司对非洲19国的民调以及2007年皮尤公司对非洲10国的调查中,中国形象都是正面的。但值得注意的是,在部分国家中,对“中国移民威胁”持赞同意见的人数达到了70%。而且在受到西方媒体影响比较大,当地政客操作中国议题比较频繁的国家中,中国形象的正面度远远低于其他国家。而近年来中国企业或中国人在非洲遭遇恐怖袭击的情况也时有发生,这也增加了中国对本国在非洲的角色、作用与利益进行充分的评估与分析的重要意义。


与之同时,中国在非洲的出现也引起了西方的重视和警惕,西方国家抱怨中国对非洲的低息贷款与援助,使西方国家无法凭借财政手段推动非洲国家进行改革。同时,中国在外援中坚持和平共处五项原则,特别是对互不干涉内政原则的坚持也引起了西方国家的指责,他们认为中国在对外援助中不考虑非洲国家的人权状况与民主状况。


经过50多年的发展,中国在非洲利益重大,影响广泛。面对这一情况,对中国在非洲的利益进行界定与评估尤为重要,如何协调各方利益,缓解各国对中国在非洲活动的猜疑,提升中国形象对中国进一步发挥在国际舞台上的作用至关重要。


中国在非洲的利益存在基本状况


中国在非洲的利益存在无论在目标还是形式上都是多样的。根据最近的一项研究,西方学者将中国的非洲活动目标归纳为八个方面:确保原材料供应、为中国建立市场、为农业目的获得土地、为中国人进入非洲提供渠道、获得外交支持、提供与西方不同的发展模式、提供与西方不同的发展合作、增强中国的大国地位。为了更清晰地了解中国在非洲的利益存在状况,我们可以从政治和经济两个维度加以概括。


1.政治利益

台湾问题始终是中国的核心国家利益之一,在中非关系中,非方对“一个中国”原则的支持是发展双方关系的前提。绝大多数非洲国家历来奉行一个中国的政策,从这一点看,中国在非洲的核心政治利益是有保障的。从宣传言辞上看,中国对非洲的外交话语也保持了很强的一致性。这也在很大程度上反映出中国在非洲的政治利益没有发生重大变化。


值得注意的是,一些西方学者也认为中国对非洲的政策出现了原则性变化,尤其是倾向于将中国对苏丹达尔富尔问题的立场视为 “中国放弃了不干涉内政的原则”。但是我们可以看到,中国对非洲的政策变化更多受到中非间经济关系变化的影响,在政治方面,中国的外交基本准则一直是和平共处五项原则,中非关系也不例外。在中国的外交基本准则没有发生变化的情况下,一切关于中国外交政策发生原则性变化(无论是否针对非洲)的说法都是没有根据的。


中国在非洲的核心政治利益没有发生重大变化,但在范围上得到了扩展。现在中国在非洲的政治利益不仅包括传统安全领域,也包括非传统安全领域:中国企业在非洲遭遇恐怖主义袭击的情况逐年上升,索马里海盗对中国航运造成了很大威胁。面对这一情况,中国积极反应,主动承担国际义务,向索马里地区派遣护航编队打击海盗。尽管这一行为属于政治领域,但这一行为的核心目的还是维护中国的经济利益,中非经济合作的加强才是近年来中非交往密切的主要原因。


2.经济利益

中非关系改变最大的是经济方面,2008年中国与非洲的贸易额占对外贸易总额的4%。2007年中国对非洲出口结构中,机器设备与交通设备占45%,纺织业紧随其后占16%。中国对非洲的出口带来了双重效果:一方面,中国的廉价商品改变了非洲国家的生活,一位学者指出:“非洲消费者从中国公司提供的廉价商品中获益颇多,例如,中国塑料凉鞋征服了非洲大陆,这极大程度上改变了非洲妇女和儿童过去没有鞋穿的境况。”但中国商品进入非洲也产生了负面影响:中国商品尽管价格低廉,但质量参差不齐,低成本的中国商品对当地的制造业及销售商产生了冲击,造成了当地企业倒闭与工人失业。这种情况导致非洲人对中国商品的作用有着复杂的感情。


