论律师在PPP项目中的服务内容与注意事项
文 | 晋威 陕西稼轩律师事务所
图 | 梁伟 陕西稼轩律师事务所
摘要：随着PPP模式在我国的兴起，这一行业对律师法律服务的需求越来越大，虽然律师介入PPP项目很有必要，但由于我国PPP尚处在起步阶段，律师可以提供哪些服务以及应该注意哪些问题都不明确。本文就从这一点出发，对我国律师在PPP项目中可以提供的服务内容以及在这一过程中应当注意的事项提出了自己的看法。
PPP项目在我国的发展已经进入了快车道，逐渐成为我国社会基础设施建设领域里不可或缺的一部分。经济的发展离不开法律与政策的保驾护航，而我国目前关于PPP的法律法规尚不健全，给PPP的发展带来了一定的困难，这时律师的法律服务就显得十分关键。而律师在这个过程中具体需要承担什么样的职责，需要注意哪些问题，都是需要我们加以关注的。
一、概述
（一）PPP的内涵
PPP(Public-PrivatePartnership, 简称PPP）是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。在这一关系中，私人部门发挥资金、技术、管理优势，按照政府设定的标准建造公共设施、提供公共服务，并通过从政府部门收费或从使用者收费来获取较为稳定的收入，政府部门则负责确定公共服务要求，并进行必要的协助和监管，最终实现以最低成本提供更高质量的公共服务目标。[1]
（二）PPP的发展历程
PPP这一模式最早始于18世纪的欧洲，在20世纪中后期欧美国家为了应对政府资金不足，开始大力推行这一模式，使之得到了真正的发展。我国财政部于2014发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，紧接国务院常务会议于2015年通过了被认为是PPP推进基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，标志着PPP模式在我国进入了快速发展期。在中央政府的大力推动下，一些地方政府纷纷公布愿意与社会资本合作的项目清单，[2]表达了在地方开展PPP合作的意愿。而社会公众对PPP也展现了高度的热情，政府的大力推进，在社会上掀起了一股关于PPP模式的热潮，很多社会资金纷纷表达了对投资PPP项目的巨大热情并付诸行动，截止2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的31.5%。[3]可以预见，PPP有望成为我国日后基础设施建设的重要模式，笔者认为，律师也应顺应时代的需求，积极参与到PPP项目的建设中，为PPP在我国的发展贡献自己的一份力量。
（三）律师参与PPP项目的必要性
笔者认为，PPP作为一种在我国新兴的合作模式，其健康发展离不开律师的专业服务，原因有以下几点：
第一，PPP模式涉及的大都是大型建设项目，其法律关系复杂，介入主体众多，牵涉利益广泛，如果没有律师从中提供法律服务，排除风险，消除隐患，那么很可能影响到项目的顺利实施。
第二，作为大型的建设项目，其前期需要进行招投标活动、大量的商业谈判、合同的签署以及项目公司的组建，而这些作为公权力机关的政府是不擅长的，仅凭政府内部工作人员很难顺利地完成。而对上述活动，律师有着丰富的经验，如果律师能够参与其中，就能够很好的帮助政府完成上述工作，实现与公司和社会的无缝对接。
第三，PPP模式下的项目在建设完成后，存在后期运营的问题，这其中涉及了大量《合同法》、《侵权责任法》等领域的法律问题，由于PPP项目大多是基础设施项目，涉及到社会公众。因此一旦产生纠纷，很可能演变为公共诉讼，这就需要专业的律师进行服务才能够更好的解决这些问题。
因此，PPP项目应当充分发挥律师的作用，但由于PPP在我国刚刚起步，律师行业对PPP也处在一个学习的过程中，律师在哪些环节应当介入？具体应当提供哪些服务？需要注意哪些问题？都是亟待探讨的问题，下面，笔者将对上述问题提出自己的观点。
二、律师在PPP项目中的服务内容
（一）从PPP项目在我国的运行模式看律师的服务内容
要确定律师会在PPP项目中发挥怎样的作用，首先要了解我国PPP项目的主要运行模式。虽然我国在这几年才开始大力推行PPP模式，但该合作方式在我国的实践则始于20世纪80年代，经过近30年的发展，PPP项目在我国主要有三种运行模式，分别是BOT特许经营模式、运营和维护模式以及租赁合约模式。其中，应用最为广泛的是BOT特许经营模式，所谓BOT特许经营，即建设—经营—转让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专营权许可其融资建设和经营某公用基础设施在规定的特许期限内私人企业可以向基础设施使用者收取费用由此来获取投资回报待特许期满私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。[4]在已经完成的工程项目中，北京地铁4号线、南京地铁1号线南延线项目、南京长江三桥项目等均采用了BOT特许经营模式。可以说，这一模式是我国PPP项目建设的主要运行模式，因此，律师要提供法律服务，应当将目光主要聚焦于这一模式，对。并对已有的成功案例进行细致的研究和总结，从中提炼律师的业务内容。根据这一模式的特点拓展自身的业务。同时，也应当关注在BOT模式基础上产生的新的PPP模式，如BOO、TOT等。
（二）从PPP项目的运作阶段看律师的服务内容
作为大型基础设施的运作模式，PPP的运作有明显的阶段特征，从各个阶段的具体内容，能够使律师对自己在PPP模式的工作内容有更为清晰的认识。就现有的PPP运行状况看，PPP项目可以分为前期筹备阶段和建设阶段，律师在每个阶段提供着不同的服务。[5]
