不搞清中国政法体制，你看得懂《人民的名义》吗？ | 文化纵横

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    ✪ 侯猛 / 北京大学法学院

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［导读］近日，反腐大戏《人民的名义》走红荧幕，并在网络上引起了广泛而热烈的讨论。不过，剧中“汉东”省的政治生态与政治架构，却不时让不了解这套话语体系的观众看的一头雾水：为什么省高检在接受最高检领导的同时，又要就重大案件先向省委主管领导请示意见？为什么市公安局局长更多地听命于本市市委书记，而对作为自己业务主管的省公安厅厅长时有顶撞？为什么主管政法的省委副书记，在干部用人上可以有非常大的话语权，甚至在全省官场打造出以自己门生为班底的“政法系”？说到底，这些看似令人费解的设定，都是源自中国政法体制的一些独有特征。本次推送的北京大学法学院侯猛副教授的这篇文章，便从央地关系、业务联系、人事权属、党管政法等角度，详尽地梳理了中国政法体制的“以'块块'管理为主”、“分级归口管理”和“中央集中统一领导”等特征。

 ▍一、问题与进路

2014年10月23日，中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《法治决定》）。《法治决定》深刻阐明了党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题，对法治国家建设作出了顶层设计。习近平指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题”，“坚持党的领导，是法治的根本要求，是全面推进依法治国题中应有之义。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”

具体来说，党领导依法治国的制度和工作机制，就是“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”而这其中非常重要的组成部分，就是政法体制。习近平特别强调：“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法能力和水平。”

那么，什么是政法？中国法学界对这一概念，特别是概念所指向的经验事实比较陌生。多年来，我们比较重视现代西方国家法治理论的引介和研究，但对于中国法治实践的经验研究，由于种种原因并没有很好的展开。而且，在现代西方的学术话语体系中，也常常找不到对应概念能够准确表达中国法治实践。在这样的背景下，可以尝试挖掘使用本土概念来表达中国法治实践，进而提炼出中国法治理论。

“政法”，就是这样一个本土概念。这在英文中只能翻译成Law and Politics，中文直译为“政治和法律”，但这却没能准确反映出 “政法”简称所要表达的准确内涵。按照马克思列宁主义的观点，“政法”强调的是体现国家意志的法律要为政治服务，法律是阶级斗争的工具。由此，中国正式表述为：“政法部门是国家机器的重要组成部分，是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的“‘枪杆子’”，政法部门是党和人民手中的“‘刀把子’”。在当代中国，尽管已经不再强调以阶级斗争为纲，但政法部门的重要任务仍是维护社会稳定。这些维护社会稳定的政法部门（政法机关），主要包括公安机关、检察院、法院、司法行政机关、国家安全机关和武装警察部队。在历史上，政法部门还包括建国初期的立法事务的政务院法制委员会、民族事务委员会和内务部（民政部）。就具体业务来说，各部门涉及综合治理、信访的事务也属于政法工作的范围。此外，在最广意义上，党的纪律检查委员会（简称“纪检委”）的部分职能也具有政法性质。特别是1990年代以后，纪检委与检察院就反贪案件开始建立一套包括“双规”在内的办案对接机制。

“体制”也是一个本土概念。“体制”在英文中通常翻译成System，但很难准确表达出“体制”所指向的中国经验。中国的“体制”概念，不仅指代国家政权的组织运作体系，还指代中国共产党的组织运作体系。中国体制是党的领导体制逐渐嵌入国家政权体制，这是一种单向度的二元体制。政法体制作为单向度二元体制的重要组成部分，其本质特征就是党的领导。坚持党的领导，不是一句空的口号：“一方面，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，统筹依法治国各领域工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面，要改善党对依法治国的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平。”但是法学界对于党是如何领导政法的经验研究，目前还并不多见。已有少数研究也主要是围绕政法委员会、党与司法、群众路线等专门议题展开，而缺乏对当代中国的政法体制进行整体分析。

△“政法体制作为单向度二元体制的重要组成部分，其本质特征就是党的领导。” 图为“汉东”省省委书记沙瑞金向省检察系统布置工作。

当代中国的政法体制，是建设中国特色法治国家的重要基石。而“建设法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作，有利于在法治轨道上不断深化改革。”因此，从这样一种国家治理的现实紧迫性出发，也有必要对当代中国的政法体制进行整体分析。特别是，分析这一体制如何形成、如何组织、如何运作的过程。

