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稼轩分享 | 商事登记类行政诉讼案件的背后困局
✎ 第 390篇原创
文 | 稼轩律师 段飒 、 龚梦娅
预计预览时间：10分钟
前言
自2014年商事制度改革中要求放宽市场准入条件以来，全国商事登记类行政案件的数量逐年递增。笔者整理相关案件的大数据报告中发现，该类案件仍以“被冒名者”提起撤销原登记行为的行政诉讼为主，但该类诉讼能否真正解决真正被冒名者的问题以及是否会因此产生部分股东利用此类诉讼逃避其债务的隐患均值得商榷。因该类“被冒名者”案件得到持续关注，国家市场监督管理总局于2019年前后在全国试点推行企业登记身份管理实名验证系统等相关机制。西安市亦自2020年3月前后按照总局的部署推行该系统，要求先行完成身份验证后再进行工商登记。但该机制对于该类案件的效力究竟如何，还须在实践中不断检验。
笔者及其团队近期研究、整理《商事登记类行政诉讼案件背后的股权之争》专题系列文章，该篇文章作为本专题的首篇文章，从商事登记类行政诉讼案件入手解析其困境及形成原因，并在此基础上提出简单建议。
全国商事登记案件频发
（一）全国商事登记案件基本情况
自2014年至2019年，全国商事登记类行政案例数量伴随着裁判文书公开，基本呈逐年增长的趋势。
全国商事登记类案件中存在部分确不知情其身份被“冒用”案件，即冒名股东问题，其权利确被不法侵害。而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第二十八条规定：“冒用他人名义出资并将该他人作为股东在公司登记机关登记的，冒名登记行为人应当承担相应责任;公司、其他股东或者公司债权人以未履行出资义务为由，请求被冒名登记为股东的承担补足出资责任或者对公司债务不能清偿部分的赔偿责任的，人民法院不予支持。”即冒名者系股东，应由其承担相应的侵权责任。
但同时，根据笔者及其所在团队办理的大量该类案件中发现，在此“冒名”案件背后仍存在大量例如因隐名、借名股东而引起股权权属争议纠纷，其中存在部分利用开放授权未经本人签字为由逃避股东、公司债务的情形。即一定数量的被“冒名者”实际是知晓公司登记情况的亦确有成为公司股东的意思表示与形式外观—授权登记，但在公司运营过程中为了逃避其本身股东以及公司的相关债务，利用授权未经本人现场签字、盖章等理由主张不知情从而提出相应的撤销原公司登记行为之诉。
（二）成因分析
该商事登记类案件自2014-2015年后逐年递增并联想其高发地区正是经济发展较发达地区，笔者认为，虽其背后原因复杂，但与商事制度改革中逐渐放宽登记机关对于申请材料的审查义务必然存在一定的联系。
我国现行商事制度改革背景下审查义务的变迁发展从最初的实质审查标准发展至现行形式审查为主标准，至现阶段部分发达地区进行试点的商事确认制度，无不表明商事登记过程中确定登记机关实行形式审查职责已经较为明确。另，从国家行政效能改革的要求来讲，也要求不断简化市场主体的审批流程，放低市场准入条件，甚至下一步改革的趋势将会从法律制度的层面上，可能全国大面积的由登记许可制向确认制进行转变。
因此，该类商事制度的改革表明审查原则的不断放宽则使得办理公司登记程序一再缩减，而这种放宽监管原则在鼓励、促进市场活力的同时不可避免地产生相应地负面反应，即大量冒名公司登记类案件地大量涌现，而随着股东对于股东其本身以及公司可能产生的相关债务的大量出现，难免给被冒名者带来各种不利影响：例如具有公务员、银行职员、低保人员等特殊身份的被冒名者，其工作与生活将会受到巨大的不利影响，可能背负其根本不知情的巨大债务。当然，该类案件的实际情况究竟如何还须个案具体分析。
二、 全国公司登记类案件裁判现状浅析
（一）裁判结果
通过对一审裁判结果分析可以看到，原告的诉讼请求得到全部或部分支持的仅占16%。
