田飞龙：“一国两制”2.0版背后的法理塑造 | 文化纵横
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✪ 田飞龙 /北京航空航天大学法学院
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［导读］ 在中共十九大报告的系统规划中，一国两制成为“新时代中国特色社会主义”之十四大基本方略之一。面对“新时代”，“一国两制”究竟有哪些具体的实践指涉与历史意涵？田飞龙先生通过对十九大报告相关论述的深入分析，指出了“一国两制”在法理与法治层面所提出的新概念与新思路。本文是《文化纵横》公众号“学者观察速递”专栏稿件，感谢田飞龙先生赐稿；亦欢迎学界同仁不吝赐稿，分享最新学术思考与观察。
十九大在中国改革开放四十年前夕召开，具有划时代的历史综合与进步之意义。1949年建国以来的新中国宪制秩序，大体可划分为三个阶段：第一，毛泽东时代，以阶级斗争和社会运动作为革命政权巩固与革命法制实践的基本方略，存在一定的局限性和实践错误，党中央给出过坦诚的总结与评判；第二，邓小平时代，以经济建设和民主法制的重建作为改革时段的基本指导方略，开启了中国融入全球化的新阶段，也为当前时代的全面深化改革提供了必要的前提与基础；第三，习近平时代，自十八以来，以制度建设和参与全球治理作为国家发展新的战略重点，其中治理现代化与依法治国居于核心地位，是巩固改革成果、提升中国内政秩序现代性及全球治理规则制定能力的新时代。
十九大报告继往开来，不仅做到了毛时代与邓时代的“两个三十年”互不否定，而且进行了积极的历史合题与制度创新，全面规划了“两个一百年”及中华民族伟大复兴的历史性事业。当西方陷入民主民粹化和逆全球化漩涡之际，中国正成为新全球化与全球治理之动力和方案的主要供给者，成为内部治理体系与能力现代化的坚定改革者。“以制度建设为中心”在某种意义上已成为新时代的最大共识与进取方向。
在十九大报告的系统规划中，一国两制成为“新时代中国特色社会主义”之十四大基本方略之一。一国两制是具有历史开创性的宪制方略，最初用于指导设计台湾问题解决方案，但形势所限优先用于港澳问题之解决。一国两制建立在复合的历史与思想基础之上，既有中华古典帝国边疆治理的智慧因素，也有早期革命根据地的实践经验（比如陕甘宁边区），更有对西方多元治理宪制秩序的合理借鉴，以及共产党人历史主义的辩证法思维，但就世界历史意义而言，中国之一国两制则具有超越既往多元治理经验的结构性意义，通过政治决断给出之空前的宪制包容性，实现同一国家内部之社会主义与资本主义的制度性并存。这种并存状态不仅具有文明冲突与制度竞争意义，更具有文化对话、整合及制度的综合意义。我们看到，港澳回归以来的基本法实践已经发生了一国两制下不同法域和法律传统之间的冲突、对话与整合，一种“混合法”的中国特色社会主义法律体系正在形成。2017年7月1日，习近平主席在香港回归二十周年讲话中明确提出香港治理已纳入国家治理体系。从法律体系构成角度而言，香港基本法及其附属各种法律渊源均属于中国法律体系的有机组成部分，丰富了中国法律体系的规范内涵、发展动力与制度化治理能力。一国两制内的法律与法学不同传统的对话、竞争与互动，是中国法治现代化的重要动力之一。
从篇章安排来看，十九大报告涉港论述主要集中于三个部分：
（1）报告第一部分关于过去五年工作有专节“港澳台工作取得新进展”；（2）报告第三部分将“一国两制”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一加以确定；（3）报告第十一部分专章论述“坚持一国两制，推进祖国统一”。这一安排表明，中央希望港澳模式的基本经验可以对未来两岸和平统一及宪制建构产生直接的借鉴与启示。对港澳之一国两制模式，台湾民进党历来予以污名化，而大陆则仍然期待港澳模式对台的实际影响力。为拉低港澳模式的宪制影响力，台独对港澳社会运动、青年学生及本土分离主义的培育指导不断加强，港独与台独结成攻守同盟，太阳花学运与占中运动密切相关。港澳模式在处理差异性体制之国家统一与融合方面存在很多值得肯定和总结的正面经验，但也有一些特别的教训，比如基本法之权力配置过分偏重地方而导致主权未能合理治权化，造成回归后中央管治权的准真空状态，以及对司法权与法治权威性估计不足而放任了香港司法至上之发展及普通法传统对一国两制的宪制对冲乃至于扭曲效应，进一步还包括国民教育推行受挫，国家公职服务体系缺乏开放吸纳机制，导致香港青年世代无法有效认同国家。香港基本法的某些架构缺陷及实践误区，可以作为未来构想台湾基本法的有效参照。
