【ELR|专栏】关于国家投资经营法的若干问题

关于国家投资经营法的若干问题

李胜利

李胜利，安徽大学法学院副院长、教授、经济法学博士生导师，安徽大学经济法制研究中心副主任、研究员。兼任中国经济法学研究会理事、安徽省法学会经济法研究会副会长。主要从事本科生、研究生的经济法学、竞争法学、房地产法学等课程的教学与研究工作。曾在《法商研究》《法学评论》《财贸经济》《法制日报》（理论版）等刊物发表学术论文、译文约50篇，其中多篇被人大复印资料《经济法学、劳动法学》和《中国社会科学文摘》等转载或转摘。现主持国家社科基金“反不正当竞争法与反垄断法的关系研究”(15BFX1230)、教育部人文社会科学研究项目“政府采购领域中垄断行为的法律规制研究”(14YJA820016)等科研项目多项；独撰《美国联邦反托拉斯法百年：历史经验与世界性影响》（法律出版社2015年版），合作撰写《竞争法原论》（武汉大学出版社2011年版）等学术著作多部。

摘 要：无论是发达国家还是发展中国家，国家投资都客观存在并对经济社会发展意义巨大。这源于其可以有效地弥补市场唯利性缺陷，我国过去30年的经济建设经验足以证明这一点。国有企业改革一直是我国经济体制改革的重头戏，也取得了巨大成效。今后应以国有企业的经济调节性为主，细化各类国有企业并推进分类改革。目前学界及有关国家机关尚未普遍认可国家投资经营法这一概念。国家调节说把国家投资经营法视为经济法的一个独立子部门，具有理论合理性，对现实也具有限强的解释力。

关键词：国家投资  国有企业  国家投资经营法  国家调节说

本文系2014年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“政府采购领域中垄断行为的法律规制研究”(14YJA820016)和2015年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“经济全球化背景下中国反垄断战略研究”(15JZD018)部分成果。

目   次

一、国家投资的地位、效果及其法治化

二、关于国有企业的分类改革

三、关于国家投资经营法的独立性

四、结语

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[式1]李胜利：《关于国家投资经营法的若干问题》，载《经济法论丛》2017年第2期。

[式2]李胜利.关于国家投资经营法的若干问题[J].经济法论丛,2017,2:25-43.

无论是发达国家还是发展中国家，无论是资本主义国家还是原来的社会主义阵营，出于经济发展、技术进步、国家安全、社会稳定乃至意识形态的缘由，都普遍存在形形色色的国家投资，也由此形成了规模不等的国有企业，历史上多次出现国家投资以及国有化高峰，也伴随着多次私有化浪潮。无论是国家投资及其退出，还是国有企业运营，均需要一个稳定的法律架构，是为国家投资经营法。国家投资经营法具有相当丰富的制度体系，至少包括国家投资经营管理体制、国有资产管理体制、国家投资法律制度、国有企业法律制度、国家投资及国有企业改革法律制度等内容。限于笔者水准及论文篇幅，本文拟仅就有关问题略作讨论。

一、国家投资的地位、效果及其法治化

自从1970年代以来，随着西方国家逐渐步入“滞涨”泥潭，凯恩斯主义被逐渐摒弃，经济学家们开始建议发展中国家的政策制定者们更加重视私营部门的活力，强调市场自发的作用，对于此前的大规模国有化及国家直接投资多有批判，并开始了私有化进程。在前苏联、东欧社会主义国家解体后，这一思潮达到了最高峰，“华盛顿共识”甚嚣尘上。然而，此后的亚洲金融危机和源自美国次贷危机的全球性经济危机重创世界经济的同时，人们却发现一些国家逆风成长，例如中国，通过大规模的国家投资建设，保持了较高速度的经济增长，贫困人口也大规模减少。又如资源贫乏的非洲国家埃塞俄比亚，自从2004年以来年均经济增长率超过10%，并显著地减少了贫困现象，改善了国民健康状况——同时期那些拥有丰富的自然资源的非洲国家都不曾做到。不同于世界银行以及其他一些捐赠者的经济自由化和结构改革的典型政策建议，埃塞尔比亚政府推动了大规模的公共投资建设如公路、铁路、发电厂、农业灌溉设施等等，其投入比例从1990年代早期的仅占GDP5%，提升到2011年的19%，从而显著地提升了广大贫困的农业地区的生产力。而印度的近些年来的高速经济增长也得益于较高比例的公共投资。 至于二战后“亚洲四小龙”及此后改革开放后中国经济的飞速发展，也很大程度上验证了这一点。

