【聚焦PPP】基于政策的PPP核心要素定义 | 稼轩实务
从20世纪80年代至今，我国对PPP的政策推动共有三次高潮，第一次是80年代初期中外合资、中外合作逐步扩展开来，以吸引外资为主的公私合营浪潮；第二次是21世纪90年代，高速公路等基础设施建设领域吸引民间资本的BOT、BT模式；我们正面临的，是PPP模式的第三次高潮。相较于前两次浪潮，本轮PPP政策直观上表现在政策数量多，出台密度大，覆盖领域广，而且被上升到国家治理现代化的高度。这些数量庞大且内容广泛的有效政策，是我们理解PPP的权威依据。
PPP的英文原文为public and private partnership，字面含义是一种公私合作。现阶段政策语境中，对PPP的定义并不统一。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号，以下简称财政部76号文）认为PPP是在基础设施即公共服务领域建立的一种长期合作关系，将PPP的适用范围限定在基础设施领域。而同年发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号，以下简称发改委2724号）则无此限制，公共产品和公共服务领域都可适用PPP，合作方式明确表述为特许经营、购买服务、股权合作等，强调PPP是利益共享、风险分担的长期合作关系。
国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，以下简称国务院42号文）关于PPP的定义，突出三个信息点：（1）PPP是平等协商基础上形成的合同关系。（2）责权利分担上，社会资本提供服务，政府支付对价，社会资本收益限制在合理范围内，这构成PPP项目最基本的合同边界条款。（3）PPP项目采用竞争性方式选择社会资本方。财政部2014年《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，竞争性方式包括招投标、竞争性谈判、竞争性协商等。
对PPP模式社会资本的界定，清晰的反映出现阶段PPP政策缓解政府财政危机、促进国有资本经营效率的目标指向。财政部76号文中，明确规定，社会资本是已经建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。而同年发改委2724号文，则将社会资本定义为符合条件的国有企业，民营企业和其他各类企业，又将国有企业包括在内。国务院2015年42号文采纳了发改委的定义，并根据十八大以来国有资本混合所有制改革的推行情况，将社会资本界定为：国有控股企业、民营企业、混合所有制企业。同时，对政府控股或参股的地方融资平台，也纳入社会资本范畴，规定：地方融资平台如已经建立信贷企业制度，实现市场化运营，在其承担的地方政府债务已经纳入政府财政预算，得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
PPP的生产环节通常分为D（Design，设计）、B（Build，建造）、O（Operate，运营）、M（Maintenance，维护）、O（Own，拥有）、T（Transfer，移交）、F（Finance，融资）、R（Rehabilitate，修复、重构或再造），PPP项目模式是这些生产环节的不同组合，如常见的DBOO（设计-建设-拥有-运营，企业出资）、BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、ROT（再造-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和BOOT（建设-拥有-运营-移交）等。
在理论上，社会资本和政府资本参与环节和责任分担是反向关系，为便于评估PPP项目风险，PPP项目模式又被分为外包、特许经营和私有化三大模块。外包模块中，政府负责项目资金，包括融资和付费，社会资本承担项目设计、建设、运营、维护、管理中的一项或几项职能，政府资本和社会资本的关系是承包或买卖，主要有服务外包、管理外包、DBMM（设计-建设-主要维护）和 O&M（经营与维护）等。特许经营模块中，政府授予社会资本某一时间和范围内某项产品或服务的特许经营权，政府资本不承担资金，运行社会资本向用户收取费以弥补成本并赚取合理利润，特许经营合同到期后，项目所有权转移给政府资本，主要有BOT、BOOT、BTO 等形式。私有化则是社会资本负责项目的全部投资，在政府监管下，通过向用户收费以收回投资并实现利润，主要有完全私有化和股权合作两种形式。
现阶段政策明确允许的PPP项目模式包括政府购买、特许经营和股权合作。如发改委2724号文：政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。发改委2016年《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）中，政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时，也允许各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。
《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）规定，PPP 项目操作流程有项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。
PPP项目的收益模式包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三种，项目收益权资产也相应可分为使用者付费模式下的收费收益权、政府付费模式下的财政补贴、可行性缺口补助模式下的收费收益权和财政补贴。
第一，使用者付费
项目盈利来着使用者付费，政策允许项目公司在特许经营权范围内直接向最终使用者收取费用。该方式适用于财务情况较好、可经营系数较高及直接面向使用者提供基础设施和公共服务的项目，如市政供热和供水、道路收费权（铁路、公路、地铁等）机场收费权等等。
第二，政府付费
项目盈利来自政府财政支持，适用于非经营性且不便于使用者付费的项目，如垃圾处理、污水处理和市政道路等。这种模式下财政购买需遵循财政承受能力的相关要求，目前政策要求不能超过一般公共预算支出的10%。
第三，可行性缺口补助
除运营收入外，使用者付费无法满足社会资本或项目公司的成本回收和合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。如北京地铁4号线项目约定，当4号线客流量连续三年低于预期客流80%时，项目公司可申请补偿或者放弃项目。
PPP项目风险分担遵循以下原则：社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险，政府承担法律、政策和最低需求等风险，政府和社会资本合理共担不可抗力等风险。同时，也要考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。