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强世功: 政制发展之谜——香江边的思考 | 文化纵横

强世功 文化纵横 今天

《文化纵横》2019年8月新刊现已上市,点击文末“阅读原文”即可订阅。


✪ 强世功 | 北京大学法学院


【导读】近期,香江之畔喧闹再起,引发广泛关注。这些事件背后,无疑有着复杂的深层角力。本文作者在历史、政治与文化的多重视野下,深刻分析了1980年代以来香港政制发展过程中的中英博弈、香港内部博弈以及东西方文化领导权之争,揭开了香港政制近四十年发展之谜。作者认为,政制须建立在人心之上,真正富有生命力的政制或文明须能容纳不同文化形态所蕴藏的、将人心导向高贵的多种可能性。未来,如何收拾人心,凝聚人心,将政制奠基在人心和伟大的政治意识之上,是解决香港问题,也是实现民族复兴的应有之意。

文章原载《读书》,仅代表作者观点,特此编发,以飨读者。




一九九二年七月九日,末代港督彭定康携带家人抵达香港的皇后码头。港英政府专为殖民地官员建造的码头经历了历任港督的上任和离任,一九七五年伊丽莎白女皇到访和一九九七年七月一日查尔斯王子黯然离去,都是经由皇后码头。二○○七年特区政府出于建设需要拆迁皇后码头,引发了青年一代的抵·抗·行动。


他们要保护的不是简单的历史古迹,而是香港的集体记忆。这种集体记忆对于年轻一代如此重要,一方面是由于内地经济崛起和香港的相对边缘化,致使香港人丧失了对内地的优越感而变得敏感又脆弱;另一方面由于文化认同的阻隔,在“两制”的区别日渐模糊之时,国家认同又很遥远而变得焦虑且迷惘。在这种情况下,往日的集体记忆似乎变成了年轻一代精神成长中的成人礼。就像轩尼斯道、德辅道街、骆克道和皇·后·大道等这些充满历史记忆的街道名称,皇后码头与帝国司令勋章、十字勋章、骑士勋章等香港精英当年取得的荣耀一样,成为往日辉煌的记忆。


和过往港督上任一样,香港的达官显贵和普通市民自然要到皇后码头列队欢迎自己的主人。然而,让港人惊讶的是,这位末代港督一改殖民地传统,身着便服,没有佩戴《殖民地规例》明确规定的装饰着羽毛的帽子、肩章和佩剑等这些象征着帝国荣耀和威严的符号,一脸微笑轻松地与市民们招手,不像过往的港督保持威严的神色。正当香港人对港督新鲜的出场方式议论纷纷时,彭定康上任第二天,就以民选政客惯用的亲民姿态,坐地铁,挤人群,搭火车,走山路,逛“女人街”,在街头小店喝茶,接近市民。整个香港轰动了,就像神仙下凡一样,在香港一百多年历史上,港督第一次像一个普通人一样走在市民中间。而经过选举训练的彭定康,不仅善于用幽默的语言吸引市民,而且善于利用身体语言,举手投足都成了媒体捕捉的对象。


当然,彭定康很清楚,民意是由传媒塑造的。于是他的就职典礼就变成在总督府后花园会见记者,通过传媒问答大会传播其施政理念。这种类似美国总统在白宫玫瑰园会见记者的现代政治小技巧,对香港新闻界却是破天荒第一次。而在彭定康随行人员中就有来自伦敦的著名新闻统筹官员,他是营造“民意”的高手,负责每天在最短的时间将香港新闻媒体关注的问题整理出来,并制定新闻宣传计划和策略,告诉彭定康应如何回应这些问题。这样的新闻统筹官员属于唐宁街民选政客的一部分,而不属于职业外交家或殖民地的总督。由此,传媒以及传媒引导的民众就被彭定康一系列眼花缭乱的举动完全吸引住了,如崇拜演艺明星一样关注其表演。香港人晕了,仿佛沉浸在童话世界中。时至今日,迈入暮年的香港人依然津津乐道彭定康的政治表演,念念不忘往日的眩晕。


一个殖民地总督为何一反传统,以街头鼓动家的方式,把自己塑造成一个民·选政治家的形象?


这还得从香港政制发展问题说起。从一九七九年麦理浩访华开启中英香港谈判直到一九九七年香港回归这近二十年时间里,大英帝国一直在推动香港独立或完全自治的民主化进程。这是大英帝国惯常的撤退战略,也是撒切尔夫人为中英谈判所设定的目标规划:


我们的谈判目的,是以香港岛的主权,换取整个香港的长期管治权。……我们建议谈判如果没有进展,便应在香港发展民主架构,我们的目标是在短时间内让香港·独·立或自·治,仿如我们以前在新加坡的做法。这将包括在香港建立有更多华人参与的政府和管治架构,令华人越来越多地为自己做主,英国人则逐渐退居二线。”(《戴卓尔夫人回忆录》)