那么一国两制的港澳模式到底效果如何呢？实践是检验真理的唯一标准，报告对五年来港澳治理的基本总结是：“全面准确贯彻‘一国两制’方针，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权，深化内地和港澳地区交流合作，保持香港、澳门繁荣稳定。”在作为基本方略的一节又提出：“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形、不走样。”这些论述简洁明了，意蕴丰富，在法理与法治层面提出了一些值得认真对待的新概念与新思路，同时也需注意一国两制内含的法理一致性与连续性。
第一，依法治港是依法治国的有机组成部分。报告确认了中央全面管治权来自于宪法和基本法的共同授权，宪法与基本法共同构成特区宪制基础，而宪法在其中具有更为根本和基础的宪制地位。对香港宪制基础，香港本地之理解存在较大偏差，比如2017年6月11日香港民主党发表的立场文件《站在历史巨人肩上：民主党对香港与中国关系的回顾及展望》开头即声明香港宪制基础是《中英联合声明》，接着就是作为“小宪法”的基本法，而中国宪法在其中的地位被模糊处理。这种法理与宪制基础上的误解甚至刻意扭曲是央港多重政治与法律冲突的重要根源。在香港普通法传统之下，香港法治接近某种“完全自治地位”，有“司法至上”之倾向。这就造成了“一国”与“两制”的法理隔离，也造成了“依法治国”与“依法治港”的制度隔离。
本次报告正本清源，清晰确立了宪法在一国两制与香港治理中的至高宪制地位，重新牢固建立了依法治国对依法治港的包容性和支配性。从回归以来的具体实践来看，五次人大释法不仅仅是基本法上人大释法权的合法行使，也是宪法上人大释法权的动用，以及基本法附件三的添加和中央政府的治港行为，这些均可视为中国宪法在香港的效力体现。既往认为中国宪法对港效力局限于第31条的观点存在法理错误，宪法秩序必须是整体有效，个别条款才能具有宪法律之效力，否则就会出现非常荒谬的割裂性法理理解。
报告提出“完善与基本法实施相关的制度机制”，不仅包含着基本法上中央管治权的制度化，也包括中国宪法上更多相关条款的对港适用。这是“一国两制”内含的宪制互动与整合逻辑。这一逻辑在中国更加重视全面依法治国的当代，将会获得更强有力的法理支撑与制度化实践。在香港法治实践层面，自去年之人大宣誓释法以来，在港独宣誓案、旺角暴乱案及占中改判案中，香港司法更加明确承认人大释法与中央管治的合法性与权威性，逐步兼容保护基本权利之外的公共秩序，而香港法律界亦面对近些年“过度政治化”带来的法治秩序危机而有所转向，明确否定港式“公民抗命”的合法性。这些变化是依法治港在国家法与香港法两个层面的理念深化与制度进展，也是未来香港治理更为稳靠的制度新基础。
第二，全面管治权构成中央治港新法理。五年来，中央面对香港社会围绕政改及本土分离问题的一系列挑战，对治港具体方略进行了适应时代与形势要求的调整，对既往偏重“两制”的治理 41 31964 41 13314 0 0 6721 0 0:00:04 0:00:01 0:00:03 6720维与政策取向进行了检讨与修正，显示出对“一国”之法理与制度化的重心转移。“全面管治权”提法来自2014年白皮书，是对中央治港地位与权力的总括性概念，与之相对的就是香港依据基本法享有的高度自治权。“全面管治权”由国务院新闻办的政策用语正式被纳入党代会报告，表明中央对既往五年治港工作与方向的政治肯定，以及未来治港的制度进取方向。依法维护中央的“全面管治权”是一国两制全面准确实施的关键，是高度自治权的前提与保障。当然，中央的全面管治权是基本法秩序内的法定管治权，其制度化的重点在于完善针对香港自治权的“全面监督权”，同时对中央直管事项采取更加明确的法治化思维与方式。“全面管治权”成为取代“井水不犯河水”式两制隔离法理的新法理，是对一国两制完整法理意涵及基本法整体秩序的回溯与重塑，整体上有助于凝练一种关于基本法的“监督—自治”型共识法理学，打破既往“一法各表”的法理混乱状态与治理僵局。
第三，“有序推进民主”是基本法实施重要环节。香港民主化，具体而言就是香港基本法第45、68条规定之“双普选”的实现。中央在基本法中纳入普选，以及在回归后的普选进程中坚持“循序渐进”原则并充分凝聚香港社会共识稳步推进，是因为中央将香港普选视为“一国两制”整体制度实验的重要议题，同时也是着眼“五十年”周期中内地政治改革与治理现代化的可能需求而在一个可控的地方自治秩序中先行先试。香港普选，是测试一国两制与基本法之宪制合理性与完备性的绝佳议题。普选，对香港而言，是其回归后民主运动、意义政治及社会参与的焦点，是其自治民主发展的合逻辑延伸，但对国家而言则是一种特别意义上的“宪制试点”，是一种需要与国家之“主权、安全、发展利益”相平衡的地方制度议题。普选的“国际标准”与“基本法标准”之争，所折射的正是中央与香港地方在“普选”意义与方式理解上的差异。十九大报告重现“有序推进民主”，既释放了中央继续支持香港民主化的政治信号，也提示了民主发展的“有序”性。这个“序”既指基本法普选条款的“循序渐进”之序，也指“八三一决定”确定的具体普选秩序。能否回归这个“有序”，还是继续陷入占中和本土分离以来之过度政治化的“无序”，是香港民主化能否继续前行的政治要害。
