法眼论档|对《中华人民共和国档案法》 修订草案（送审稿）的修改建议

2016年5月25日国家档案局就《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）公开征求意见，学术大咖陆续撰文对《修订草案（送审稿）》的进步和不足之处进行了有益的探讨。陈忠海教授也对此进行了思考。你有没有思考呀，欢迎建言献策~~~

陈忠海教授

郑州大学信息管理学院院长、二级教授

郑州大学学科特聘教授

张灿

郑州大学2016级档案学硕士研究生

【摘要】

《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）的进步意义不言而喻。但从立法技术上看，它仍然存在一定的问题，如内容表述不完整、不规范，权责主体不明确或设置不当，名词术语不统一，条目的清晰性与逻辑性不强等，需要在进一步修改时予以完善。 

【关键词】

档案法；法律草案；法律修订；立法技术 

本文着眼于整体梳理和个别补缺，力求对《修订草案（送审稿）》的法律条款在立法技术上存在的问题进行系统归纳和总结，并提出相应的修改建议。 

  内容表述不完整、不规范 

01

 目标设置宽泛 

第五十九条 “推进国家档案信息化、现代化建设”。现代化是一个包含信息化在内的意思非常广泛的词语，第六章的题名是“档案信息化与电子档案管理”，建议将“现代化”一词删除，以符合本章的主旨。第六十三条 “各级各类档案馆应当适应信息技术发展环境要求，……使档案信息化与国民经济和社会发展同步。”档案信息化是社会信息化的组成部分，而国民经济和社会发展则是一个泛泛而谈的大目标，建议将该条结束句修改为“使档案信息化与社会信息化同步”。

02

词语搭配不当 

第二十一条第一款 “定期向本单位档案机构或者档案工作人员归档”，第七十六条（二）“利用职务之便，将所保管的文件材料、资料据为己有，或者拒绝交档案机构、档案工作人员归档的”。“归档”是指将办理完毕的文件经过整理向档案机构或者档案工作人员移交的过程，通常用“向……移交”的表述句式。建议将“向……归档”、“交……归档”修改为“向 ……移交”。 第六十八条第三款“对档案进行篡改、伪造、增补、抽出等行为”。“行为”通常和“做出”相搭配，而“活动”和“进行”相搭配，建议修改为“对档案做出篡改、伪造、增补、抽出等行为”或者“对档案进行篡改、 伪造、增补、抽出等活动”。 

03

 语义表达重复 

第八条“增强社会、单位和公民档案意识”，从整体和个体的角度，学术界习惯上将档案意识区分为社会档案意识和公民档案意识，建议将“单位”一词删除。 第二十条“国家行政管理、科学技术研究、工程项目、企业生产服务、经济文化组织、医疗卫生教育、城镇农村社区等各项工作及活动过程所形成的文件、记录和数据，凡涉及……，法律法规有责任追溯和凭证要求的记录、凭证和信息……”。“文件、记录和数据”与“记录、凭证和信息”存在重复表述，根据该条全文规定可知，前者与后者是一般与特殊的关系。因此，建议将“记录、凭证和信息”删除。

第二十七条 “各级各类档案馆”，与前句“机关、团体、企业、事业单位和其他组织”存在包含与被包含的关系。因为综合档案馆在法规上被确认为事业单位，同时还存在企业档案馆、事业单位档案馆和隶属于机关的部门档案馆等。因而，建议删除该条中的 “各级各类档案馆”，另立一条对综合档案馆的管理制度、设施和技术等提出要求。

第四十七条“人民法院、人民检察院，公安、国家安全、监察、司法、审计等行政机关，以及律师，可根据公务活动、办理案件和执法需要查阅单位保存的档案和档案馆未公开的档案；行政机关可根据公务活动需要查询与本单位职权相关的档案。”行政机关开展公务活动是由其法定职权所决定的，开展公务活动需要查阅的相关档案也就是与行政机关法定职权相关的档案。前句已明确表述了各类行政机关可根据公务活动、办理案件和执法需要查阅相关档案，并且“等行政机关”又是不完全概括，后句“行政 机关可根据公务活动需要查询与本单位职权相关的档案”明显被包含在前句之中，二者重复规定，建议将后句删除。第五十五条第二款“陈列展示”语义重复，建议将“展示”一词删除。 