一九八四年七月十八日,港英政府赶在九月二十六日中英草签联合声明之前,发表了代议政制“绿皮书”,宣布要“逐步建立一个政制,使其权力稳固地立根于香港,由充分权威代表香港人的意见,同时更能较直接向港人负责”。由此港英政府一改立法局议员由港督任命的传统,引入了功能界别选举传统。之所以引入以团体作为投票人的间接选举制度,而非直接选举,主要目的是为了巩固港英政府与香港工商专业精英阶层政治同盟,防止中国政府支持的香港左·派通过选举进入港英政府。对此,“绿皮书”直言不讳地指出:


“直·选选举并不是一种放诸四海而皆准的办法,足以确保能够选出一个稳定的代议制政府。……推行直接·选举,可能使本港迅速陷入一个反·对·派系参政的局面,以致在这个关键时候,加上一种不稳定的因素。”


港英政府的目的很明确,用行政局首席议员钟仕元的话说,中国政府讲的五十年不变,并非一九九七年的香港情况五十年不变,而是一九八四年的情况五十年不变,港英政府的应对策略就是要采取“十三年大变,五十年不变”的政治战略,即利用“九七”前十三年的统治时间进行代议制改革,彻底改变香港的政体,使这种制度在“九七”之后保持不变。为此,就要将立法会从港督的咨询机构变为代议机构。一九八五年六月立法局通过了《立法局(权力与特权)条例》,赋予了立法局一些绝对的权力,与此同时推动立法局的选举,进行政权移交。


港府的代议制改革及基本法的起草和咨询,极大地刺激了香港人的政治热情,各种论证团体纷纷成立。七十年代香港学生运动中的“社会派”成为八十年代民主化运动的中间力量。如果说一九八五年的功能选举选民是七万人,但只吸引到两万五千人投票,那么到了三年之后,立法局选举就不再是功能议席的数量,而变成直接选举问题。中英谈判时期香港人在主权归属上发生了“还政于中”与“还政于民”争议,现在面对一九八八年直选问题,很快演变为“民主回归派”与“民主拒·共·派”的分歧。这种分歧直接导致基本法起草过程中关于特区政体的设计(参见“香江边上的思考之十”)。


英国政府必须赶在基本法制定之前推动香港代议制改革才能在基本法的起草中利用“衔接”问题影响基本法的制定。然而,“衔接”问题是一柄双刃剑,英国政府可以利用它来制约中国政府关于基本法的制定,可中国政府也可用它制约港英政府的政制改革。其时,苏联在新思维下进行民主改革,中国的经济改革和政治体制改革也在加速,中美之间处于政治蜜月期。在这种背景下,中英之间要坚持相互合作和平稳过渡。港英政府也因此否决了原定一九八八年开始立法局直选的计划,提出在合作前提下于一九九一年开始直选议员,而且直选议员的数目与基本法的规定实现了“衔接”。然而,东·欧·事·变以及紧接着出现的苏联解体,整个冷战似乎以西方世界的胜利而告终。在这个背景下,英美改变了对华战略,中国似乎成了西方世界实现和·平·演·变战略的最后目标,而香港就成为首当其冲的主战场。


一九九二年六月十九日,就在彭定康出任港督前二十天,英国上议院摩斯会议厅举办了一场题为“香港之未来”的研讨会。与会发言者包括英国议会和外交部中负责香港问题的官员以及学者和专家。英国议会外交委员会主席侯威尔在题为“英国与香港:外交政策目标”的主旨演讲中明确指出,一九***年之后整个世界的情势发生了根本改变,因此英国统治下香港的局势也应随之发生变化:


我认为我们需要将一九八四年所有的措辞加以修正。我并不是指要改变基本法中的细节,改变它的文字,我是指改变语气,改变有关一九九七年所将发生的一些事情的措词。……香港觉得自己是一个国家。一个与周围其他地区的人民有十分密切文化关系的国家。然而,它有自己的见识和声音,有权利表达它的见识和声音,有权利不让自己的命运任人摆布。彭定康抵达香港履新时,不仅须认清与赞许一切审慎的民主运动,而且要带头推动这些冲劲。我的意思是什么呢?我是指他必须逐渐让香港民众参与香港的治理工作。我是指他必须以明智而不具挑衅性的方式重新讨论香港立法局选举的民主时间表。我认为,由于世界情势的进展,这些情势将有进行的必要。(《香港之未来:伦敦研讨会实录》,台北,一九九二年,12页)


这段演讲再清晰不过地预示着彭定康主政下的香港在国际政治格局和世界历史上的特殊意义。如果说整个八十年代,由于中美战略伙伴关系使得中国在香港问题上处于主动态势,那么从一九九二年开始,英国在美国的支持下试图扭转原来的被动局面,采取主动攻势,把香港理解为“国家”,通过政制改革的民主化运动,将香港变成一个独立或半独立的政治实体。这就是彭定康推行激进政改方案的政治实质。