不仅仅是发展中国家的公共投资对于经济社会发展具有重大意义，发达国家也是如此。不少学者通过研究，发现在美国这个号称“自由市场经济体制”的国度，公共投资也有着极大的短期和长期价值。 公共投资有助于私人部门生产效率的提升，促进比例大致在15-45%之间；公共投资较之于私人投资具有更强的正外部性、更大的扩散效应，并有效地提升经济成长速度；至于在更加安全的饮水、更加清洁的空气方面的投资，对于长期经济增长及国民生活品质提升的作用，更是难以估量。特别是2008年以来，自1929年大萧条以来最为深刻严重的经济危机的时期，大规模公共投资被重启，其短期效应是创造更多劳动岗位、提振经济，其长期效应则更为重要，是生产率提升的关键驱动因素。事实上自二战后美国政府的每一次大规模公共投资之后都带来了更高的生产率的提升。

由此可见，无论发达国家还是发展中国家，其经济社会发展均离不开国家投资或公共投资。对于发展中国家来说，国家投资的意义或许更加重大：普遍贫困导致社会资本不够发达，私人企业很多时候无力投资重大项目；市场机制和市场体系不够完善，短期和长期经济社会发展所需要的基础设施和人力资本奇缺，其“补缺补差”工作需要作为全社会权威的国家或者政府出面弥补。鉴于上述投资之巨大和正外部性，也有赖于国家或者政府奠定基础。中国过去30多年的改革实践经验也充分地证明了这一点。可以说中国经济的飞速成长，与大规模的国家投资有着最为直接的关系，没有建国以来长期持续的大规模基础设施建设投入，没有对基础研究及技术开发的巨大投入、没有对公共教育体系的国家支持，长达30多年的高速经济增长将根本难以为续。“由于市场机制的唯利性，对有些经济领域，民间资本不愿进入，市场机制也发挥不了调节作用。针对这种情况，国家介入经济后，便只能以国家拥有和可支配的资产参与直接投资经营，以促进那些对于国计民生和国民经济总体利益与长远发展关系重大，而民间投资不愿进入的行业、产品或地区的经济发展，借此以调节社会经济的结构和运行。” 这种对市场唯利性缺陷的针对性治疗，也只有国家或者政府才能做得到。

至于国家投资的实际效果、特别是带动民间投资的效果，有关研究结论不一。海外一项针对1980-2006年间116个发展中国家的公共投资对私人投资影响的研究认为，普遍存在着对私人投资的挤出效应，但也发现了在那些组织良好、国际贸易及投资更加开放的国家，公共投资对私人投资的挤出效应受到抑制，甚至相反。 根据我国学者的实证研究，政府投资与民间投资存在着正向相关关系，并且政府投资的增加往往会带来民间投资的增加，说明政府投资对民间投资不一定是挤出效应，更多的是拉动效应。特别是政府投资领域多为交通基础设施、公共服务和环境保护领域，这些领域的投资又是具有帕累托改进的领域，在这些领域中民间投资所占比重和份额也比较少，因此政府投资不会对民间投资形成较大的冲击，而一旦基础设施等硬件环境得到改善，民间投资反而会快速增加，形成共同发展的态势。 政府投资对民间投资的影响随国家政策、经济形势的变化而变化，短期内表现为拉动作用，长期内表现为挤出作用；在平稳经济下，采用稳健财政和货币政策会使政府投资对民间投资有拉动后保持稳态的效果。 也有学者基于中国29个省、区、市21年的省级面板数据所作的实证分析结果表明，地方政府投资对经济增长有着显著的影响，1994 年以来的分税制改革及1998 年以来的积极财政政策措施均有效激励了地方政府积极地参与经济生活，努力扩大和提高本地投资水平以促进经济增长，由此形成了激烈的地区间的GDP增长速度的竞争并取得了显著的成效。