从静态结构上来观察，政法体制可以围绕三个机构设置来讨论：党组，设立在各级政法机关；党委政法委员会，联系与指导各政法机关；党委组织部，牵头管理政法干部。但如果只是进行这样的类型化分析是不够的。本文更关心政法体制的动态形成过程，即是如何一步一步组织起来并展开运作的。正如钱穆教授所言，“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。”“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，又必有种种用意，来创设此制度。”本文也将初步揭示：当代中国政法体制的基本格局，是中国共产党在建国初期基于特定时期的历史任务所奠定的，并且随着制度变迁和人事变动而逐渐形成的。

在写作方法上，本文采取的是历史的法律社会学研究进路：结合作者过去多年的访谈经验，重点结合档案文献，在此基础上，试图运用本土概念来解释、归纳和提炼政法经验。档案文献主要是中央档案馆和中央文献研究室首次大规模出版的中共中央重要文件4569件，共计50册。时间从1949年10月新中国成立，到1966年5月文化大革命爆发。此外还有散见的1966年至今的相关重要文件。除了各种文件以外，还使用了党和国家领导人特别是政法工作负责人的年谱、传记。这有助于印证历史事实，提高准确程度。本文的结构分为五部分，除了这一部分引出问题以外，第二部分讨论在“条条”与“块块”关系（简称“条块关系”）中，以块块管理为主的政法体制是如何形成的，第三部分讨论在中央与地方关系（简称“央地关系”）中，分级归口管理和中央集中统一领导的政法体制是如何形成的。第四部分讨论政法体制形成的启示意义。

 ▍二、条块关系下的同级党委领导

1949年10月以前，中国共产党只建立过地方性的政权体制。但在新中国成立以后，中国共产党首要解决的问题就是，如何建立和进入全国性的国家政权体制，有效实现对国家各政法机关的领导。这是一个党与国家关系的根本问题。但具体来说，这其中又涉及央地关系和条块关系。

“条条”与“块块”也是中国的本土概念。最早是由毛泽东归纳提出来的。1956年2月14日，毛泽东在听薄一波汇报国务院第三办公室工作时，他说：“我去年出去了趟，跟地方谈话，他们流露不满，总觉得中央束缚了他们。地方同中央有些矛盾，若干事情不放手让他们管。他们是块块，你们是条条，你们无数条条往下达，而且规格不一，也不通知他们；他们的若干要求，你们也不批准，约束了他们。”在中国的政治语境下，“条条”是指业务的上下级关系，例如，最高人民法院与地方各级人民法院之间的管理关系。而“块块”是指同级各个机关之间的关系。这样，地方是“块块”，中央也是“块块”。块块管理的根本，就是同级各个机关接受同级党委的领导。例如，省级人民法院党组、省级人大常委会党组、省委政法委员会，都要接受省委的领导。

△“在中国的政治语境下，‘条条’是指业务的上下级关系，而‘块块’是指同级各个机关之间的关系。” 图为“京州”市市委书记李达康与“汉东”省公安厅厅长祁同伟共同向京州市公安局局长布置工作。

接受同级党委领导的具体组织形式，就是在同级国家各政法机关中设立党组。最早在1949年11月，中共中央决定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组。政务院设立党组，政治法律委员会设立分党组，各部门设立党组小组。最高人民法院和最高人民检察署（以下简称“两高”）成立联合党组。地方各级政法机关也相应设立党组。这比民国时期国民党推行的司法党化政策效果要更好。国民党的司法党化政策主要是指党义化，即是强调司法裁判时援引三民主义，但并没有彻底实现党人化，即发动更多司法人员加入国民党，也没有在各级司法机关中建立完整的党的组织体系。而共产党作为按照列宁主义组织起来的政党，在各级国家机关中设立党组，就建立起了一个坚实严密的组织网络。但是从在各国家政法机关中设立党组，到最终确立以块块管理为主的同级党委领导体制，实际上经历了相当时间的磨合过程。这其中主要解决两个方面的问题：

（一）向谁负责：同级政府党组，还是同级党委

当党的领导体制进入到国家政权体制后，首先带来的具体问题是，同级机关中由谁最终负总责？仍以中央为例，按照《共同纲领》的制度设计，“两高”向中央人民政府委员会负责并报告工作；中央公安部和司法部在政务院政治法律委员会的指导下，向政务院负责并报告工作；政务院向中央人民政府委员会负责并报告工作。但是当中央各国家机关设立党组以后，哪些机关，在什么情况下要向中共中央政治局报告工作。这成为一个大问题。