由此,我们才能理解,为什么英国政府一改委任殖民地官员或外交部官员出任港督的传统,委任在英国下议院选举中失败的保守党党魁彭定康担任最后的总督,也可以理解为什么彭定康抛开港督的传统政治风格,以一个选民政治家的形象出现在香港市民的面前。因为此时,香港已不仅是英国的殖民地,更主要的是英美选作与中国进行意识形态和地缘政治较量的试验场,成为对中国进行“和·平·演·变”的试验场。


一旦明白了英美的政治目的,我们就能明白为什么彭定康把动员和塑造香港民意的支持看做是头等重要的政治大事。道理很简单,彭定康本人及其政改方案的民意支持度越高,他与中国进行政治赌博的筹码就越大,其结果造成香港内部的社会分化越大,香港与内地离心程度也就越大。英国人撤走之后,自然在中国内部播下了分裂的种子。而在英国政府看来,只有彭定康这种老练的民选政客才有能力提高港人的民主期望值。正如英国的《每日邮报》以“彭定康在香港的一场赌博”为题的社论中指出的:


“潜在的危险是香港人的希望可能被刺激得过高,招致一九九七年后的反弹。但彭定康知道香港人愿意赌这一手,虽然有点冒险,但值得一搏。”(《彭定康政改方案面面观》,102页)



于是,彭定康在做足了民意铺垫之后,上任不到三个月,即在“施政报告”中直接提出了政改方案。核心内容包括:改革立法与行政关系,彻底取消港英政治体制中强化行政主导的“双重委任”(即立法局议员担任行政局议员),行政与立法彻底分家,从而强化立法局主导的“代议政制”,以发挥政党的作用;改革选举制度,将选民年龄从二十一岁降到十八岁;采取有利于“民主派”的“单议席单票制”;改革功能团体制度,取消了一些功能界别中的团体票,在新设立的九个功能团体中,采取所有从业人员每人一票,从而将其选民由原来的近二十万人扩大到二百七十多万人,实现了变相直选。


上述政改方案的目标就是加速民主化,扩大立法会议员的选民基础,将功能界别议员的间接选举制度变成直接选举,变相扩大立法会直选议席。因此,尽管在表面上立法会中功能议席和直选议席的比例与基本法相“衔接”,可实际上已无法“衔接”了。不同于港府此前就政制发展发表“绿皮书”进行公众咨询并发表“白皮书”阐述政府立场的惯常做法,彭定康担心在咨询中受到攻击而被迫收回,故采取先斩后奏的办法,在施政报告中直接公布了政改方案。这个方案一公布,当即获得英国首相梅杰和外相赫德的支持,赫德赞扬彭定康“透过有技巧性的途径加快和伸延香港的民主步伐”。而彭定康在公布政改方案当天晚上通过港府表示,政改方案仅仅是一种“建议”,有商讨的余地。这意味着彭定康把这个公开的政改方案作为与中国政府“磋商”的筹码。当然,这种“建议”或者“磋商”不过是外交辞令。


然而,彭定康清楚北京不会接受这个方案,而且他也没有准备让北京接受这种方案,这个方案是经过英女王批准的英国方案。英国政府的目的其实不在于北京是否接受,而在于香港人是否接受,只要香港人能够接受,那么这个方案就能够成为既定事实。只要这个方案播种在香港人的心灵中,一旦北京利用“衔接”最终推翻这个方案,在香港人心目中的政改方案与“九七”后特区政府按照基本法实施的政改方案之间形成一个巨大的心理落差,从而使得基本法乃至中央管治香港的正当性大打折扣,造成一个不信任、不接受中央统治的香港,培养出一个不信任、不接受中央统治的香港精英阶层,从而在中国的内部植入不和谐的异质音符,甚至播下分裂的种子。这其实是大英帝国在殖民地撤退中制造分裂的惯用的伎俩。


曾经经历大英帝国撤退战略下安排新加坡从马来西亚分裂出来的新加坡建国之父李光耀对此很清楚,他就明白无误地告诫香港人:


英国政府预备把英国在香港及与中国的利益做赌注。香港只是棋盘上的一只棋子,交手的是美国与中国。……我相信有更大的地缘政治目标,就是一个“民主的中国”,那是对美国和西方非常重要的。香港只是一只棋子。英国在香港搞民主立法,实际上是国际上大国的阴谋,他们目睹中国经济改革开放后的进步,认为中国这样发展下去,对他们是危险的,所以香港问题出现了。中英就香港的争拗,完全由于英国政策改变所致,而英国的转变是为追随美国对付中国的战线。英美联手企图促使中国改变集权制度,当中所带来的政治意义,远远超过为香港带来一点点民主。(同上,237—239页)


李光耀说的没有错,但他忽略了一点,英美要的其实不是“民主的中国”,而是“依附的中国”,英美在世界上扶植和维系了多少专·制政权,也颠覆了多少民主政权,唯一的标准在于是否依附于英美。