04

语言缺乏连贯 

第五十八条“机关、团体、企业、事业单位及其他 组织，应当将档案信息化和电子档案管理纳入信息化发展整体规划同步建设。”在“纳入信息化发展整体规划”和“同步建设”之间缺少连接语，建议修改为“机关、团体、企业、事业单位及其他组织，应当将档案信息化和电子档案管理纳入信息化发展整体规划，与其他各项信息化工作同步建设。” 第七十六条（二）“利用职务之便，将所保管的文件材料、资料据为己有，或者拒绝交档案机构、档案工作人员归档的”。 据为己有的后果是拒绝归档，二者存在因果关系，建议将“或者”删除。

05

内容表述不全 

第三十二条“档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆 等单位应当在档案利用方面相互协作……”。博物馆、图书馆、纪念馆等单位所保管的对象各不相同，不能仅限于档案利用方面，应站在各单位服务对象的角度加以考量。建议将“在档案利用方面”修改为 “在提供服务方面”，这样会具有更大的包容性。

第四十七条“……以及律师，可根据公务活动、办理案件和执法需要查阅单位保存的档案和档案馆未公开的档案。”该条缺少了有关查阅公民个人保存档案的规定。作为公民，应当积极配合相关机构和工作人员依法开展公务活动。建议修改为“可根据公务活动、办理案件和执法需要查阅相关档案，有关单位和个人不得拒绝”。“上述机构及其工作人员不得以公权力利用档案谋取个人利益或者泄露未公开档案信息。”律师并不属于“上述机构及其工作人员”，建议在“上述机构及其工作人员”后添加“和律师”。 

第四十九条第三款“利用、公布档案，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定。公布档案不得损害国家安全和公共利益，不得侵犯商业秘密、他人隐私。” 既然公布档案不得损害国家安全和公共利益，不得侵犯商业秘密、他人隐私，那么，利用档案同样不得做出上述违法行为。建议将利用、公布档案都纳入到上述规定的范围。

第五十七条“机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人对国家档案馆提供档案有异议的，可以向档案行政行政管理部门提出申诉。 ” 国家档案馆相对于服务对象而言，所提供的不仅是档案，而是包括提供其他业务服务，如制发档案证明、邮寄复印件以及档案公开、档案公布等一系列与档案相关的服务活动。建议将“提供档案”修改为“提供档案服务”。 

第六十五条“国家开展档案数字化工作，保护传 统档案……”。目前，传统档案尚未有清晰、明确的定义和范围，容易引起歧义。无论何种类型的档案，在各项档案工作中都应得到妥善的保护。建议将“保护传统档案”修改为“保证档案安全”。 

第六十八条第一款“机关、团体、企业、事业单位和其他组织负责人应当加强对本单位及所属机构档案形成、管理、利用及安全等的监督。”形成、管理、利用和安全都是与档案相关的活动或事项，应在“等” 后加上“事项”或者“活动”，语义才够完整。

第七十九条“单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的档案工作人员以各种方式打击报复的，由其主管单位依法给予处分。对受打击报复的档案工作人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。”打击报复的主体可能是单位负责人，也可能是其他人员，打击报复的对象可能是档案工作人员，也可能是其他相关人员，不应将打击报复的主体和打击报复的对象局限于单位负责人和档案工作人员。 因此，建议将该条修改为“任何单位和个人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的相关人员以各种方式打击报复的，由其主管单位依法给予处分。对受打击报复的相关人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。” 

  权责主体不明确或设置不当 

第十八条第一款 “国家实行统一的档案工作规章制度和标准规范，涉及全国档案工作的规章制度 和标准规范由国家档案行政管理部门负责制定。”第二款“县级以上地方各级档案行政管理部门，应当依据国家档案工作的规定，制定本行政区域内的档案工作实施细则。”这中间缺少了全国行业或专业档案工作制度和标准制定的主体。建议增加“涉及全国行业或专业档案工作的规章制度和标准规范由国家档案行政管理部门与国家行业或专业行政管理部门共同制定。”的内容。否则，该条第三款规定的“机关、团体、企业、事业单位，应当根据国家档案工作规定，制定本单位的业务、行业、专业或者专项档案管理的实施细则，在其权限范围内实施。”中的“业务、行业、专业或者专项档案管理”的规定就失去了依据。如果不添加上述内容，建议将具体单位制定实施细则的表述简化为“机关、团体、企业、事业单位，应当依据国家和地方档案工作规定，根据自身情况，制定本单位档案管理实施细则，在其权限范围内实施。” 第二十条“……应当收集、整理和归档”，缺少责任主体。 建议在“应当收集、整理和归档”前添加“形成单位”。