具体来说，在国家政权体制中，是各部门、各委员会、政务院和中央人民政府委员会四级体制。而在党的领导体制中，是各部门党组小组、委员会分党组干事会、政务院党组干事会和中央政治局四级体制。中央人民政府委员会并不设党组，政务院党组直属中央政治局领导。“两高”联合党组与政务院党组之间虽无领导关系，但却由政治法律委员会分党组干事会（以下简称“政法分党组”）书记董必武负责联系工作。按照这种关系架构，中央公安部、司法部党组只须向政务院党组干事会报告工作，而不必直接向中央政治局报告工作。“两高”联合党组由作为中央政治局委员的董必武代为联系，也不必直接向中央政治局报告工作。

作为中共中央主席的毛泽东，很快就意识到信息沟通不畅的问题。他在1950年9月13日，为督促政府各部门向中央报告事致函周恩来总理：“政法系统各部门，除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外，其余各部门，一年之久，干了些什么事，推行的是些什么政策，谁也不知道，是何原因，请查询。”周恩来总理、董必武为此进行了工作改进。1952年8月，政务院党组干事会改称中央人民政府党组干事会，随后又在1953年3月被撤销。这样，政务院各部门党组就直接受中央领导。刘少奇在同月的《对中央关于政法系统机构与干部配备等问题通知的批语》中写道：“中央政法各部门过去工作的检查及今年工作的方针和计划，应分部门向中央作简要报告，并请准备向中央提出讨论和请示的问题”。而政法分党组暂时仍存在，协助中央分管各政法部门党组。与此同时，中央还决定采取领导直接向中央负责分工体制：“为了更好地做到现在政府工作中的各领导直接向中央负责，并加重其责任，特规定明确的分工如下：……政法工作（包括公安、检察和法院工作）由董必武、彭真、罗瑞卿负责；……前述这些应就自己分工范围内，确定哪些事件应向中央报告请示，哪些事件应责成各部门负责进行，哪些事件应按政府系统报告请示，哪些事件可以自行处理，以及承办中央所交付的有关任务和有关工作。”

这样来看，在形式上，建国最初的中央公安部、司法部原本只须向政务院负责，“两高”只须中央人民政府委员会负责；但经过几年磨合，中央公安部、司法部、“两高”通过各自党组向分管政法的中央领导，直至中央政治局负责并报告工作。与中央的变化相一致，地方各级政法机关最终是向同级地方党委，而不是向同级地方人民政府委员会党组负责。这样，在块块管理中，最终确立了同级党委负责体制。

（二）向谁负责：向上一级政法机关党组，还是地方同级党委

对于地方各政法机关党组来说，还有一个重大问题：是向上一级政法机关党组报告工作，还是向地方同级党委报告工作？特别是当地方同级党委与上一级政法机关党组意见不一致时，究竟应该服从谁的意见？这就涉及毛泽东所讲的“块块”与“条条”的矛盾。

△“对于地方各政法机关党组来说，一个重大问题是：是向上一级政法机关党组报告工作，还是向地方同级党委报告工作？特别是当地方同级党委与上一级政法机关党组意见不一致时，究竟应该服从谁的意见？”图为接受最高检委派的紧急抓捕任务的“汉东”省检察院，仍须先向省、市相关领导进行请示。

这在检察系统中表现的尤为明显。依照1954年宪法第81条第2款的规定：“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”这意味着在国家政权体制中，检察机关上下级之间是垂直领导的条条关系。而这种关系其实主要借鉴的是苏联。但另一方面，党内又突出了地方同级党委领导的重要性。中共中央为此专门下文强调：“在《宪法》颁布后，检察机关将实行垂直领导，但是这里所说的垂直领导和双重领导，都是指国家组织系统中的领导关系而说的，决不能把这误解为地方党委对本级检察署的工作可以放弃领导，更不是说，各级检察署的党组和党员，可以不服从本级党委的领导，或者检察署的党组也将实行垂直领导。相反的，今后各级党委对本级检察署党组的领导，不但不能削弱，而且必须加强。检察署的党组和所有党员必须严格服从党委的领导，检察署的党组必须加强和改善向党委的请示报告工作，使检察工作除了受上级检察机关的领导外，同时又受本级党委的严密领导和监督。”由此来看，结合宪法和中共中央的规定，检察机关在“条条”上实行的是垂直领导，但在“块块”上又实行地方同级党委领导。因此在条块关系上，检察机关实行的是以块块管理为主的领导体制。而这一领导体制一直延续至当代。