随着中国经济的发展,中国劳动力成本的上升导致很多企业寻求成本更低的地区,在近年来中国与发达国家间因劳动密集型产业(特别是纺织业与服装制造业)贸易摩擦不断,发达国家针对中国有意识动用各种贸易壁垒的背景下,通过在非洲投资设厂进行产业转移可以规避这一问题。特别是中国加入WTO和倡导“走出去”战略以来,中国对非洲国家的投资与日俱增。根据2005年的一项对150家拥有海外投资项目的企业的调查表明,海外投资的20%流入非洲,其中的2/3流向制造业。这为当地提供了就业机会与经济发展的机会,很大程度上缓解了当地非洲人“中国经济入侵”的观点。


但是,由于中国企业不适应非洲的环境,完全按照中国经验运作企业,这导致了中国企业在非洲出现了很多问题:如轻视企业社会责任、公司缺乏透明度,缺乏与非政府组织的对话,对当地人的异议无动于衷,过度追求低成本战略,对员工的福利削减等等。这些都不利于中国企业形象的塑造。


从非洲对中国出口结构看,中国从非洲主要进口原材料与能源,特别是石油资源的比重相当高。据统计,2005年非洲对中国出口中原油占70%,铁、棉花、钻石、原木占11%。1993年时中国还是一个石油出口国,到新世纪初,中国石油对外依存度高达40%,2009年更达到了50%。在这样的情况下,中国对非洲石油的需求也就不足为奇了。


尽管西方国家指责中国对非洲进行“石油掠夺”,但实际上中国石油公司在非洲的产量远远低于西方国家石油公司的份额,据统计,2006年外国企业对非洲石油开采量排名中,中国公司没有一家跻身前十名。与之相应的是,中国从非洲进口的石油总额远远小于欧洲与美国。据统计,2001年非洲地区中国石油进口量占5%,欧洲占44%,美国占31%,到2007年中国石油进口量也不过占12%,欧洲仍占30%,美国占34%。就石油问题对中国进行指责无疑也是有失公允的。


中非农业合作历史悠久,但成效一直不明显。一项相关评估表明,“中国对非洲的农业援助几乎都没有走出‘上马快、见效快、滑坡下马也快’的怪圈”。随着近年来中国对粮食安全的关注及“走出去”战略的应用,中非农业合作走上了形式多样化的道路。尽管西方国家认为中国在非洲的农业投资是为了解决本国的粮食问题,但即使是粮食价格高涨的2008年,中国的在非洲的农产品也由于运输成本问题无法运回中国,只能在当地销售。相对于中国与非洲的工业与商业合作而言,中国与非洲的农业合作还有很长一段路要走。


对中国在非洲的利益存在的不同看法


总体而言,海外对中国在非洲扮演的角色有三种看法,即“中国威胁论”、“中国机会论”以及承认积极性与消极性并存的客观派看法。


随着中国在非洲的经济活动与日俱增,西方对中国在非洲活动的目的提出了种种质疑。根据李安山的总结,国际上对中国对非战略的指责包括如下几点:“经济扩张论”、“新殖民主义论”、“掠夺能源论”、“漠视人权论”、“援助方式危害论”、“破坏环境论”。其核心内容是:中国在“掠夺”非洲资源方面与西方无区别;中非经济交往既打击了非洲同类行业,也未能解决当地就业问题;中国在政治上“控制”非洲国家,将苏丹等国作为自己的“前哨站”。上述观点强调,中国在非洲的经济活动是有长期目的性的、总体性的活动,中国公司是为中国政府服务的,其终极目的是实现中国对非洲的政治控制,在这一过程中,中国公司的活动对非洲造成了重大的负面影响。