在这场地缘政治的较量中,“民主”不过是分·裂中国、肢解中国、使中国陷入内·乱或产生依附于英美的寡头民主的最有力且冠冕堂皇的武器。曾经的苏联、东欧如此,现在的中亚诸国以及中国的台湾、香港、西藏也如此。对此,英美政治家很清楚,邓小平也很清楚,彼此心照不宣。


正因为如此,彭定康的全部政治努力就是刺激香港人的民主化期望,把香港人捆绑在自己的政改方案上,作为与北京进行政治较量的赌注。他知道,香港人的民主期望越高,这场赌博中英国人赚得越多,中国人输得就越惨。为此,他在发表施政报告第二天,就马不停蹄地向香港市民推销政改方案。从早上七点半一直到晚上十一点二十分共安排了四场活动,早上是出席电台节目,回答市民的提问,下午是立法会问答大会,晚上是与市民的对话,晚上九点多是上电视节目与专业界人士对话。第三天彭定康又趁热打铁,在沙田大会堂接受市民的问答,再次展现了彭定康民选政治家操控问答的技巧和能力。如此一连三天的密集推销,彭定康利用自己的个人魅力将施政报告的民主理念深深地植入香港市民的心中。


此时的彭定康已不再是一个英国政府委任的港督,而是香港市民的代言人,成了香港市民的精神领袖。正如李光耀所言:


“施政报告规划蓝图就像一个国民领袖制定出一个行动时间表,策动民众从殖民地手中争取独立,不仅仅是一个即将淡出的殖民地港督的告别计划,与自己扮演的角色也背道而驰。”(同上,237页)


然而,在这种战斗中,最终牺牲的不是彭定康本人,也不是西方人,而是中国人。政改方案的成功推销,实际上成功地将英国与中国的政治较量转化为香港市民与中央政府的较量。当英国人最终撤退的时候,留给香港市民的除了精神上的挫败感,更多的是短时期内难以消弭的分歧、不信任以及由此产生的冷漠、敌视、对抗甚至仇恨。港最后失去了民主的理念和希望,香港回归后,特区政府不仅按照基本法规定修改了功能界别选举,而且中央决定立法会普选要到二十年以后才可以进行。

   


   

一九九七年七月一日凌晨,香港会展中心米字旗徐徐落下,五星红旗冉冉升起。这标志着中国对香港恢复了主权行使。从英国到中国,香港政权的更迭无疑是一个宪制革命,即用全国人大制定的“基本法”取代了英国的《英皇制诰》、《皇室训令》和《殖民地规例》等。但香港法统的变更是否影响港英政府原有法律的有效性?


香港回归后的马·维·琨案(HKASRv.MaWai-Kwan,CAQL/1997)就直接触发这个问题。马·维·琨等三人是一起刑事案件中的被告人,他们在一九九五年被控串谋妨害司法公正罪,法院于一九九七年六月十六日开始审理。然而,在诉讼过程中,香港的宪制秩序发生了转型,既然英国管治宣告结束,香港成为中国的一部分,港英时期的英国法理所当然不具有法律效力,法院不能根据已失效的法律给被告人定罪。由于事关香港宪制·革·命的核心问题,案件被直接转交高等法院上诉庭。马·维·琨案之所以能从刑事案变成宪法诉讼,是由于香港回归当晚,特区政府“临时立法会”通过香港回归条例,明确宣布包括刑事法律在内的维持香港管治秩序的港英法律继续有效。问题是“临时立法会”这个机构本身是否具有合法性?若“临时立法会”被宣布为非法机构,那么它通过的香港回归条例自然就无效,马·维·琨等人就不能根据港英刑事法定罪。


因此,当时一直关注“临时立法会”合法性的大律师公会主席李·志·喜、港英立法局法律界议员吴·霭·仪和“香港人权监察”主席的夏·博·义就免费出庭支持马维琨等人,这与其说关心马维琨等人的命运,不如说关心全国人大设立的“临时立法会”这个机构的命运。而香港的法院能够审查国家主权者的主权行为,就成为香港回归后围绕违宪审查权展开的第一轮斗·争,它为后来的居港权案引发的政治争议埋下了伏笔。


香港基本法被称之为香港的“小宪法”,可在基本法中并没有“临时立法会”这个机构。李·志·喜等人试图从法律形式主义的立场要求特区上诉法院宣布全国人大设立的“临时立法会”为非法机构。然而,这种法律形式主义忽略了香港回归的政治现实,即由于英国的故意对抗使得港英政府的最后一届立法局无法与基本法规定的立法会相互衔接。那就意味着香港回归之后特区政府会陷入没有立法会机关的状态,整个特区政府将无法运作。而面对香港宪·制·变革所产生的紧急状态下,全国人大认可了“筹委会”决定成立“临时立法会”这个基本法上没有地位的临时性机构,无疑属于主权者在紧急情况下做出的政治决断。


