稼轩分享｜城镇燃气经营企业行政资质审批指引
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前言
近年来，我国受能源结构向低碳化转型升级的影响,天然气在我国能源消费中扮演愈加重要的角色。落实天然气管网建设、统筹管道保护不仅是“十四五”能源规划中天然气发展规划的重点项目，也是今年4月国家能源局召开2023年全国油气管道规划建设和保护工作会议的重要议题。根据国家管网集团4月公布的统计数据，去冬今春保供季国家管网集团所辖管道天然气总输量超1040亿立方米，日最高输气量超8.4亿立方米，刷新我国天然气主干管网供气纪录。
天然气管道运输具有运输成本低、占地少、建设快、油气运输量大、安全性能高、绿色环保等优势，但因天然气的特殊属性也赋予了管道工程在安全、环保、压覆、穿越等方面以更高的要求与责任。因此，天然气管线建设涉及的行政审批与规划许可程序更为严格及细致，缺失任一环节都可能导致天然气企业面临行业监管、行政甚至刑事处罚。
本文从天然气管道工程资质的角度，结合行业处罚案例，为城镇燃气经营企业提供天然气管道工程建设资质指引清单，以期天然气行业合规，共同守护城市运行生命线。
行业处罚案例
案例一：十堰东风中燃城市燃气发展有限公司燃气管道爆炸案
案件背景：2021年6月13日湖北省十堰市张湾区艳湖社区的集贸市场发生重大燃气爆炸事故，造成26人死亡，138人受伤，其中重伤37人，直接经济损失约5395.41万元，经事故调查组调查认定，该事故是一起重大生产安全责任事故。十堰东风中燃城市燃气发展有限公司作为事故发生单位，安全生产主体责任不落实，对事故的发生负有直接责任；事故发生后，该公司相关人员在《巡线登记台账》中伪造补登巡线记录。
处罚依据：依据《安全生产法》第一百一十四条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（三）发生重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款”
处罚结果：
1. 给予十堰东风中燃城市燃气发展有限公司合并处以罚款748万元；
2. 十堰东风中燃城市燃气发展有限公司法定代表人、董事长蔡德山五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人，终身不得担任本行业生产经营单位主要负责人，并处罚款42.0546万元；
3. 十堰东风中燃城市燃气发展有限公司总经理黄军五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人，终身不得担任本行业生产经营单位主要负责人，并处罚款20.885121万元；
4. 对十堰东风中燃城市燃气发展有限公司的上级管理公司中国燃气控股有限公司罚款300万元。
案例二：宜昌中燃城市燃气发展有限公司燃气管道安全隐患案
案件背景：宜昌市城市管理执法委员会以宜昌中燃城市燃气发展有限公司于2021年6月17日至6月23日期间,多次接到网格员反映小区存在燃气事故安全隐患的问题、但未及时消除燃气安全事故隐患为由作出宜城罚决字〔2021〕第Z0015号行政处罚。
处罚依据：《城镇燃气管理条例》第四十八条“违反本条例规定，燃气经营者未按照国家有关工程建设标准和安全生产管理的规定，设置燃气设施防腐、绝缘、防雷、降压、隔离等保护装置和安全警示标志的，或者未定期进行巡查、检测、维修和维护的，或者未采取措施及时消除燃气安全事故隐患的，由燃气管理部门责令限期改正，处1万元以上10万元以下罚款。”
处罚结果：
对宜昌中燃城市燃气发展有限公司罚款10万元。
案例三：陕西榆林中燃天然气有限公司违反特种设备安全案
案件背景：榆林市市场监督管理局以陕西榆林中燃天然气有限公司违反《中华人民共和国特种设备安全法》第三十三条、第四十条第三款，未按规定办理使用登记及未经定期检验的违法行为为由作出榆市监处罚〔2022〕64号行政处罚。此外，榆林市国家税务局稽查局和榆林市地方税务局稽查局曾因税务问题于2016年10月17日分别向陕西榆林中燃天然气有限公司作出榆林国税稽罚〔2016〕10007号行政处罚、榆市地税稽罚〔2016〕17号行政处罚。
处罚依据：《中华人民共和国特种设备安全法》第三十三条“特种设备使用单位应当在特种设备投入使用前或者投入使用后三十日内，向负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记，取得使用登记证书。登记标志应当置于该特种设备的显著位置。”、第四十条第三款“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用。”
处罚结果：
对陕西榆林中燃天然气有限公司罚款10万元。
案例四：南京中燃城市燃气发展有限公司收取不合理燃气管道配套费案
案件背景：江苏省市场监督管理局以南京中燃城市燃气发展有限公司在提供管道燃气供应服务过程中，无正当理由向新建住宅小区开发商搭售天然气增值产品、向开发商和非居民用户收取不合理的燃气管道工程安装费为由作出苏市监反垄断案〔2023〕1号行政处罚。
处罚依据：《中华人民共和国反垄断法》第五十七条“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。”
处罚结果：