与之对立的观点是“中国机会论”,这一看法可以概括为如下三种论点:1.中国对非洲的援助促进了非洲的发展。2.中国的发展模式对非洲有着重大借鉴意义。3.中国对非洲的投资对非洲的发展有着积极的意义。这一观点尽管强调了中国在非洲活动的积极一面,但这一观点的落脚点仍然是国家中心主义,倾向于对中国在非洲的行为进行概括性定位。但正如本文第一部分所提到的那样,现在的中非关系已经超越了单纯的国家层面的交往。用“中国对非洲的影响是积极的”或者“中国对非洲的影响是消极的”这样的两分法无法充分说明中国在非洲的角色与中国利益所产生的效果,应该针对具体情况进行具体分析。


大多数学者认为,中国与非洲紧密的联系带来了双重影响:一方面中国确实为非洲提供了机会与示范的榜样,另一方面中国在非洲的经济活动也引起了很多问题。总体而言,中非经贸关系有很强的互补性,中非贸易能够实现互利互惠:非洲需要中国的工业制成品与资金发展本国经济,中国需要原料与市场维持本国经济的增长,同时中国在非洲的投资既可以实现本国的产业升级与产业转移,也可以推动非洲的现代化。但在具体的操作中,由于中国国情与非洲的情况不尽相同,产生了很多的问题,这需要中国企业针对非洲的情况加以改变。


一些非洲人也注意到,中国在非洲活动最重要的意义是为非洲国家提供了与西方不同的发展道路与合作模式,不仅仅因为中国的发展为发展中国家实现现代化提供了新的路径,而且因为在对非洲的援助中,中国与西方国家的竞争能促使双方向非洲国家提供更优惠的条件实现合作,这无疑有利于非洲国家更好地实现本国利益。


中国需要面对的问题


面对中国在非洲活动扩展出现的一些问题,中国需要改变在中非关系中单纯强调国家主导的状况,发展全方位、多层次的中非关系,有针对性地处理好如下几对关系:中国与非洲国家间的关系、中国与非洲人民的关系、中国与西方国家间的关系。


就中非国家间关系而言,我们不能仅仅与非洲国家的执政精英打交道,而应该增加与各种政治力量的交往,增进双方的了解,进而避免因选举等政治变化影响中国与非洲国家的关系,尤为重要的是,中国应该避免形成“中国支持当地政府”的印象,而应该保持一个公正、不干涉对方内政的形象。除加强与中央政府的交往以外,中国也应该重视与地方政府的联系,全面深入地了解非洲的实际情况,加强对当地人民意愿的了解。同时对当地非政府组织的反应保持高度的敏感性,避免大规模排华活动及针对华人的暴力行为的出现。


尽管中国已经开始意识到中非关系的复杂性,并出台了一系列政策,并且也开始注重运用公共外交手段进行宣传,但是非洲人仍然对中国在非洲的活动心怀疑虑。针对这种情况,中国需要积极落实既有的政策,并对外交宣传言辞赋予实践意义,使非洲人民更加清楚地了解中国在非洲的目的与角色,获得非洲人民的理解。在具体利益涉及最多的经贸领域,中国政府和相关主管部门可以督促中国公司从非洲的具体情况出发,改变照搬中国模式的情况,加强对企业社会责任的重视,改善中国企业在非洲的形象,进而提升中国在当地人心中的形象。


从意识形态和战略利益等方面的因素看,西方国家对中国的活动产生怀疑与误解在一定程度上是难以避免的。在面对有关中国在非洲的角色的质疑和指责时,中国政府还需要大力加强公共外交,以积极主动的姿态向外国公众说明情况;对西方的歪曲报道进行驳斥,并加以澄清,进而维护中国的国际形象。


中非关系是中国与国际社会关系的一个缩影。中国在非洲取得的成就与遇到的问题都有着很强的代表性。因此,清楚地认识中国在非洲的利益存在,反思中国在非洲的角色,塑造中国在非洲的良好国家形象,对我们维护国家利益、提升国际影响力无疑有着重大意义。



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