第二十四条第一款 “国家档案行政管理部门负 责制定文件材料归档范围和档案保管期限规定。”根据第二章第十条 “国家档案行政管理管理部门主管 全国档案事业，对全国档案工作实行统筹规划、组织协调和监督指导。 ……县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业 ……”的规定，国家档案行政管理部门是指国家档案局，不包括地方各级档案局。实际情况是，不但国家档案行政管理部门要制定文件材料归档范围和档案保管期限规定，地方档案行政管理部门也要根据本地情况，依据国家规定,制定本地区文件材料归档范围和档案保管期限规定。建议修改为“国家和地方档案行政管理部门负责制定文件材料归档范围和档案保管期限规定。 ” 

第二十八条第一款“机关、团体、国有企业、事业单位和其他组织，应当……”。该款表述的是国有单位应向国家档案馆移交档案的规定。建议将“其他组织”修改为“其他国有组织”，更符合实际情况。第四款“重大活动（重要事件）、临时机构的档案，应当及时向其主管单位或者同级国家档案馆移交。”缺少责任主体，建议将其修改为“重大活动（重要事件）、临时机构的档案，主办单位或相关部门应当及时向其主管单位或者同级国家档案馆移交。” 

第四十五条“国家档案馆保存的档案，……最晚 不迟于形成后 20 年公开；档案中属于应公开的政府信息应当公开。形成已满 20 年仍不宜公开的档案，应当报本级档案行政管理部门审核批准。”我国国家档案馆包括中央级档案馆和地方各级档案馆，而我国的档案行政管理部门和档案馆，从中央到地方普遍实行“局馆合一”管理体制，各级档案局局长同时又是档案馆馆长。如果档案馆保存的形成已满 20 年仍不宜公开的档案，报本级档案行政管理部门审核批准，则会出现“自己的案子自己审理”的情况。为避免此类情况发生，建议修改为“形成已满 20 年仍不宜公开的档案，各级国家档案馆应当报本级人民政府或者上级档案行政管理部门审核批准。” 

第六十八条第三款“机关、团体、企业、事业单位 和其他组织负责人应当保证档案人员依法履行职责，不得授意、指使、强令本单位档案部门或者档案工作人员对档案进行篡改、伪造、增补、抽出等行为。”不应将保证档案人员依法履行职责的责任主体局限于“负责人”，而整个单位都应保证档案人员依法履行职责。建议将责任主体修改为“负责人及所有相关人员”。既然本单位负责人及所有相关人员不得授意、指使、强令本单位档案部门或者档案工作人员做出违反本法的行为，那么，授意、指使、强令其他部 门和其他人员对档案做出篡改、伪造、增补、抽出等行为更应杜绝。因此，建议将第六十八条第三款修改为“机关、团体、企业、事业单位和其他组织负责人及 所有相关人员应当保证档案人员依法履行职责，不得授意、指使、强令有关部门或者有关人员对档案做出篡改、伪造、增补、抽出等行为。 ” 

第七十二条 “档案社会化服务机构从事档案的寄存……， 应当符合国家档案工作法律法规和标准 规范，并接受档案行政管理部门监督。”档案社会化服务机构是以盈利为目的的一种社会组织，在为档案部门提供服务时，需要遵守国家的相关法律，包括国家的档案法律法规和标准规范。由于社会化服务机构与档案部门之间只是一种商业合同关系，档案部门的要求写入合同，各方按《合同法》履行相应的义务即可，若出现问题，可以协商解决或诉诸法庭。由于不存在隶属关系，社会化服务机构接受档案行政管理部门的监督也就无从谈起，建议删除“并接受档案行政管理部门监督”的规定。如果存在隶属于档案行政管理部门的档案社会化服务机构，可以另行规定二者的权责。 

第七十八条“授意、指使、强令档案机构、档案工作人员或者其他人员伪造、编造或者故意隐匿、销毁依法应当保存的档案的”。责任主体范围狭窄，建议将“档案机构、档案工作人员或者其他人员”修改为 “任何单位、任何人员”。 