上诉法院的陈兆恺法官正是基于这种紧急状态的主权学说,主张“临时立法会的组建是出于紧急状态的临时措施。主权者无疑有权力这么做。它也无意于破坏基本法。这么做意在履行基本法和全国人大决定的条款”。肯定“临时立法会”,就肯定了全国人大的主权者地位,也捍卫了中国政府与英国就彭定康政制改革展开斗·争的政治成果。而要明了“临时立法会”的来历,就不能不说到中英就彭定康政制改革展开的政治较量(参见“香江边上的思考之十一”)。


就在彭定康发表施政报告的第二天,港澳办发言人就政改方案发表谈话,表明了中国政府的立场。中国政府一贯主张在香港发展民主,但这种民主发展一要循序渐进,二要与基本法衔接,保证香港顺利过渡。彭定康的政改方案对香港政制发展做出了“重大的变动”,导致无法与基本法相衔接。且彭定康未经与中方磋商,就单方面公布所谓的“建议”,“蓄意挑起一场公开争论”,不符合联合声明强调的中英双方在过渡期的合作原则,不利于香港政权的顺利交接。如果香港在后过渡期出现与基本法不衔接,中央将按照基本法的规定另行成立特区政府。


这是一个理性的、有节制的声明,也是充满政治智慧的声明。其政治智慧就在于把香港政制发展转化为中英两国的外交问题,即中英联合声明确立的两国协商解决后过渡期的问题。由此,彭定康的政改方案就不再是香港民主发展问题,而是中英两国要不要合作,甚至是要不要遵守联合声明的问题。这实际上为中国政府反击彭定康的政改方案奠定了政治基调。当彭定康试图挑起香港与中央的矛盾的时候,中央则把矛盾转化为中英矛盾,在这种矛盾中,香港市民是否与中央站在一个立场上就成为衡量“爱国者”概念的试金石。


将彭定康政改方案问题导向中英外交,不仅是出于现实政治斗争的需要,而且包含了更为深远的政治哲学思考,即主权国家要不要信守国际诺言?在这个问题上,现代西方政治哲学与中国政治哲学存在根本的分歧。


现代西方政治自由主义建立在马基雅维里主义或利维坦主义的基础上,政治不受道德的约束,政治就是野心的驱动,只有野心才能制约野心。这种政治理论导致国际政治中赤裸裸的现实主义,国际秩序依赖于强权或力量均衡。然而,现代中国政治依然继承了古典政治哲学传统,即强调政治建立在道义和信义基础上的王道政治,而反对基于赤裸裸暴力的霸道政治或霸权主义。因此,面对彭定康抛出的政改方案,邓小平明确指示:对英方背信弃义的做法必须坚决顶住,绝不能让步,要质问他们中英协议还要不要,如果英方一意孤行,我们就另起炉灶。


邓小平与撒切尔


也许人们想象不出,邓小平在痛斥英国“背信弃义”时,包含了怎样的道德愤怒。当年李鸿章在日本含辱签订《马关条约》时也曾表达过类似的道德愤怒。这实际上是中华文明对现代西方文明的道德谴责。在西方主导的全球化世界中,这样的道德谴责似乎显得有点迂腐,可它展示了一个古老文明对人类的道德前景和政治的道德基础的深切关怀,展现了一个文明应该具备的道德尊严和道义力量,展现了中华文明的高贵品质。当然,邓小平在谴责英国“背信弃义”时,他和李鸿章一样清醒地认识到政治信义需要政治实力保障。邓小平之所以说在香港问题上我们不能再做李鸿章,是因为新中国具备了捍卫民族尊严的能力,但他很清楚,英国人之所以敢背信弃义是因为中国在国际格局中依然是一个弱国,而这就是现代中国人必须面对的命运。


正是在对这种命运思考中,邓小平领悟到时机的重要性,即中国必须抓住百年来难得的国际机遇,集中力量发展生产力,增强中国的经济实力。“发展才是硬道理”,这个道理是近代中国人在内忧外患的政治处镜中领悟的。正是在对天命和机遇的思考和把握中,邓小平定下“韬光养晦”的国策。而就在彭定康发表政改方案前夕,邓小平仍然强调:


“我们再韬光养晦地干些年,才能真正形成一个较大的政治力量,中国在国际上发言的分量就会不同。”(《邓小平年谱》,一九九二年四月二十八日)


正是按照小平的思路,彭定康政改方案的首要问题就成为要不要遵守中英两国政府关于香港政制发展达成的协议,即在起草基本法过程中涉及“九七”之前港英立法局直选议席与“九七”后特区立法会直选议席的衔接问题,两国外长通过信函协商达成共识(参见“香江边上的思考之十”)。


从国际政治的角度看,秘密谈判的内容是不宜公开的,而中国作为礼仪之邦,一直从合作的立场,希望保住英国的外交体面,免得在国际社会出丑。然而,彭定康根本不承认中英两国的协议,并要求公开两国关于政制发展的往来信函。在这种背景下,中国政府不得不公开这些外交信函。然而,英国驻华大使、英国外交部和港府却一致认为,中英双方并没有就一九九五年立法会选举达成任何协议。