第四，融合发展是一国两制的新主题。新全球化以中国为主场，这是香港近代史所未有之“大变局”。经过国家驱动，梁振英政府铺垫以及新特首接力推行，相关的区域发展战略已成为特区及社会发展的一个共识性方向，一系列的合作议题与政策规划正在开展。值得注意的是，这一次报告未提及香港在“一带一路”中的明确角色，而是强调以“粤港澳大湾区”为重点，梁振英所谓的“超级联系人”之说似乎未被中央重视和吸纳。如何理解这种论述取向呢？其一，报告指出“要支持香港、澳门融入国家发展大局”，这个“大局”首要包括的就是“一带一路”，只是基于国家整体规划，港澳只是参与者角色，而不是“超级联系人”或决定性角色，改革初期过度依赖港澳的国家发展阶段已经过去；其二，粤港澳大湾区战略是一带一路战略的子战略，作为华南地区的创新科技中心与海陆丝绸之路交汇点而起到重要的“基地支撑”作用；其三，中国的国家发展是一列定时出发的高速列车，面向新的全球化地域和空间，港澳需要与中央对表而不是相反，这在客观上提示港澳需要有发展和融入的紧迫感，误了班点自己负责。依托国家发展战略的“有序融合”是香港在一国两制新周期里的发展指南。
第五，高度自治优先与治理辅助性原则。这体现了一国两制内部之法理一致性与连续性，即中央的全面管治权并不取代香港的高度自治权，而是与之有机结合，且严格按照基本法秩序予以实施。报告明确提出支持特区政府依法施政，由特区政府根据宪法与基本法承担第一位的治理责任，通过本地立法与公共政策实现“齐心协力谋发展、促和谐，保障和改善民生”，而中央则在宪法与基本法规定的直管事项及特区政府无力自治发出特别请求时才会予以介入。这种安排符合宪法理论上的“辅助原则”，尊重了香港自治地方的优先处理权。香港反对派在2014年白皮书提出“全面管治权”之时即污名化这一符合一国两制与基本法秩序的中央权力概念。此次报告再次确认特区政府的首要治理责任，可以消除香港反对派的污名化后果及香港社会的一般忧虑，坚定各界对一国两制香港模式的信心。
以十九大报告为历史里程碑，一国两制香港模式进入依法治港和有序融合的新时代，这可以称为一国两制的“2.0版”或第二阶段。这是一国更加凸显及两制互动融合的规范整合阶段，宪法与基本法的规范性间隙将不断受到填充，依法治国与依法治港的历史性距离甚至差距将逐步得到弥合，香港普通法及其法治体系也将日益具有中国国家法之属性。这对香港社会是一种重大的历史性挑战，是世界观的转型重构挑战，是从“背向国家”转向“面向国家”的精神大转型。在这样的“有序融合”新时代，我们仍然需要根据十九大报告反复确认的“一国两制”宪制方略来理解和推进依法治国体系脉络中的依法治港，在检讨既往“放任式治理”的同时也要避免突破“一国两制”基本原理而走向简单的“一制化”，避免矫枉过正，刚性打破一国两制内在的宪制平衡，阻挠一国两制之互惠互利制度功能的最大化释放。“五十年不变”是一个制度实验周期，是“时间换空间”的宪制演化智慧，是和平与发展的宪制保障，是中国整体之现代化与国际化伟大转型的一部分。
在这样的新时代，我们应当根据一国两制与基本法的原理及法治要求，提出若干约束性的实践原则，以确保一国两制香港模式不变形，不走样：第一，宪制根本法上的“一国”底线原则；第二，高度自治的法治保障原则；第三，人员管理上的公民平等原则；第四，和平与发展的治理现代化原则；第五，新全球化的公平参与原则；第六，一国两制对一带一路的战略辅助原则。一国两制是一种实验主义和发展主义的辩证宪制结构，内含坚实的国家理性，即国家对香港的非常规授权与香港对国家的持续有用性的理性结合，这是“一国”之根本利益所在，只有在符合这一国家理性的前提下，香港的繁荣稳定和高度自治才具有宪制上的实质正当性。
因此，与中央保障香港之繁荣稳定与高度自治相对应的是，香港如何在新时代继续参与和支持国家的现代化与国际化，如何有效地融入国家发展新战略大局做出自身的独特贡献，并充分利用这一新的战略机遇实现香港经济的转型升级与二次飞跃。这是香港特区政府与社会需要聚焦思考的新课题，也是新天命，是一国两制新时代之香港答卷上的留白空间，也是创新空间。
本文系作者在2017年10月25日北京市宪法学研究会十九大精神座谈会上的专题发言，原标题为“依法治国脉络中的依法治港”，其中部分内容曾刊于《明报》2017年11月3日与11月10日版面。感谢作者赐稿。图片来源于网络，欢迎个人分享，媒体转载请获得许可。
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