法院系统的情况就更为棘手。法院系统并不是垂直领导关系，也就不存在双重领导的问题。但如果出现同级法院与上一级法院的意见可能一致，但却与地方党委意见不一致时，应该如何处理？简单来说就是，当“条条”意见一致，而“块块”意见不一致时，怎么办？以审理死刑案件为例，中共中央提出：“在判处死刑时，党内必须经过省委、大市委、区党委及受委托的地委批准。”因此，“应该报请省、市、自治区党委批准的案件，高级人民法院的党组必需报请省、市、自治区党委批准，再由高级人民法院加以核准或者判决，然后报最高人民法院核准执行。如果检察、公安机关或者被告对案件的判决有不同意见，高级人民法院报最高人民法院核准时，应当将不同的意见附报。”这就是说，高级人民法院党组在核准或判决死刑之前，先要报请地方同级党委批准，然后再报最高人民法院核准。但如果法院党组与地方同级党委意见不一致时，又该如何处理？时任最高人民法院院长的董必武就认为：“遇有经党委确定要杀的案子，法院发现确有不杀的事实根据时，应向党委提出意见，党委确定还要杀时仍可声明保留意见向上级党委反映。这是对党负责，不是闹独立性。”但经过多次调整以后，最终形成了法院向同级党委负责，而再由下级党委向上级党委负责的体制。

归纳来说，当党的领导体制进入并逐渐嵌入到国家政权体制时，各政法机关在业务虽然往往归口同级政府或上一级政法机关管理或指导，但在重大事项上，包括同级政府党组在内，最终是向同级党委负责并报告工作。这就是说，在条块关系中，我们实行的是以块块管理为主由同级党委领导的政法体制。

 ▍三、分级归口管理与中央集中统一领导　　

在条块关系中，政法体制是以块块管理为主的同级党委领导体制。但在央地关系中，特别是在党内的央地关系中，通过分级归口管理的办法，最终实现的是中共中央集中统一领导的政法体制。“分级”就是从地方到中央的一级一级的管理。而“归口”是指将国家各机关进行分类，相应归入到党的相应职能部门进行管理，从而形成党的职能部门与国家各机关相应的对口关系。例如，公安机关、检察院、法院这些国家政权机关可以称为“政法口”，主要由党委政法委员会进行管理。实际上，政法工作的归口管理主要涉及两方面：一是政法干部的管理，主要归由党委组织部牵头负责，而政法委员会协助管理干部。二是政法业务的管理，包括对各政法机关进行政治指导，主要归由党委政法委员会负责。不过，党内这样一种由政法委员会和组织部共同管理的体制，也经过了反复变动的过程。

（一）管干部：组织部，还是政法工作部？

 政法干部一开始并不是主要归由组织人事部门管理。1949年11月，政务院设立人事局，协助中央组织部管理政府机关的干部人事。但同时，政务院政法委员会也设有人事机构，主管政法系统的干部人事。直到一年以后，中共中央才决定撤销政法委员会和其他部门的人事机构，合并成立中央人事部，负责管理全国政府系统及所属事业单位的机构、编制以及各项人事管理事宜。也就是说，到了1950年底，全国的政法干部管理权力，才统一交由中央组织部和中央人事部负责。

全国范围内的干部管理都由中央组织部负责，考察、征调、配备与审查干部的范围也相当广泛。依照中央组织部《关于政府干部任免手续的通知》（1953年4月20日）规定：“凡属中央人民政府委员会或政务院任免范围的干部，在中央人民政府或政务院任免之前，仍需分别按党内管理干部的规定经过审批”。以政法系统干部为例，依照《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》（1951年11月5日）的规定：“中央人民政府委员会依据中央人民政府组织法第七条第九款之规定，分别任免或批准任免：中央人民政府最高人民法院院长、副院长、委员、秘书长、副秘书长；中央人民政府最高人民检察署检察长、副检察长、委员、秘书长、副秘书长；最高人民法院大行政区分院院长、副院长； 最高人民检察署大行政区分署检察长、副检察长、委员。”“政务院依据中央人民政府组织法第十五条第六款之规定，分别任免或批准任免下列人员：最高人民检察署大行政区分署秘书长、副秘书长；省级以上的民族自治区人民政府的人民法院院长、副院长；人民检察署检察长、副检察长、委员；省人民政府（人民行政公署）的人民法院院长、副院长；人民检察署检察长、副检察长、委员；市人民政府的人民法院院长、副院长；人民检察署检察长、副检察长、委员。”上述规定意味着，包括市一级的法院院长、检察署的署长，也得需要报请中央组织部审批。这样的规定，大大增加了中央组织部的工作负担。

在这种情况下，在《中共中央关于加强干部管理工作的决定》（1953年11月24日）中，就决定建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的新体制。所谓分部，就是中共中央和地方党委设立部门归口管理本系统内干部；所谓分级，就是中共中央和地方各级党委分权分级管理干部。