需要注意的是,一九***年之后英国追随美国拒绝与中国政府直接会谈,双方只能采取信函的方式进行谈判。英国人竟然采取了这种可耻的律师式的狡辩,以没有条约文本为由拒绝承认两国达成的共识。尽管如此,公开的信函中双方磋商和讨价还价的过程清楚地展示出来,而一九九五年立法会“直通车”为特区政府第一届立法会也是在这些信函中确定的。现在,既然英国政府否定了这些信函的约束力,就意味着“直通车”的安排失去了法律效力,“另起炉灶”就成了中国政府唯一的选择。


中英两国外长七份信函的公布引发了香港社会乃至国际舆论的争论,一场批评彭定康政改方案“三违反”(即违反中英联合声明、基本法和中英两国外长达成的协议)的舆论战就此展开。在中英政治分歧之间,香港人不得不表明自己的立场。支持北京立场的被称之为“亲·中·派”,支持彭定康的被称之为“亲·英·派”,香港社会就此进一步分化。正如刘兆佳教授所言:


“精英之间,精英与市民之间及市民之间,相互摩擦的状况正日显严重;持中间立场的政治力量不得不在‘亲·中’、‘亲·英’二者间做出选择,激进力量之间则冲突不断。……政·改之争正侵蚀着港人治港的基础和条件,港督若不及早恢复自然之道,则光荣撤退只是一个梦想,而港人却要承担未来外部不和、内部分化等‘后遗症’。


而这恰恰是彭定康的政治目的,因为这场斗·争本来就以香港人做赌注的(参见“香江边上的思考之十一”)。为此,彭定康成功地获得西方世界的支持,美国总统克林顿公开支持彭定康,认为推行民主是美国的利益所在。正是由于西方世界的支持,彭定康将政改方案看做是历史终结处所做的最后斗争。他在一九九三年十月发表的第二份施政报告强调,英国在香港的目的不是建立机制、制度和达成协议,而是要把香港的独特生活方式“延至下一世纪”,其历史意义“不亚于法国大革·命”。


当然,中央很清楚,这些美丽的政治修辞不过要掩饰英国人借东·欧·事·变和苏·联·解·体推翻过去的协议,通过加速民主化将香港搞成半独立的政治实体,进而影响中国的政局发展。因此,彭定康的政制改革不是一个偶然的孤立事件,而是西方世界肢解中国战略的一部分。面对这种国际局势,中央于一九九三年上半年向香港各界陆续披露邓小平关于香港政改问题的几次谈话内容,表明中央在原则问题上绝不退让。这个原则就是一九九七年中国对香港恢复行使主权的原则,就是香港按照基本法的规定行使“一国两制”的原则,就是中国绝不屈从于西方国家支配的原则。在这种情况下,中央按照小平的指示做好了“另起炉灶”的准备,即原来中英协议中的“直通车”计划流产,中方按照中英联合声明和基本法的规定,单方面筹组第一届特区政府。


其实,另起炉灶的问题早就在邓小平的脑子里思考过多遍了。邓小平一直担心的是港英政府在过渡期自搞一套班子,强加于未来的特行政府。因为香港回归没有“砸碎旧的国家机器”,而是“和平过渡”。在“港人治港”的条件下,港人不可能在一九九七年突然接管香港,而必须在过渡期参与管理,熟悉港英政府的运作。而英国人肯定不让真心拥护中央主权的港人或中央信任的港人参与管理,而是培养亲英势力或让反对中央拥有香港主权的港人参与管理,这样就制造了中央与香港特区的内在矛·盾,为香港回归后中央对香港的管治增加了困难。


为此,早在联合声明签署前,小平就把注意力转移到政权交接问题上。在一九八二年,他就明确提出爱国爱港政治人才的培养问题:


“一般的方法,是培养不出领导人才的。领导人才要在社会里培养。最好要有一个社会团体来担负这个任务。我们说,将来的香港政府是以爱国者为主体。他们应该有自己的组织。我们要着眼于培养人才。要找年轻一点的人将来管理香港事务。这些人必须是爱国者。


在一九八三年四月中央政治局扩大会议会上,小平进一步指出:


“我们的工作是要考虑如何培养干部的问题,要考虑用什么方式来逐步参与管理。……我曾经提过,港澳工委要想法在香港搞些社团,实际上就是政党,英国人搞了一些社团,我们也要搞,可以从中锻炼一批政治人物,没有政治人物不行,这工作不能抓的太晚。”(转引自,齐鹏飞:《邓小平与一国两制》,188—189页)