对南京中燃城市燃气发展有限公司处没收金额2956.310891万元、罚款2083.75662万元，共计处罚超过5040万元。
案例五：广西天然气管道有限责任公司钦州输气站违反特种设备安全案
案件背景：2023年1月11日，钦州市市场监督管理局到广西天然气管道有限责任公司的钦州输气站检查，发现该输气站内正在使用的176米压力管道（列入国家特种设备目录管理范围）在投入使用前，未按照安全技术规范的要求对压力管道进行检验，投入使用后也未向特种设备检验机构提出定期检验要求，直至案发使用未经检验合格的压力管道已持续超过3年。钦州市市场监督管理局执法人员当场责令改正，并下达《特种设备安全监察指令书》（钦市监特令〔2023〕001号），责令该公司不得使用未经检验或检验不合格的特种设备。
处罚依据：《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条第三款规定“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用”、第八十四条规定“违反本法规定，特种设备使用单位有下列行为之一的，责令停止使用有关特种设备，处三万元以上三十万元以下罚款：（一）使用未取得许可生产，未经检验或者检验不合格的特种设备，或者国家明令淘汰、已经报废的特种设备的”
处罚结果：
责令广西天然气管道有限责任公司停止上述违法行为，并罚款22万元。
天然气管道建设资质清单
通过对上述行业行政处罚案例的分析，多是由于天然气企业在天然气管线建设过程中因某一环节未批先建而引起的。为促天然气管道资质建设合规，降低天然气企业因未批先建、先建后补、边建边补各项手续可能导致的法律风险，本部分对天然气管道建设所涉相关资质及审批手续进行汇总，涵盖了项目核准与用地、施工及规划许可、环境影响及安全评价、穿越铁路与河流等众多行政审批环节，旨在为天然气企业进行管道建设提供合规指引。
内容 | 审批机构 | 提交材料 | 批复文件 | |
1 | 项目核准 | 所在发改委 | 项目申请书 | 项目核准文件 |
2 | 规划选址 | 城乡规划主管部门 | 管道选线方案 | 核发选址意见书 |
3 | 项目预审 | 国土资源主管部门 | 项目建设用地预审申请 | 预审意见， 核发《建设项目用地预审与选址意见书》 |
4 | 项目用地 | 城乡规划主管部门 | 用地规划许可申请 | 《建设用地规划许可证》 |
5 | 施工许可 | 建设行政主管部门 | 施工许可申请 | 《建设工程施工许可证》 |
6 | 环评 | 环境保护部门 | 天然气管线建设项目环境影响评价文件 | 《审批决定书》 |
7 | 安全评价和安全审查 | 安全生产监督管理部门 | 安全审查文件（建设项目安全条件审查申请书及文件、建设项目安全评价报告、建设项目批准、核准或者备案文件和规划文件、企业营业执照） | 《建设项目安全条件审查意见书》 |
8 | 地震安全 | 地震工作主管部门 | 地震安全性评价报告 | 《建设工程安全评价报告》 |
9 | 水土保持 | 水行政主管部门 | 编制水土保持方案 | 《水土保持批复文件》 |
10 | 防洪 | 水行政主管部门 | 洪水影响评价报告 | 《防洪批复》 |
11 | 地质灾害 | 国土资源行政主管部门 | 地质灾害危险性评估 | 《地质灾害危险性评估报告》 |
12 | 消防设计 | 消防设计审查验收主管部门 | 消防设计审查、竣工后进行消防验收 | 《消防设计审查合格意见》 |
13 | 防雷装置设计审查 | 气象主管机构 | 《防雷装置设计审核申请书》和防雷装置初步设计说明书及图纸 | 《防雷装置设计审核意见书》 |
14 | 特种设备安全管理 | 特种设备使用单位 | 使用登记表、特种设备产品合格证 | 《使用登记证》 |
15 | 涉路施工 | 公路管理机构 | 申请书和设计图 | 审核批准 |
16 | 涉铁路施工 | 铁路管理局 | 可行性研究、提出设计方案 | 征得铁路运输企业同意并签订安全协议进行工程建设 |
17 | 穿越河流 | 水行政主管部门 | 申请书、建设项目依据文件、建设项目涉及河道与防洪部分的初步方案、防洪评价报告、与有利害关系的第三方达成的协议或该第三方的承诺函 | 《准予行政许可决定》 |
18 | 占用林地 | 林业主管部门 | 用地申请 | 《林地审核同意书》、 若采伐还需《林木采伐许可证》 |
19 | 占用草原 | 林业和草原主管部门 | 草原征占用申请表、征占用草原现场查验表 | 《准予行政许可决定书》 |
20 | 压覆矿产资源 | 自然资源主管部门 | 压覆重要矿产资源评估报告 | 签订压覆矿补充协议、 取得批复文件 |
21 | 竣工验收 | 各部门 | 竣工验收申请 | 环境保护设施验收、安全设施竣工验收、水土保持设施竣工验收、职业病防护设施竣工验收、消防验收、防雷装置验收等各项验收意见等 |
合规依据摘录
本部分为上述天然气管道资质建设清单的合规依据，主要对涉及资质的重点法规摘录如下：
1.《中华人民共和国石油天然气管道保护法》
第十二条“管道企业应当根据全国管道发展规划编制管道建设规划，并将管道建设规划确定的管道建设选线方案报送拟建管道所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门审核；经审核符合城乡规划的，应当依法纳入当地城乡规划。”