分部管理政法系统干部，就是要设立政法工作部。刘少奇曾多次提及设立中央政法工作部。1952年7月，他在《关于加强党中央办事机构问题》文件中批示，将中央组织部的权力分一部分给中共中央其他部委管理，其中包括拟议设立的中央政法工作部，内定由彭真任部长。1953年1月19日，他在《对中央关于改变管理干部的方法和建立财经工作部的决定草案的批语》中向时任中央组织部部长的安子文再次提出：“将农村工作部及政法、统战工作部写进去，并将各部工作任务写完全，似乎要更好一些。”而在《中共中央关于加强干部管理工作的决定》（1953年11月24日）中，又明确规定：“政法工作干部——由党委的政法工作部负责管理”。直至在《中共中央批转中央组织部一九五五年八月一日的工作报告》（1955年10月28日）中再次重申：“中央及省委和大城市的市委在可能时，应设立政法工作部。……这样，中央管理干部的部有：宣传部，组织部，工业、交通部，财政、贸易部，农村工作部，文化、教育部（或教育部），政法工作部和统战部。……政法工作部：管理的干部总数为二十三万多人，其中属于《中央管理的干部职务名称表》内的干部约八百人”。在中央的推动下，大部分省委成立了政法工作部。例如，1956年2月，上海市委成立政法工作部。1956年9月上中旬，兼任北京市委书记的彭真提议中共北京市委设立政法部，调北京市公安局常务副局长刘涌任市委政法部部长。而在中央，除了原有的中央宣传部、中央统战部以外，中央农村工作部、中央财贸工作部、中央工业交通工作部也相继设立。这样“各系统内部干部的调动，统由中央管理干部的各部分别自行办理”，“报请中央任免的干部，应由中央管理干部的各部分别加以审查，并分别报送中央，而不必由中央组织部统一上报。” 但中央政法工作部却迟迟未能设立。

△“检察和公安系统强调块块为主的双重领导中垂直领导的一面。而法院和司法行政系统除了‘中管干部’以外，则必须接受地方同级党委的块块领导。” 

省一级党委设立政法工作部，至少说明地方初步实现了分部分级管理干部体制。但由于中央没有设立统一的政法工作部，这也就意味着政法系统并没有如同其他系统，例如，农村工作系统、财贸工作系统、工业交通工作系统那样，实现全国范围内的分部分级管理干部体制。实际上，从上下级关系上来看，政法系统的干部管理模式相当复杂：检察系统与公安系统的干部管理是一类，而法院系统与司法行政系统的干部管理则是另一类。检察和公安系统的干部管理模式是：“这些系统的中央一级机构只协助中央管理本系统中属于中央管理范围内的干部和自行管理本机关中的司局长以下的干部。他们应协助中央对中央管理范围内的干部进行考察、了解和培养教育，并可对干部的任免、调动提出建议，但决定权属于中央。这些系统的地方机构中不属于中央管理范围以内的干部，由各级地方党委分级（分层）加以管理。这些系统的地方机构和中央一级的机构一样，也只协助同级党委管理干部和管理本机关中不属于上级和同级党委管理的干部。……采取这一办法管理干部的最高人民检察院、国务院所属各部门……，可对中央管理以外的一定范围内的干部进行了解工作，并可对这些干部的任免、调动，向主管这些干部的地方党委提出建议，地方党委在任免、调动这些干部时应考虑中央有关机关的意见，但决定权仍属于主管这些干部的下级党委。”这就是说，中央公安部和最高人民检察院协助中央管理本系统的“中管干部”，而对于本系统非“中管干部”，中央公安部和最高人民检察院也有协助地方党委管理的职责。但是，对最高人民法院和中央司法部来说，对于本系统内“非中管干部”并不负有协助地方党委管理的职责：“司法部对不是由其直接管理而是地方人民委员会组成部分的下级机构中的干部，不负担管理的责任。最高人民法院也不负担管理下级人民法院干部的责任。这些机构中的干部，除由中央管理和由这些机构自行管理者以外，统由地方党委负责管理。”之所以出现这样的差别，是因为检察和公安系统还强调块块为主的双重领导中垂直领导的一面。而法院和司法行政系统，除了“中管干部”以外，则必须接受地方同级党委的块块领导。