当然，随着时代变迁和国家经济社会发展阶段的变化，国家投资的领域和重点肯定会发生变化。例如最近数十年中国在“铁公机”等基础设施方面的投入可谓史无前例，不仅直接带动了钢铁、水泥、建材等相关产业的发展，也为采矿、农业、流通服务业等诸多行业提供了更好的发展环境。而美国由于在大萧条时期以及更早时期已经开展了大规模的基础设施建设，最近几十年的此类投资当然就会远远低于中国。但是二战后美国政府对计算机、生物、航空航天等高科技领域的巨大投入，带来的是美国在这些领域的长期全球领先地位，并一次次地促进了美国生产率及GDP的快速成长。另外，随着技术经济的进步、民间资本的聚集，其投资能力越来越强，意味着以往民间资本视为畏途的某些领域已经不再是无力进入，或者变得有利可图，此时国家投资领域就应当适时作出调整。

目前中国正处于工业化后期增长阶段，正式进入中等偏高收入国家行列。 那么国家投资及国有资本存在领域势必与此前不同。但有学者指出国有经济战略性调整不到位，除国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有企业还在不少一般竞争性的行业领域拥有相当数量的资产。据统计到目前为止，仍然有一半左右的国有企业资产分布在非基础性行业和非支柱产业中。 这些领域中国家投资及国有资本的存在难以完成对市场唯利性缺陷的针对性治疗，需要重新考虑其存在价值及意义。2016年《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》中指出：“政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。”从该文件中可以看出，今后的国家投资将会聚焦于市场不能有效配置资源的领域，从而充分发挥其弥补市场缺陷的重大作用。

鉴于国家投资的巨大规模及巨大意义，相应的保障与规范的国家立法就不可避免了。对此，以美国为代表的发达国家有着较为丰富的立法体系和严格的操作规程，这源于其长期的法治传统。 反观中国，尽管国家投资活动一直是最为重要的国家或政府经济活动，在经济社会发展中起着举足轻重的作用，但是其法治化程度一直有待提高。一个典型对比事例就是，2008年全球经济危机中，美国政府有史以来规模最大的经济干预——7000亿美元的金融救助计划，是在国会通过激烈辩论后以《2008年紧急经济稳定法案》的方式呈现的。 而中国同时期的4万亿经济刺激计划，尽管获得了国际上的一致好评、也确实挽救中国经济于危难，可以称得上“中国现代经济史上一次成功的凯恩斯主义实验”， 但是，从法治国家角度看，其合法性有待加强——如此重大的政府决策的法治保障明显不足，也凸显出我国国家投资经营方面的立法缺位明显。即使2016年《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》的权威性不容置疑，但也仅仅是中央政策文件，并非法律、法规、规章，其落实仍然有待于将其精神转化为具体的法律规范，体现于现行各部法律、法规、规章之中。

二、关于国有企业的分类改革

自1978年改革开放以来，国有企业改革一直是我国经济体制改革的核心问题之一，在较长一段时期内甚至就是主要问题。这源于国有企业在国民经济、特别是工业经济中的地位。例如，据统计，1956年全民所有制经济创造的国民收入在全国国民收入中所占比重为32.2%，1978年全民所有制经济的产值占工农业总产值的比重为59%，在工业总产值中的比重为80%。 如此之高的比例，加上传统国有企业普遍存在的不思进取、人浮于事、管理松懈等痼疾，导致国有企业改革成为一个无法回避的重大政治经济问题。