第十七条“穿跨越水利工程、防洪设施、河道、航道、铁路、公路、港口、电力设施、通信设施、市政设施的管道的建设，应当遵守本法和有关法律、行政法规，执行国家技术规范的强制性要求。”
第十八条“管道企业应当按照国家技术规范的强制性要求在管道沿线设置管道标志。管道标志毁损或者安全警示不清的，管道企业应当及时修复或者更新。 ”
第十九条“管道建成后应当按照国家有关规定进行竣工验收。竣工验收应当审查管道是否符合本法规定的管道保护要求，经验收合格方可正式交付使用。”
第五十三条“未经依法批准，进行本法第三十三条第二款或者第三十五条规定的施工作业的，由县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门责令停止违法行为；情节较重的，处一万元以上五万元以下的罚款；对违法修建的危害管道安全的建筑物、构筑物或者其他设施限期拆除；逾期未拆除的，由县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门组织拆除，所需费用由违法行为人承担。”
2.《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”
第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
3.《中华人民共和国土地管理法》
第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。”
4.《中华人民共和国环境影响评价法》
第三十一条“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”
5.《中华人民共和国安全生产法》
第三十四条“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责。矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查。”
6.《中华人民共和国黄河保护法》
第二十四条第二款“河流域工业、农业、畜牧业、林草业、能源、交通运输、旅游、自然资源开发等专项规划和开发区、新区规划等，涉及水资源开发利用的，应当进行规划水资源论证。未经论证或者经论证不符合水资源强制性约束控制指标的，规划审批机关不得批准该规划。”
第一百一十八条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者黄河流域管理机构及其所属管理机构责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物或者恢复原状，处五万元以上五十万元以下罚款；逾期不拆除或者不恢复原状的，强制拆除或者代为恢复原状，所需费用由违法者承担：…（三）建设跨河、穿河、穿堤、临河的工程设施，降低行洪和调蓄能力或者缩小水域面积，未建设等效替代工程或者采取其他功能补救措施；（四）侵占黄河备用入海流路。”
7.《建设项目用地预审管理办法》
第五条“需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请。需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。”
第七条“申请用地预审的项目建设单位，应当提交下列材料：（一）建设项目用地预审申请表；（二）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；（三）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。
前款规定的用地预审申请表样式由国土资源部制定。”
8.《企业投资项目核准和备案管理条例》
第三条“对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。”
第六条“企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；由国务院核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：（一）企业基本情况；（二）项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；（三）项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析；（四）项目对经济和社会的影响分析。”
第十八条“ 实行核准管理的项目，企业未依照本条例规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。”
…
结语
以上是城镇燃气经营企业行政资质审批内容，虽然从设计到规划、从施工到监测、从验收到保护，天然气管道建设全程行政审批手续繁琐且周期长，但任一审批环节都至关重要，各环节共同支撑着天然气能源安全及管网运行，保供民生。因此，在天然气管道建设过程中，城镇燃气经营企业应严守各项审批程序，在取得相应资质后进行合法建设，在推进企业高质量发展的同时，守护能源安全线，共同推进“全国一张网”。
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