稼轩分享｜强拆赔偿案件中的行政委托问题研究

✎  第 838 篇 原创

文 | 稼轩律师 王舒

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引言：行政委托，是指行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给其他行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任的行为。

近年来，行政赔偿案件受到了广泛关注，其中最热点的问题莫过于农村集体土地强拆类案件。这类案件中实施强拆的往往是行政机关委托的组织或个人，即《国家赔偿法》第七条第四款中规定的，“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关”的情形。

本文通过强拆赔偿案例，从行政委托关系的确立、行政委托与行政授权的区别、行政委托案件的追偿等三方面对行政委托法律关系进行梳理。

案例一：蒋清元等人诉东安县人民政府强拆赔偿案【（2017）最高法行申5756号】（节选）

裁判要旨： 本案中，生效行政裁定已经确认，综合执法队和东安县住建局实施被诉强制拆除行为，东安县政府仅仅是组织协调者并非被诉强制拆除行为的具体实施者。 蒋清元等人明知东安县政府不是本案适格被告，仍以东安县政府为被告，提起本案行政诉讼， 一、二审法院裁定驳回其起诉并无不当。

蒋清元等人在其承包的集体土地上建设的甲鱼养殖场被东安县委、县政府认定为违法建筑。东安县住建局将行政管理执法权委托给新设立的东安县城市建设与管理综合执法大队（以下简称综合执法队）行使。蒋清元等人以东安县水利局、东安县环境保护局、东安县住建局、综合执法队、东安县国土资源局为被告提起诉讼，请求确认强制拆除甲鱼养殖场的行为违法，并赔偿经济损失，后经法院审理查明实施强拆行为的主体为东安县住建局、综合执法队。分别驳回了蒋清元等人对东安县水利局、东安县环境保护局、东安县国土资源局的起诉以及对东安县住建局、综合执法队的诉讼请求。

蒋清元等人提起本案行政诉讼，请求确认东安县政府实施的强制拆除行为违法，并赔偿损失120万元。

该案经永州中级人民法院、湖南省高院裁定认为，生效裁定已确认强制拆除行为由东安县住建局、综合执法队实施。东安县政府不是适格被告，蒋清元等人起诉不符合法定条件。

蒋清元等人申请再审称：东安县政府是本次强制拆除行为的决定者和组织者，参与联合执法活动，是本案的适格被告，应当承担赔偿责任。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。

根据案件事实，东安县政府、东安县住建局、综合执法队三者当中，综合执法队并无行政管理执法权，其行使职权是受东安县住建局的委托。该案件经最高人民法院的审理，确认的赔偿义务机关为东安县住建局，理由是东安县政府仅仅是组织协调者，并非被诉强制拆除行为的具体实施者。由于东安县政府并不是委托机关，在行政委托的赔偿案件中，其不能成为赔偿义务机关。

一行政委托的确立

从上述案例一能够看出，行政委托的确立应满足的条件主要包括以下两方面：

（一）委托主体适格

1. 行政机关具有委托事项的行政管理权

案例一中东安县政府组织东安县水利局、东安县环境保护局、东安县住建局、东安县城管执法局、东安县公安局等职能部门，将蒋清元等人的甲鱼养殖场强制拆除。虽然决策者和组织者为东安区政府，参与的主体众多，但是对违法建筑的行政管理执法权人只有住建局，其委托综合执法队进行了强拆，最终承担法律责任的主体，也就是赔偿义务机关只能是住建局。

2. 受委托人符合法律规定

《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托”。

合法的受委托人可以分为以下四类：一是企事业单位，例如税务机关根据有利于税收控管和方便纳税的原则，可以按照国家有关规定委托有关单位和人员代征零星分散和异地缴纳的税收，并发给委托代征证书；二是社会组织，例如作为基层群众自治组织的村民委员会、居民委员会处理有关行政机关委托代办的行政事务；三是公民；四是不拥有特定职权的其他行政机关，如《行政许可法》第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”。

（二）委托目的适当

委托目的适当表现为应符合履行行政管理职责，惠及社会公众两个方面。

案例二：林建国诉河北省邢台市桥西区人民政府强拆违法案

2011年1月18日，桥西区政府、河北省邢台市桥西区泉西街道林庄社区居民委员会（以下简称林庄居委会）等单位共同签订《旧村改造责任书》。2017年7月20日，林庄村村民代表会议出具《关于对未拆迁户林建国、林发祥、林喜祥房屋进行拆迁的意见》。2017年7月29日，林建国房屋被林庄居委会强制拆除。2018年9月，林建国提起本案行政诉讼，请求确认桥西区政府强制拆除房屋行为违法。

河北省邢台市中级人民法院、河北省高院分别作出判决，认定本案中，没有法律、法规或者规章授权第三人林庄居委会实施拆除原告房屋的职权，故其在未与原告达成拆迁安置协议的情况下实施拆除原告房屋行为，应视为被告桥西区政府的委托。被告桥西区政府作为委托机关，亦是实际的受益主体，应推定其为本案中对原告林建国房屋拆除行为的适格被告，并对林建国房屋被拆除行为承担责任，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，桥西区政府拆除林建国房屋的行为违法。