归纳来说，由于中央政法工作部没有建立，分部分级的政法干部管理体制因而也没有完全建立起来。中央组织部先是在1954年设立政法干部处，具体操作对政法干部的分工管理。随后在《中共中央关于干部分管后有关干部任免调动应注意事项的通知》（1955年3月5日）中，进一步明确规定：“今后各地报请中央任免干部时，均应由分局、省（市）委上报中央（而不是由哪一个部上报中央）。在上报时，应按以下分类，分别列出名单：即……公安、民政、司法、法院、监察、人民检察等部门的干部分为一类……中央批准后，即分别由中央管理干部的各部通知分局和省（市）委……属于……政法……等部管理的单位，其干部由中央组织部负责管理。”这就是说，其他全国（中央）各系统的干部，在经中央批准后，由中央各工作部负责管理。但全国（中央）政法系统的干部，因为还没有设立中央政法工作部，因此还是由中央组织部负责管理。实际上，省级政法工作部的存续时间并不长。以上海市为例，政法工作部在1962年被撤销，另外设立政法小组。但政法小组主要是协助同级党委管理政法业务，而不再负责管理政法干部。由此，省级管理政法干部的权力，最终还是交由省委组织部负责。而这样一种主要由党委组织部分级管理政法干部的体制，一直延续至今。

（二）管业务：从政法分党组到政法小组

省级政法工作部的名称或业务的变更，主要是与中央在1958年6月决定设立中央政法小组密切相关。在那之后，省级政法工作部陆续改为省委政法小组或政法领导小组，以便与中央对口。中央迟迟未能成立中央政法工作部，却为何能够另起炉灶迅速设立中央政法小组？这或许与当时整个政经情势相关：中央政法工作部成立与否，只是涉及干部管理权力是归组织部还是政法工作部，并没有在根本上削弱“党管干部”的原则。但设立中央政法小组，则是涉及中共中央与国务院的工作关系，事关党政协调的重大问题。

△“设立中央政法小组，涉及中共中央与国务院的工作关系，事关党政协调的重大问题。” 图为时任主持中央书记处工作邓小平与中央书记处中分管政法工作的彭真在谈话。

建立小组制度，最初是周恩来总理的建议，目的是为了协调处理好国务院与中央书记处的关系。1958年1月11日在南宁会议上，毛主席提出反对分散主义。他说：“……不向政治局通情报，没有共同语言。集中，只能集中于党委、政治局、书记处、常委，职能有一个核心。为了反对分散主义，我编了一个口诀：‘大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责。’”这里强调了党委特别是党中央与各方权力的权责关系。随后，中央书记处在2月17日召开会议。彭真在会上传达毛泽东关于中央书记处对国务院和各部委的工作要管起来的指示，和周恩来提出的设立政法、经济、文教科学、农林、外交五个组，党政统一，但各组不议文件等意见。……对当前工作，书记处的分工是：政法工作，由彭真、胡乔木分管。同年6月8日，包括政法小组在内的中央五个小组正式设立，并且明确：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。……大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”

中央政法小组的设立，是对1953年中央确定的政法口由董必武、彭真和罗瑞卿直接向中央负责分工体制的组织化。这也是1954年政法分党组被撤销以后，新成立的中央归口管理机构，负责管理协调各政法机关事务。但与原来从属于政务院党组的政法分党组相比，在制度设计上，中央政法小组是为了加强中央集中统一领导，更好协助中央政治局和书记处决策。

但从实际效果来看，中央政法小组设立以后，其协助中央管理政法事务的职能逐渐减弱。以人事安排为例，组长最初由彭真担任，但彭真同时还是中央书记处常务书记，同时在北京市、全国人大常委会、全国政协还担任重要职务。他担任组长只有短短4个月。1958年10月10日，中央任命公安部部长罗瑞卿担任组长。但罗瑞卿在1959年9月又兼任中央军委秘书长、总参谋长，也没有足够精力分管政法。直到1960年12月，组长改由时任公安部部长谢富治担任。由于在党内地位彭真最高，罗瑞卿次之，谢富治最低，因此，人事变化其实已经反映出中央政法小组政治地位的变化。再从政法业务来看，1959年4月，二届全国人大一次会议决定撤销司法部，中央政法小组因此少了一个分管部门。而到了1960年，中央号召精简机构，公检法三机关开始合署办公：“三机关合署办公后，最高人民检察院保留二三十人，最高人民法院保留五十人左右，各设一办公室，分别处理检察、法院的必要业务工作”。同时，“内务部改归国务院直辖。内务部、民族事务委员会和国务院各直属局，由习仲勋统一管理，成为内务口，对中央负责”，“撤销国务院政法办公室”。在这样一种机构裁撤、合并和调整的背景下，中央书记处决定，中央政法小组今后专管政策和指导政法研究工作。例如，让中国科学院法律研究所，业务上划归中央政法小组领导。由此，中央政法小组基本上变成了一个决策咨询机构，并没有很好实现中央集中统一领导政法工作的职能。