之后发起的一轮又一轮的国企改革，从政企分开、放权让利、承包制到建立现代企业制度、抓大放小，国有企业的面貌发生了重大变化，更加以市场为导向。在市场竞争的压力下，国有企业的效率及效益得到了很大提升。例如，从财政收入来看，国企整体对国家财税的贡献占到三成以上，远高于其他经济成分，占据绝对的主导地位。2014年共有11. 49 万户独立核算的国有法人企业，仅相当于当年实有企业总数的0. 6%，而其上缴的税费等财政收入达到3. 86 万亿元，占税收总额的37. 2%，全国财政收入的27. 5%。特别是过去十年间，国有企业的税收贡献长期保持在全国的1/3三分之一。全国纳税500 强企业中，国有企业的税收贡献率连续六年保持在2/3左右，并呈逐年增长的态势。 但是，未来国有企业如何定位一直存在巨大争议。

通过长期的理论争论与实践经验教训总结，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“推动国有企业完善现代企业制度”，“准确界定不同国有企业功能”；2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中进一步指出“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”要分类推进国有企业改革，“根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。”

此后，国资委、财政部、发展改革委2015年联合发文《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，提出要“立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。”并提出了分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核的改革方案。

但是，根据主营业务与核心业务的不同，把国有企业分为商业类和公益类仍然是一个较为宏观的做法，有学者提出国有企业本身即具有企业性（即追求利润最大化）与公益性的双重特性，其公益性还可以细分为基础公益性（关系国计民生）和可变公益性（随社会经济发展而有不同内容），并提出提高生产效率与可变公益性是未来国有企业改革的方向，发展混合所有制则是国企改革的重要举措。 也有学者提出，依据中国国有企业的现实特征和基本功能定位，并按照出资人、产品和服务属性、企业功能、政府调控等具体特征分类，建议将中国国有企业分为公共服务类（承担政府公共服务目标，提供公共产品或服务）、特定功能类（以追求社会利益为主同时兼顾商业利益）和一般竞争类（市场化改革取向，应战略性退出）三大类。 类似的，有研究机构建立起CFP三维模型（从国有企业的资本来源与构成、功能定位与核心目标以及产品定价3个方面），对国有企业的“经济性” 和“社会性” 倾向程度进行量化评价和分类，具体分为公益型国有企业、竞争型国有企业和介于两者之间的“混合型”国有企业等三类。 

对于上述分类改革能否有效地解决问题，学界有不少研究。有学者针对2008年后发生的“国退民进”现象进行研究，提出“只要政府仍然高度依赖国有企业为其承担某些政府职能，那么我们就很难期望政府对这些企业进行实质性的市场化改革，相反，我们甚至还会看到一些逆市场化的现象发生。”因此，“国有企业新一轮改革的突破口不在国企本身，而在于政治和行政管理体制等政府自身行为层面的改革。” 这种提法可谓一针见血。仅仅从性质、行业等角度对国有企业进行分类，只能是隔靴搔痒，无助于解决问题。

因此，更为合理的一种分类方法可能是根据企业使命的不同，将国有企业区分为公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。（1）“公共政策性”国有企业是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具，其“国家使命”是弥补市场缺陷，以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标；（2）“特定功能性”国有企业既非纯粹的一般商业性企业，也非典型的公共政策性企业，其“国家使命”在于巩固社会主义基本经济制度或者在国民经济中发挥主导作用，包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能，而这些功能的实现要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础，其改革方向是坚持市场化主导；（3）“一般商业性”国有企业也就是人们常说的竞争性国有企业，其“国家使命”是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向，应只追求经济目标，不需要过多关注社会目标。 可以说这种根据国有企业使命不同的分类最为契合目前我国国情，较好地避免了所谓“公益性”的争议， 能够较为清晰地辨认出不同的国企种类，从而提出具有针对性的改革措施。该文针对前二者提出的对策建议相当精辟，但对于最后一类即“一般商业性”国有企业，建议应加快改革，切实落实政企分开，做到全面“去行政化”，做到与民营企业平等竞争。 该建议显然偏离了国有企业所应该负有的历史使命。如果说“公共政策性”国有企业具有较为纯粹的弥补市场缺陷的使命与作用，“特定功能性”国有企业则在部分具有该效果（如促进经济发展方式转变）的同时，也兼具了一定的政治及社会使命（如“走出去”、保证国家经济安全和主导经济命脉等），具有较为充分的国家投资经营的必要性，最后一类的“一般商业性”国有企业既不具有弥补市场缺陷的作用，又难以或者不需要承载政治及社会使命，则国家投资经营的必要性荡然无存。