邓小平思考爱国爱港政治人才的培养尤其关注其组织形式,因为他清醒地意识到,英国人控制着建制力量,而爱国爱港人才的培养只能在建制外进行,只有组织政团才能将建制外的人才凝聚起来,形成政治力量。工联会这样的香港传统左·派组织无疑是爱国爱港的基本力量,但由于港英政府的政治压制以及一九六七年反英抗议运动的包袱,这些组织在整个社会被边缘化,即使发展这些组织,也“远水不解近渴”,难以适应香港回归的工作重心,即通过稳定香港的大资本家来保持香港的繁荣稳定。在这种背景下,新华社香港分社全力纠正了历史上形成的“一左二窄”的工作局面,着力拓展对香港社会上层精英(如资本家和中产专业人士)的统战工作,使得爱国爱港力量从原来纯粹的地区左派组织发展为包括工商界和中产专业界的最广泛的统一战线,爱国爱港阵营由此也在香港被称之为“统一战线派”,与所谓的“民·主·派”形成对峙。正是在统一战线基础上,无论在中英谈判中,还是在基本法制定过程中,工商界人士和部分中产专业人士都成为香港回归的坚定拥护者,成为中央可以信任和依赖的管治者。


然而,一九**年事件和一九九二年彭定康政改方案彻底打乱了爱国爱港人才的发展计划,使一九八二年以来逐渐聚集起来的爱国爱港政治精英发生了分化,政治力量遭到削弱,以致在一九九一年立法局直选中惨遭失败。在这种背景下,中央港澳工委痛定思痛,调整了重统战、轻选举,重工商专业界、轻地区力量的工作思路,加强了地区力量建设。一九九二年代表地区力量的“民主建港联盟”(民建联)成立,一九九三年代表工商界利益的自由党成立。一九九五年,代表中产专业界人士的“香港协进联盟”(港进联)成立。就在爱国爱港阵营重新凝聚力量时,民主派阵营也加强了力量整合,一九九四年,“港同盟”与“汇点”合并,成立民主党,两大阵营就一九九四年的区议会选举和一九九五年的立法局选举展开了较量。其中,“民建联”打出爱国爱港的旗号,成为区议会的第二大党。这是香港爱国左派在一九六七年反英抗议运动之后第一次正面登上香港政治舞台,对香港政局的发展具有深远意义。


爱国爱港政团在港英立法局选举中拥有的政治力量对彭定康的政改方案构成了一定的制约,自由党在立法局中对彭定康的政改方案提出了修正案。彭定康为了使其政改方案在立法局中顺利通过,不惜透过英国政府对在香港立法局中拥有一票的英国大商家施加政治压力,迫使其投票否决自由党的修改案。一九九四年六月三十日,在彭定康全力游说下,港英立法局通过了对立法局选举条例的修订,并以一票之差否决了自由党提出的修改方案。这意味着彭定康的政改方案具有了法律效力,中英两国政治谈判的大门彻底关上了。


就在港英立法局通过政改方案两个多月之后,全国人大常委会做出决定,宣布港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会于一九九七年六月三十日终止,并决定由特区政府筹委会筹组第一届特区政府立法会。在彭定康看来,这无疑给他的政制改革下达了“死亡通知书”。可当时在港英政府的统治下,香港不可能透过选举产生立法会议员,全国人大遂批准了“筹委会”的决定,由四百名港人组成的选举委员会选举产生六十名立法会议员,由于这些议员不是按照基本法产生的,因此立法会也被称之为“临时立法会”。


此时,经历了一九九二年小平“南巡”讲话之后的中国,非但没有瓦解,反而经济上持续增长,政治上变得更加稳定和自信。香港人对中央的信任度开始上升,而英国政府则失去了筹组新政府的参与权。这时,英国政府才开始检讨对华政策,外交部“中国通”们的声音重新占了上风,而随着一九九七年五月英国大选后工党取代保守党上台执政,合作已不可避免。


期间,尽管英国政府着力培养···成为未来的行政长官,可命运和机遇却与她擦肩而过。特区政府成立后,中央着眼于香港的稳定让港英政府公务员全部过渡,陈·方·安·生继续作为“公务员之首”辅助行政长官董建华,这既是香港顺利回归的前提,也为香港后来的政治分歧埋下伏笔。


陈·方·安·生与彭定康


而上诉法院的陈兆恺法官在马·维·锟案中的主张遭到了香港自由派大律师们的批评,于是两年后的居港权案中,终审法院彻底推翻了马·维·锟·案中的推理,主张香港法院可以对主权者的行为行使违宪审查权,由此引发了一场不可避免的斗·争。而在这一系列争夺基本法解释权的过程中,伦敦培养出来的普通法大律师们逐渐迈向香港政坛。

   

   

二○○七年十二月二十九日,香港回归十年之后,全国人大常委会做出了关于香港政制发展问题的决定,明确香港可以在二○一七年普选行政长官;待普选行政长官之后,可以普选立法会。当晚,全国人大常委会港澳基本法委员会主任乔晓阳等连续在香港召开两场座谈会,就“人大”决定向香港社会各界释疑解惑、听取意见。