加强中央集中统一领导政法工作的另一面，是调动地方积极性，增强地方的政法权力。刘少奇在1958年强调中央权力下放：“……首先下放轻工业，然后再逐步下放重工业。其他经济事业和文教、政法等工作的管理权力也将下放。中央要注意发挥省、市、自治区的积极性，省、市、自治区也要注意发挥专区、自治州、县、自治县和乡的积极性”。而在地方省委效仿中央纷纷设立政法小组以后，开始出现分管书记（政法书记）的现象。例如，遵照中央指示精神，山西省委领导成员明确分工主管政、军、统、群各系统业务工作，有工业书记、农业书记、文教书记、财贸书记、政法书记之称；多数常务委员兼任一些重要部门的主要领导职务；各项工作都强调“书记挂帅”，以体现“党的绝对领导”。分管书记旨在增强地方党委领导，但实践中有时会变成分管书记一个人说了算。这就是毛泽东所批评的：“重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定”。因此，到了1962年，中央又开始纠偏，认为“近几年来，省委、地委、县委以致公社党委，党委书记分兵把口的现象甚为普遍，并有工业书记、农业书记、财贸书记、文教书记等名义，分管书记之间在工作上往往互不通气，甚至各自为政，很容易削弱党委的集体领导。”这样，包括政法书记在内的分管书记制度后来被取消。

归纳来说，中央政法小组作为议事协调机构，并没有完全达到制度设计的初衷，实际作用发挥有限。也正是看到了这一历史经验教训，彭真在文 革复出以后，建议中央另设中央政法委员会作为党的职能部门，并担任第一任书记。中央政法委员会较之中央政法小组，是中央的常设职能部门，执行力更强。但作为归口管理各政法机关的中央政法委员会，按照彭真的定位，仍是作为党的助手、参谋、秘书：“给中央当参谋”、“给中央做秘书工作，承办中央交办的事情。为此，要沟通，不要封锁”。这就是说，各级党委不论是设立政法工作部或政法小组，还是政法委员会，但作为归口管理各政法机关的职能部门，最终都是要实现中央集中统一领导政法的任务。

 ▍四、可能的启示意义　

研究中国政法体制的形成，对当代不仅具有制度意义，也有学术意义。制度意义是指分析政法体制的形成对于现在正在进行的体制改革的可能影响；而学术意义则是指研究政法体制对于中国法治理论的可能贡献。

（一）制度意义

当代中国政法体制的形成，是党的领导体制进入并逐渐嵌入到国家政权体制的过程。一方面，在条块关系中，形成了以块块管理为主的同级党委领导的政法体制；另一方面，在央地关系中，这里主要是指党内的央地关系，形成了党内分级归口管理和实现中央集中统一领导的政法体制。当代中国政法体制的形成过程，也正反映出：“我们党对依法治国问题的认识经历了一个不断深化的过程。新中国成立初期，我们党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，抓紧建设社会主义法治，初步奠定了法治基础。”

这样一种政法体制得以形成的根本原因是贯彻民主集中制原则。所谓民主集中制，就是下级服从上级，全党服从中央。这在条块关系上表现为，强调块块管理是基础，条条管理是关键。块块管理，要求各级政法机关必须向同级党委负责并报告工作，而条条管理形式上是指政法机关的上下级关系，但更重要的是指党内关系，各级党委通过归口管理各政法机关的方式，逐级向上级党委报告工作，最终形成中央集中统一领导的体制。在这个意义上，可以说，中国共产党通过党内的条条管理实现了块块管理的任务。

这样一种政法体制要真正发挥作用，必须要实现中央集中统一领导。过去中央决定设立中央政法小组，最终是为了实现中央政治局和书记处总揽全局和协调各方的核心作用。与此相类似，最近这一轮司法改革之所以全面深入，也是得益于中央政治局在2013年12月30日开会决定成立中共中央全面深化改革领导小组（简称“深改组”），其中分设社会体制改革专项小组（中央司法体制改革领导小组，简称“司改小组”）。“深改组”暨“司改小组”直接向中央政治局负责，具有司法改革重大决策权力，其实际地位要高于目前作为党中央职能部门的政法委员会。例如，中央深改组2014年1月22日至2015年底共计召开19次全体会议，其中13次涉及司法体制改革议题，审议通过27个司法体制改革文件。而且，设立中央“深改组”暨“司改小组”，要比建国初期“董彭罗”负责机制、中央政法小组的职责范围更大。这也意味着党中央对全国政法工作更为重视、领导力更强。

但加强党对政法的领导，并不是意味着党高于法，党干涉各政法机关的工作。习主席特别强调：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。我们有些事情提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的插手，而是一种政治性的、程序性的、职责性的把握。这个界线一定要划分清楚。”这样一种思路，与刘少奇1960年代调整政法工作时的设想比较吻合：“如果各方面的工作都有得力的业务部门去做，党委就能腾出手来做自己应当作的事情了”，“就可以站在监督的地位来指导和帮助业务部门的工作，即管理干部、检查工作和做政治思想工作，而不必直接地管他们的业务。”