早在上世纪90年代，漆多俊先生就提出，历史上各国开办国有企业的目的和用意不外如下三种目的：（1）财政性目的，即扩大财源以满足国家机关活动经费和供统治者挥霍的需要；（2）政治性目的，即为了维护和巩固国家政权、抵御外敌入侵或对外侵略，由国家控制某些经济要害部门；（3）经济性（经济调节性）目的，即通过国家直接投资经营调节社会经济结构和运行，促进社会经济协调稳定和发展。通过对中外国家投资和国有企业发展历史的考证，他提出“现代国有企业的开办目的以经济调节性为主”，因此国有企业在国民经济中所占数量和比重太少，就有可能不能充分满足国家调节的需要，但也不必过多，因为它们主要是作为国家调节的一种手段和力量，而不是作为国家调节客体的社会经济的本身。 多年后有经济学家提出了类似看法：“在一般市场经济国家，国有企业的使命一般是一个，即弥补市场缺陷的社会公共目标。” 上述学者看法“英雄所见略同”。所谓过犹不及，我国以及其他社会主义国家中国有企业一统天下的历史事实，其实是混淆了目的与手段。在社会主义市场经济体制已经确立的今天，在国有企业监管成本高昂、运行效率并未明显优于私营企业、事实上难以与私营企业处于同一平台进行公平竞争 的情况下，是否有必要保留，理论上的结论应当是否定的。当然，笔者并不赞同过于激进的“国退民进”方案，不认为简单的一卖了之或者量化后全民持股是最佳解决方案，但从长远看，通过制定政策法案、有意识地逐渐退出一般商业性领域，在几十年的改革开放、在社会主义市场经济体制建设已经取得重大成就的今天，不但符合有关理论认识，也符合中国经济发展的实际需要，也是应对越来越流行的“竞争中立”国际舆论的有效措施。

三、关于国家投资经营法的独立性

尽管历史上存在着学科经济法、部门经济法、经济行政法以及大中小经济法等不同认识，目前学界关于经济法能否作为一个独立的法律部门的争议基本平息，对于什么是经济法也已经有了相当共识，并在有关国家机关的文件中表现出来。

国务院新闻办公室2011年11月27日发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中提出：“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。”“经济法是调整国家从社会整体利益出发，对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。经济法为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架，防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端。”下面三段分别罗列如下：对经济活动实施宏观调控和管理、健全税收制度、对金融及其他重要行业的监督管理和产业促进、保障农业发展和国家粮食安全、规范重要自然资源的合理开发和利用、促进能源的有效利用和可再生能源开发等；通过法律保障市场主体之间的公平、有序竞争；不断完善对外贸易法律制度。从学界归纳来看，大致可以归为宏观调控法、市场规制法和涉外经济法三个子部门，尽管其中国家直接参与经济活动方面的立法不少，但并没有专门的国家投资经营法部分，似乎将国家直接投资经营活动视为“对经济活动实行干预、管理或者调控”的一个手段。

至于经济法学界在这方面的研究，大致可以从若干具有较大影响的经济法学教材中看到。

目前，漆多俊先生主编的《经济法学（第3版）》（普通高等教育“十一五”规划教材）分为总论、市场规制法、国家投资经营法、宏观引导调控法等四编， 国家投资经营法被视为经济法的子部门。顾功耘教授主编的《经济法教程（第三版）》则包括：经济法总论、经济法律制度变迁史、宏观调控法律制度、市场秩序轨制法律制度、国有经济参与法律制度、对外经济管制法律制度、市场运行监管法律制度等七编， 其中的“国有经济参与法律制度”与漆多俊先生提出的国家投资经营法较为接近。