乔晓阳在开场白中,首先给大家讲了一段生动幽默的“关公战秦琼”的故事,意指中央和香港社会各界对话、沟通与协商需要一个共同的平台,而这个平台就是基本法,就是基本法所确认的中央对香港政制发展具有决定权。如果香港有人连这一点都不承认,那就没法进行对话,就会出现“你在隋朝我在汉,咱俩交战为哪般”的荒谬局面。这个历史典故太文雅,乔晓阳又特别举了股票交易的例子,“就像A股和H股,不同交易所,没法交换”。


香港政制发展既是英国撤退战略的产物,也是中央积极回应香港民主化诉求的产物。在这个问题上,中央坚持英式自由主义的政治传统,主张循序渐进地发展民主,最终达致普·选;而香港反对派则继承了彭定康推动的法国大革命式的自由主义传统,主张立即实行最彻底、最开放的民·主·普·选。


在香港民主普选问题上,中央与香港反对派的分歧是“稳健民·主派”还是“激进民·主派”,是中央主权之下的地方民主与不要中央主权的民主。然而,在后“冷战”时期的全球意识形态较量中,香港民主派以及其背后的西方世界掌握了对“民主话语”的定义权和主导权,把这两种民主立场建构为“专·制vs.民主”,从而将中央置于政治和道德上的不利境地,也遮蔽了香港民主化背后的国家主权建构和国家认同问题。


香港民主化的首要问题就是处理工商精英与基层大众的利益关系,可香港处在中、英两国主权较量的国际背景和香港回归祖国这样的结构性变迁中,工商精英与基层大众的利益分配不可避免地与反对殖民主义的“反英抗·暴”、“民·主抗·共”和“踢走保·皇·党”等更大的主权政治问题联系在一起。因此,香港的民主化从来都不是单纯的香港内部利益关系调整,而不可避免地涉及国家的主权建构。


从中央提出“一国两制”方略开始到要保持香港长期繁荣稳定,就是要理顺香港社会内部的政治关系以及中央与香港的关系,前者要照顾工商界的政治利益,后者要确保爱国者治港。香港回归之后,无论是关于居港权的“人大”释法,还是关于香港政制发展问题的决定,中央都是从维护香港繁荣稳定这个最高的政治原则来思考香港治理。由于工商界对“民主派”推动的激进普·选持反对态度,担心“免费午餐”和“民·粹主义”将香港变成高福利的社会主义。全国人大常委会在二○○四年和二○○七年关于香港政制发展的两次决定中,都将均衡参与、循序渐进作为香港政制发展的基本原则,同时明确功能议席与直选议席各占一半,从而维护工商专业界的政治地位。


香港民主化涉及国家的主权建构。基本法虽然规定了香港是直辖于中央人民政府的特别行政区,但香港个别精英人士并不认同共产党中国,也不认同中央的政治主权,以至于法律上的国家建构已经完成,但心灵上的建国或政治认同上的建国并没有完成。之所以强调国家认同是由于基本法所建构的“一国”很大程度属于country而非state,基本法赋予中央的主权权力与它要承担的政治责任之间不相匹配。中央对香港的政治责任是保持香港的长期繁荣稳定,可要维持繁荣稳定,光靠驻军和外交这些权力是不够的,而必须具有一些日常性的监督管理权。可中央不掌握香港的财政、税收和司法主权,无法对香港行使日常的治理。基本法赋予中央两项间接的监督权,即对基本法的解释权和行政长官及主要官员的任命权。可基本法的解释权本身不能用于日常治理,而行政长官的任命权又由于行政长官的普·选目标而受到冲击。


面对这种宪制设计本身所带来的困境,行政长官就成为巩固中央与特区关系最重要的纽带,中央不得不牢牢把握住对行政长官和特区政府主要官员的任命权,而且确保特区的行政主导权掌握在“爱国者”手中,否则香港就基本上变成一个“半独立的政治实体”。然而,正是在涉及中央与特区关心的中枢纽带上,基本法的规定本身充满了张力


一方面规定行政长官最终由普·选产生;另一方面规定行政长官由中央政府的任命。可在香港未完成“去殖民化”的前提下,在香港对中央权威的政治认同不足的情况下,激进的普·选很容易出现试图在政治上挑战中央权·威的行政长官候任人,对此中央政府要不要拒绝任命?如果中央拒绝任命又如何处理由此产生的“宪·制危·机”?如果普选产生的行政长官采取“去中国化”的施政措施或采取公投等行动推动修改基本法,削弱中央的主权,甚至推动香港实行自治或更极端的独·立,怎么办?


这样的担忧绝非空穴来风。人们不会忘记,全国人大常委会在二○○四年四月做出决定否决香港特区二○○七年行政长官和二○○八年立法会“双普·选”的决定之后,香港“民·主派”竟然学习和模仿台湾,公然推动“全民·公·投·普选”计划,试图以所谓“香港民意”来推翻国家主权者的决定。这不仅很容易被理解为“台湾公·投制·宪”的香港版,而且手法类似彭定康推行政改方案一样,以“普·选”的名义挟持香港市民与中央对抗。