从上述数据分析可看出，其中支持原告诉讼请求撤销原登记行为的案例所占比例较小，且根据笔者对于具体案件的分析发现其裁判理由仍不尽相同：大部分法官认为登记机关已尽其审查义务但因作出具体行政行为的依据材料虚假，因而主要证据不足、依据事实不存在或者并未原告真实意思表示等原因撤销；但仍有法官认为登记机关应尽可能审查材料的真实性，从而认为登记机关并未尽到审慎审查的义务从而撤销原登记行为。
（二）部分裁判观点
根据裁判文书网上述案例的整理，法官在办理工商登记类案件中实际形成了一定的裁判思路，主要包括：
1.登记申请人应当对申请材料和反映情况的真实性负责
工商登记属于依申请的行政行为，登记申请人是该程序的发起人，其对申请所需材料来源及真实性的掌控和判别，相对于公司登记机关而言具有先天的便利和优势。因此，《公司登记管理条例》第二条规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。主要体现在，申请人按照公司登记机关的要求，在符合形式要件的基础上，如实向其提交材料，反映真实情况。
2.登记机关审查标准应依据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）《公司登记管理条例》等法律法规确定
根据《公司登记管理条例》第五十三条第二款规定：“需对申请材料核实的，自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定”。但该规定系侧重于规范公司登记机关受理后办理登记的期限。即公司登记机关在有限的15天的办理期限内，仅能在其专业能力所及范围内对申请材料是否真实合法进行形式审查，难以苛求其作实质性审查。即公司登记机关对申请材料的审查介入程度应是有限的，作为公司自治范畴的股东会决议效力未依法定程序被否定前，应属公司有效意志，工商登记机关审查不应介入，否则就会扩大工商登记机关的职权范围，形成对公司内部治理的不当干预。
3.审查标准应以新的理念观念来把握
自2014年以来，国家实行注册资本登记制度改革，在国发〔2014〕7号《注册资本登记制度改革方案》中要求“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商登记机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。”而市场监督管理不仅关涉公司登记机关与市场主体之间的关系，更深层次为政府与市场的关系。公司登记机关作为市场监管的主体，应在“放管服”改革中，积极转变职能，以尊重市场主体自治为理念，合理限定审查范围，不应对所涉自治范畴的股东会决议等民事行为效力介入实质审查。
综上，尽管部分法官对于审查义务等内容已形成了较为统一的裁判思路与观点，但根据此类案件的大数据可以看出，仍有不同裁判结果的产生，甚至相同裁判结果但其裁判理由却南辕北辙。即全国不同法院、甚至同一法院不同法官针对该类案件的观点也是不同的，这亦是裁判尺度不统一所造成。在此情形下，笔者根据上述裁判情形以及现行法律法规对该类工商登记类案件的救济途径浅析以求更好地应对该类案件的解决。
三、针对该类案件的诉讼途径（方案）分析
（一）上述大量案件基本诉讼方式：撤销原登记行为
1.原登记行为合法性审查的核心：登记机关的审查义务
针对该类案件，大部分原告均系通过提起行政诉讼主张撤销原登记行为。而根据上述分析，该类行政案件的审判重点，即争议焦点在于原登记行为的合法性问题。
而该类登记行为的合法性主要包括以下几个方面的判断：1、行政机关是否享有相关登记职权并正确行使了该职权，笔者认为此处核心问题在于行政机关是否履行了其法定的审查义务；2、作出行政行为的证据是否确实充分；3、作出行政行为的法律依据是否正确；4、作出行政行为的程序是否合法。其中，作为裁判的重点即法官通常总结的争议焦点包括行政机关是否履行了法定的审查义务。
登记机关的审查义务的具体要求根据我国现行法律规定以及我国关于商事制度改革的大方向要求，现阶段基本达成的共识为：形式审查系登记机关在登记过程中审查职责的基本要求，是普遍性的原则，而实质审查是登记机关在行使其自由裁量权问题上经过判断后的特殊要求。而在执法实践中逐渐形成的审慎审查就是上述两种审查标准合理适用的综合，即要求登记人员对申请材料进行认真慎重地审查，并尽到注意的责任。