首先，在PPP项目前期准备阶段，律师提供的主要服务内容包括：
1、协助进行PPP项目的筹划。在PPP项目的最初阶段，政府首先要设计出科学、合理、合法的PPP方案。在这一过程中，律师能够利用自己的专业技能和社会资源，配合政府参与PPP 项目筹划。帮助政府选择专业的咨询服务机构，为政府及相关专业咨询服务机构在设计 PPP 项目投融资以及 PPP 项目运作方式等方案时提供专业的法律咨询，就PPP 项目投融资、运作方式等方案的合法性、可行性等出具法律意见，并就前期招商筹备阶段涉及的其他关键问题设计可行性的方案。
2、撮合PPP项目谈判，对谈判内容提供法律建议。在PPP项目方案确定后，政府开始寻找合适的社会合作者，该阶段律师可以参与引进社会资本方的招商谈判、磋商工作以及针对各类法律文件进行草拟或者修改、审核相关法律文件并出具法律意见书等，尤其是配合政府针对 PPP 特许经营协议中的关键性条款进行细化设计，对投资计划及融资方案的设计等。必要时，还可以开展对相关投资者进行法律尽职调查。
3、为PPP项目公司的筹备与建设提供法律服务。律师在该阶段的服务，主要集中于对PPP 项目公司的组建、设立等提供专业方案，负责公司内部结构的设计，章程的草拟等内容。
其次，在PPP项目建设的工程中，律师主要可以提供以下法律服务：
在这一阶段，律师的工作呈现出多样性、复杂性的特点，其工作包括非诉与诉讼两大类。其中，非诉服务主要指在项目的融资阶段提供融资的风险分析、合法性建议；在PPP项目建设中对工程项下的合同的审查；政府与社会合作方进行资产移交时的合规服务，风险点审核；工程在劳动领域的法律服务等。而诉讼服务主要指的是对在工程的建设过程中出现的违约、合同解除、劳动纠纷等法律纠纷提供的法律服务。对于这一阶段的法律服务，以常年法律顾问的方式进行服务较为适宜。
可以看出，律师在PPP项目中有着充分的法律服务空间，其可以提供的法律服务形式多样，涉及的领域众多，这主要是由PPP项目自身的特点所决定的。
三、律师参与PPP项目的注意事项
首先，从前文中对PPP项目服务内容的介绍中不难发现，PPP项目设计法律问题众多，形式多样，且多为复杂的法律问题。因此，律师参与 PPP 项目服务不能单兵作战，必须以团队的形式进行法律服务。当然，除了专业的律师团队，还应当与工程类、经济类专业人员保持密切的合作关系，只有这样才能够为PPP项目提供全面、充分的法律服务。
其次，律师进行PPP项目的服务，必须建立全面的法律观，同时注重对政策、经济与自然环境的研究。这是因为PPP项目涉及的法律领域十分广泛，所需要的法律服务形式也极其多样，需要律师建立全面的法律知识体系，才能更好的提供服务。同时，由于PPP项目往往跟当地的政治、经济和自然环境有着密切的联系，律师必须对这些有充分的了解，才能更好的因地制宜，协助PPP项目的建设。
再次，应当树立良好的职业道德观念。律师在给PPP项目提供法律服务的过程中，除按照与政府或社会资本方等的合同履行相关义务外，同时必须对其提供法律服务过程中接触、了解到的国家秘密、商业秘密、不宜公开的情况及个人隐私负有保密的义务。同时，由于PPP项目中涉及的主体众多，而且有公权力的介入，因此要求律师在提供法律服务的过程中严格依照《律师法》、《律师职业道德和执业纪律规范》约束自己的行为，不能为了追求一些利益而放弃对律师职业道德的遵守。
最后，律师应当保持维护社会公众利益的大局观，PPP项目多是涉及公众利益的基础设施建设项目，其中难免会出现各种利益冲突，担任 PPP 项目的服务律师以及律师事务所，在维护自己所代理的当事人的合法权益的同时，还应当从大局出发，确保自己的行为不会对社会公众利益造成不必要的损害。
结论
笔者认为，随着PPP模式在我国的不断发展与壮大，其对律师法律服务的需求会越来越大，律师应当提前做好准备，以专业的法律素养、严谨的执业态度为PPP模式的健康发展贡献自己的力量。同时，鉴于PPP尚处在一个不断发展的过程中，其相关的法律规定尚不健全，律师的参与势必能够发现其中所存在的问题，从而倒逼PPP项目立法的进程，也不失为律师业对中国法治发展的一种贡献。
参考文献：
1、刘晓凯，张铭：“全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题”，载《国际经济评论》2015年第4期；
2、王龙玺：“我国PPP模式发展状况与商业银行参与调查”，载《知识经济》第8期；
3、刘薇：“PPP模式理论阐释及其现实例证”，载《改革》2015年第1期；
4、朱静、付冬梅：“律师参与 PPP 项目法律服务的要点与注意事项”，载《中国律师》2015年第7期。
[1]刘晓凯，张铭：“全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题”，载《国际经济评论》2015年第4期，第55页。
[2]目前，已经发布项目合作清单的省级单位包括北京、浙江、山东、吉林、山西等省市，合作领域则包括城市基础设施和城市服务领域，具体包括城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。
[3]王龙玺：“我国PPP模式发展状况与商业银行参与调查”，载《知识经济》第8期，第41页。
[4]刘薇：“PPP模式理论阐释及其现实例证”，载《改革》2015年第1期，第78页。
[5]朱静、付冬梅：“律师参与 PPP 项目法律服务的要点与注意事项”，载《中国律师》2015年第7期，第48页。