由上述案例可知，审判实践中，人民法院认定是否存在行政委托关系，一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是要看受益主体是否惠及社会公众，具有公益性质，两者同时具备即属于行政委托。

相反，如果是行政机关委托其他组织不具备适当性，则不构成行政委托，如行政机关委托律师代理行政诉讼案件，仅构成一般的民事法律关系。

二
行政委托与行政授权的区别

行政授权是指行政机关在法律、法规明确规定可以授权的情况下，根据行政管理的实际需要，依照法定权限和程序，将行政职权部分或全部授予有关组织，后者据此以自己的名义行使该职权，并承担法律责任的行为。

通过上述司法解释，可以看出行政授权与行政委托的如下几个区别：

（一）对象不同

行政授权的对象包括机构和组织,行政委托的对象包括机关、机构、组织和个人。 

行政委托的受委托人只能以委托机关的名义实施委托事项，而被授权组织可以自己的名义对外行使行政职权。

《治安管理处罚法》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”

上述法律规定中，公安派出所就是县、市公安局的派出机构，原本没有治安处罚权，但经公安机关的授权，他们就拥有了该项权能。而乡（镇）人民政府接受的是行政委托，只能以委托的公安机关的名义行使处罚权，后果也由委托机关承担。

（二）依据不同

行政授权必须有法律、法规、规章及法律规定作为依据，行政委托不一定具有直接的法律依据。

比如上文提到的《治安管理处罚法》就是行政授权的法律依据。行政委托则可以凭行政机关自行决定或与受委托人达成合意从而形成委托关系。比如实施强拆行为，既可以委托村民委员会、街道办事处也可以委托综合执法队，还可以通过与拆迁公司、个人签订合同完成委托。

（三）责任承担不同

行政委托的法律责任由委托机关承担，即赔偿义务机关为委托机关。行政授权的后果由被授权的组织承担。

行政授权案件中引发赔偿的原因主要是被授权组织超越职权、授权没有法律依据即授权无效。比如上述治安管理处罚条例中，派出所的处罚权仅为50元以下，但其作出了罚款1000元的决定，则该超越职权的行为就应有派出所对相对人进行赔偿。

相反，在上述强拆的案件中，受委托的组织对行政相对人造成的损失则由委托机关承担。 

三

行政委托案件追偿问题

行政委托案件中，确认赔偿义务机关的原则是“谁委托，谁赔偿”。那么在委托机关履行了赔偿责任后，是否可以向受委托人追偿、如何追偿就十分值得探讨。

《国家赔偿法》第十六条明确规定“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”。根据上述规定，只有受委托人具有故意或者重大过失情况下才涉及追偿的问题。

（一）行政委托案件的赔偿顺序

 行政赔偿案件以具体行政行为违法为归责原则。在行政委托案件中，无论是行政机关还是受委托人违法对行政相对人造成损失，都应由行政机关作为赔偿义务机关首先向人身或财产受侵害的行政相对人承担赔偿责任。只有当受委托人对损失的形成具有故意或者重大过失才能依据过错程度，承担部分或者全部赔偿费用。

（二）行政追偿的范围

关于行政赔偿的范围，《国家赔偿法》规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，但是对“直接损失”又该如何界定呢？《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，下列损失属于“直接损失”：（一）存款利息、贷款利息、现金利息；（二）机动车停运期间的营运损失；（三）通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等；（四）对财产造成的其他实际损失。因此可以将“直接损失”理解为其不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失，例如行政相对人应当享有的房屋拆迁安置补偿款等。

通过以上对行政赔偿范围的论述，可以得出结论——行政机关对受委托人的追偿范围不应超过实际发生的国家赔偿费用。

（三）行政追偿的程序

关于行政追偿的程序，国家从法律层面、司法解释中没有作出正式的规定，某些省市对该问题发布的政府规章可以作为参考。《杭州市行政赔偿和追偿办法》(2021年12月13日杭州市人民政府令第332号公布，自2022年2月1日起施行)第三章详细规定了行政追偿的程序，这是笔者检索到的，最新的关于行政追偿程序的地方政府规章。归纳杭州市的《办法》，在行政追偿案件当中，赔偿义务机关处理行政追偿案件应当按照下列程序办理：

1. 调查、询问；

2. 告知被追偿人，听取被追偿人陈述、申辩；

3. 做出追偿决定；

同时还应给予被追偿人对追偿决定申请复核，对复核结果不服的向上级机关申诉的权利。相对于行政机关，行政相对人处于弱势地位。强拆赔偿类案件当中如果出现行政委托行为，则对赔偿义务机关的确认和行政行为的违法行为认定问题就会无形中增加相对人维权的难度，梳理行政委托相关法律问题对推进司法实践具有积极意义。

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编辑｜稼轩文编社

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