2.撤销原登记行为的诉讼通常难以解决其实际问题
登记机关的审查义务主要体现在对于材料的形式审查工作中，通常难以对材料的真实性进行实质判断，故登记机关的审查义务大概率为法院所肯定。就此产生的大量驳回原告起诉、驳回其诉讼请求或者原告自行撤诉的裁判结果，无法解决真正被冒用身份的人的实际问题。当然，对于确系存在民事纠纷企图通过行政撤销登记行为反向解决民事纠纷的案件来讲，由于登记行为仅产生外部对抗效力，实际并不影响民事权利义务的产生或消灭，因而更不利于真正解决此类纠纷。
（二）行政机关的自纠程序以及相应的行政诉讼
综上，笔者建议在发现冒名情形并搜集相关证据、线索后，可考虑通过举报投诉等正式方式先行向原登记机关申请自纠程序，要求登记机关依法履行职责撤销原因欺骗行为而发生的公司登记行为。
1.法律依据
《公司法》第一百九十八条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款;对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第十四条规定以及《企业登记程序规定》第十七条规定相关规定，公司登记机关有根据利害关系人请求或者依职权撤销因提交虚假材料或者其他欺诈手段取得公司登记的职权。
若提起该类骗取公司登记行为的投诉举报，那么关于骗取公司登记行为的认定问题则成为登记机关的核心问题。此时，单凭笔迹鉴定或者丢失身份证的报警记录是否必然证明身份信息被冒用、申请人构成骗取公司登记行为，根据笔者及其所在团队办理该类案件的经验来看，不可仅凭上述材料进行认定，通常仍须结合公司的实际经营情况、与公司有无业务关联、各方当事人的陈述等因素综合判断。
2.登记机关的履职行为以及相应的行政诉讼
根据上述的法律法规，登记机关若未履职或者依法履职，此时，可再行向法院提起相应的行政诉讼。此时，行政诉讼的审查重点不再是原登记行为的合法性而是登记机关是否履行撤销登记的法定职责。
四、 笔者建议
综上所述，针对全国工商登记类频发且裁判思路并不完全统一难以解决被冒名者的实际身份信息被冒名问题，更有甚者可能导致部分利用开放授权未经本人签字为由逃避真正的股东、公司债务的情形。
（一）司法审判统一裁判思路
目前，于2011年10月15日最高人民法院在广东东莞与部分地方法院和相关部门召开座谈会，对审理公司登记行政案件中亟需解决的若干问题如何处理形成共识，制定的《座谈会议纪要》作为法院审理工商行政登记案件的重要指导和依据。
但审判实践中对纪要内容的理解长期存在分歧意见。另，纪要的形成时间是2011年，但2014年2月7日国务院发布《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）实行商事登记制度改革以来，虽然国家对商事登记相关的法律法规进行了多次修订。但司法审判机关在审理案件时仍沿用本身就存在很多分歧且形成于商事登记改革之前的司法审判指导文件这一问题值得商榷。因此，笔者建议，从司法裁判角度来讲当务之急应通过类似座谈会议等形式尽量统一针对该类案件的裁判思路。
（二）其他救济途径探析
从登记机关角度来讲，应在现行法律法规的基础出台更具有执行力的相关指导办法及意见，各地方亦可根据其实际情况制定详细的办案指导以供登记机关执法人员展开受理“冒用”案件工作以及相应的应诉工作。
从被冒名者角度来讲，若确无法提供身份被冒用的相关证据材料或者确因股权纠纷使得行政诉讼已无法解决其问题的，可根据《公司法》第二十二条等相关规定，先行向法院提起民事诉讼要求撤销或者确认相关股东会或者董事会决议效力方式使得申请登记的资料失去法律效力后再行向公司登记机关申请撤销。
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编辑｜稼轩文编社
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