而且，习近平对党与法治、党与政法关系的概括，更有针对性，也反映出时代特征，符合我们这个时代的变化：“要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系。各级党组织和领导干部要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。党委政法委要明确职能定位，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”在当代，特别强调运用法治思维和法治方式领导政法工作。这是一个重大变化。

△“以政法干部任免制度为例，省级公安厅局长兼任政法委书记的做法，是建国以来所形成的制度惯例。但最近几年，中央已经逐渐不再按照这一兼职惯例任免干部。截止2016年7月，只有河北、湖南和云南这三个省份还存在兼职现象。” 图为一心谋取晋升副省长的“汉东”省公安厅厅长祁同伟，而该省政法委书记则是由他的老师、省委副书记高育良兼任。

对现有政法体制的变化还可能产生影响的是，正在大力推行的政法系统的组织人事改革。以政法干部任免制度为例，省级公安厅局长兼任政法委书记的做法，是建国以来所形成的制度惯例。但最近几年，中央已经逐渐不再按照这一兼职惯例任免干部。截止2016年7月，只有河北、湖南和云南这三个省份还存在兼职现象。再从政法干部管理体制改革来看，建国初期，中央曾试图建立分部分级管理政法干部的体制，但效果不彰，最终仍由党委组织部负责管理政法干部。而这次正在推行省级以下地方法院人财物统一管理，试图改变现有的政法管理体制。例如，法院编制的管理，省级以下地方法院机构编制实行由省级机构编制部门管理为主，高级人民法院协同管理的体制，市县两级机构编制部门不再承担法院编制管理工作。如果省级以下地方法院人财物统一管理改革能够成功，这将是对现有政法体制的重大突破。这将是在确保中央集体统一领导的前提下，调动地方积极性，实现中央与地方真正意义上的政法分权。但由于在党内的央地关系中，实行的是分级同级党委领导体制，而不是省委统管的领导体制，因此，最终效果如何，仍有待观察。

（二）学术意义

研究当代中国政法体制的形成，重要的学术意义在于探索形成中国法治理论：中国的政法体制能否构成现代法治国家的一个理想类型（Ideal Type）？从经验上观察，政法体制是单向度的二元的党和国家体制的组成部分。这与中国的立法体制、财经体制、工交体制、文教体制、科技体制相比，并无本质区别，都要坚持党的领导。因此，党的领导是法治的根本经验，也是研究者必须面对的社会事实。这样一种党领导政法的体制，作为一种法律与法律与政治的关系类型，已经远远超出达玛什卡教授所做的关于司法和国家权力关系类型的两种分类。达玛什卡所讨论的关系类型，讨论的是司法如何嵌入到国家体制之中，从而分为科层式理想型和协作式理想型、纠纷解决型和政策实施型。但中国在司法和国家体制的关系之外，还多了党的维度。中国共产党是作为一个独立领导司法的政治力量，主动进入到司法之中，因而呈现出来的是更为复杂的关系。由于中国政法体制这样一种关系类型，仍然具有一定活力，政法体制的变化，仍然深刻影响着中国的法治道路。

正如习近平所言：“我们有符合国情的一套理论、一套制度，同时我们也抱着开放的态度，无论是传统的还是外来的，都要取其精华、去其糟粕，但基本的东西必须是我们自己的，我们只能走自己的道路。”这就是说，中国特色法治需要吸收借鉴现代西方的法治经验，但中国新法治观念的生成、法治话语（文化）领导权的确立，只能建基于中国现有的同时也在不断调适的政法体制之上。在这个意义上，我们需要更多对“物”——政法体制的研究，而不只是对“词”——法治话语的研究。

也正是因为作为“物”的中国政法体制的独特性，在西方学术话语中很难找到对应词汇准确描述这一体制。这就需要充分阐释本土概念。例如，政法、体制、条条、块块、归口管理、小组、党组、组织部、政法委员会、编制，等等。用西方概念还是本土概念来表述在地法律经验，这在西方学术研究中曾有过激烈争论。但在当下的中国法学研究中，现代西方法治理论的讨论已经不少，需要借助于本土概念对政法体制进行深描和阐释。这在一定程度上也就实现了词与物的一致。通过这样的本土经验研究，也有助于反思和建构真正意义上的关于“中国”的法治理论。

本文原载《法学研究》2016年第6期，第3-16页。原标题：“当代中国政法体制的形成及意义”。作者授权刊发。图片来源于网络，欢迎个人分享，媒体转载请获得许可。

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