至于另外一些国家级教材，基本上没有出现国家投资经营法或者其他类似概念。例如，《经济法学》（马克思主义理论研究和建设工程重点教材）中分为经济法总论和分论两大部分，分论则由宏观调控法的理论和制度、市场规制法的理论和制度两部分组成； 《经济法学（第5版）》（高等政法院校法学主干课程教材）共分五编，包括：经济法基本理论、市场主体规制法律制度、市场秩序规制法律制度、宏观经济调控和可持续发展法律制度、社会分配法律制度； 《经济法（第三版）》（普通高等教育“十五”国家级规划教材）分为四编：经济法总论、经济法主体制度、公共经济管理法、经济活动法。 

由此可见，在经济法学界内部，国家投资经营法的概念未能得到公认，受此影响，包括国务院新闻办白皮书中也未能予以确认。那么，国家投资经营法能否、应否与国家宏观调控法、市场规制法并列成为经济法的子部门？

应当说法律部门的划分是一项理论工作，具有很强的时代性、主观性、目的性， 因此很难说只存在一种绝对正确的划分方法，具体到对经济法内部各子部门的划分也是如此。但是，相对而言，承认国家投资经营法的经济法子部门的地位理论上更为合理，实践上也更符合现实需要，具有更强的现实解释力。

由于市场规制法是对市场公平竞争秩序的保障，针对的是所有危害正常市场秩序的行为，与国家投资经营的关系并不密切，因此学界否认国家投资经营法独立存在的学者们往往倾向于将其认定为国家宏观调控法的组成部分，或者是国家对经济进行宏观调控的工具。对此，漆思剑博士曾指出，这是对有关学科概念的误读。“经济法上的宏观调控原本是一个经济学概念。有不少学者把国家投资经营法归属于宏观调控法，在很大程度上就是因为对经济学和经济法之宏观调控没有进行必要的区分。”在西方经济学中，国家为了弥补市场缺陷对国民经济进行调节和控制的各种措施都可归纳为宏观政策工具，包括反垄断、国家投资、各种宏观经济手段。 因此，经济法中的宏观调控的内涵比经济学中的宏观调控要小的多。尽管经济法学与经济学之间确实存在某种天然的关系，但学者们却不应夸大这种关系。经济法与经济学分属于不同的学科，两者之间存在本质区别。 虽然经济学之中的一些概念，诸如宏观调控、垄断等为经济法所借鉴，但它们在两个学科中的所指是不同的。 漆多俊先生“国家调节说”认为，宏观调控法或者说宏观引导调控法是调整国家对社会经济宏观调控中发生的各种社会关系的法律规范的总称。其内容和法律适用具有广泛性和普适性；大量采用提倡性法律规范；体系庞大，包括的内容和法律形式丰富而多样；许多内容和规定具有较大的变动性。 该学说中对于宏观调控的理解与解释才是更加符合法学理论的认识，而不是对经济学中“宏观调控”概念的不加区别的直接使用。

从我国经济法的实践来看，国有企业改革一直是我国经济体制改革的极为重要的组成部分，在很多时候甚至是首要课题和难题，国有企业改革的促进和保障方面的政策及法律文件也为数众多，从客观现实需要来看，就足以形成一个相对独立的小的法律体系，成为经济法的一个子部门。

 四、结语

目前中国改革已经进入攻坚期和深水区， 国家投资及国有企业改革也是如此。之前的“政企分开”、“抓大放小”、“股份制改造”等国企改革措施已经取得了很大成效，继续深入则颇有难以为继的感觉。必须直面根本问题，即从为何需要国家投资、国企为何存在这方面寻找未来的改革方向。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）也指出：“国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。”由于国家投资并形成国有企业是最为直接的政府直接配置资源的形式，因此其范围必须受到限制，应该主要以弥补市场唯利性缺陷为目的，否则无法引导、帮助社会资本的进入，其数量也必然过多，带来监管成本过高、与民争利等不利后果。重温“国家调节说”中有关国家投资经营法的理论，必将有助于在上述领域凝聚共识，助推改革。

（全文共12283字，以最终出版物为准）

  网络责编、网络责校：孙寒宁

  助理责校：刘    阳

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