  名词术语不统一 

对（电子）档案的要求，建议统一表述为“真实、 完整、可用和安全”。如第六条表述为“真实、完整、准确、安全”，第十九条表述为“真实、完整、安全”，第六 十二条表述为“真实、完整、安全、有效”，第六十七条 （二）表述为“齐全、完整、真实、可用”。 

对档案包括具体对象的列举，建议统一表述为 “文件、记录和数据”。如第二十一条、第二十二条、第六十七条（二）和第七十六条（一）表述为“文件、记录和数据材料”，第二十三条、第七十六条（四）表述为 “文件材料”，第二十四条表述为“……记录、登记、管理、使用、证明等活动形成的档案”，第七十六条（二）表述为“文件材料、资料”。对隐藏和隐匿、篡改和涂改、抽出和抽取、增补和添加的规定，建议统一表述为“隐藏、篡改、抽出、增补”。 如第七十七条（一）表述为“隐匿”。 第二十一条表述为“擅自涂改”，第五十六条表述为“涂改”，第七十七条（二）（九）表述为“涂改”。 第七十七条（四）表述为“抽取”和“添加”。 对携带、运输的表述，不能简称为“携运”，建议统一表述为“携带、运输”。如第七十七条（八）表述为 “携运”。 

条目内容设计清晰性与逻辑性不强

建议将第十一条第二款和第六条进行整合，同时删除第十一条第二款。第十一条第二款“国家行业或者专业主管部门，按照档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业的档案工作的管理。”本款的权责主体“国家行业或者专业主管部门” 与本章名称“档案机构及其职责”不符，而该款的内容与第六条“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制”存在内在逻辑关系，建议将第十一条有关国家行业或专业主管部门职权的规定纳入第六条，整体表述为“档案工作实行统一领导，分级、分专业管理的体制， 国家和地方档案行政管理部门履行档案工作统一领导、分级管理的职责，国家行业或者专业主管部门，按照档案法律法规的要求，在其职权范围内负责本系统或者本专业档案工作的管理，并受国家档案行政管理部门的监督和指导。 ” 

建议将第二十五条和第二十一条、 第二十四条 进行整合，同时删除第二十五条。 第二十五条 “机关、团体、企业、事业单位和其他组织应当按照国家规定，建立档案形成责任制，并根据本单位业务活动及管理实际，编制和实施各类文件材料归档范围和档案保管期限规范。 ”“应当整理归档的材料由单位的文书或者业务机构收集齐全、规范整理，定期交本单位档案机构或者档案工作人员集中管理， 任何机构或者个人不得据为己有或者拒绝归档。”第一，“建立档案形成责任制”与第二十一条第二款“文件、记录和数据材料的收集、整理、归档应当纳入单位相关人员岗位职责……”的表述具有内在逻辑关系，档案形成责任制是单位相关人员的岗位责任制。因此，建议把第二十五条第一款“建立档案形成责任制”放入 到第二十一条第一款。第二，“应当整理归档的材料由单位的文书或者业务机构收集齐全……， 任何机构或者个人不得据为己有或者拒绝归档。”与第二十一条第一款“机关、团体、企业、事业单位和其他组织对国家规定的应当归档保存的文件、记录和数据材料，应当及时收集、整理，定期向本单位档案机构或者档案工作人员归档。 ”表述的内容完全一致。 只不过第二十五条第二款中多了 “任何机构或者个人不得据为己有或者拒绝归档” 的规定，如果强调该行为，可以把该条款的内容和第二十条第一款的相关内容进行合并，没有必要再另设条款。

建议将第二十一条第一款修改为“机关、团体、企业、事业单位和其他组织应当按照国家规定，建立档案形成责任制，对国家规定的应当归档保存的文件、记录和数据，应当及时收集、整理，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交。任何机构或者个人不得据为己有拒绝归档。”第三，“机关、团体、企业、事业单位和其他组织应当按照国家规定……，编制和实施各类文件材料归档范围和档案保管期限规范。”与第二十四条第二款“县级以上各级机关、团体、国有企业、事业单位，应将本单位文书和管理类文件材料归档范围和档案保管期限表报同级档案行政管理部门审批。”有一般与特殊的关系。从内容的关联性上来说，应当把第二十五条第一款规定的编制和实施各类文件材料归档范围和档案保管期限规定放入到第二十四条第二款。

建议将第二十四条第二款修改为“机关、团体、 企业、事业单位和其他组织应当按照国家规定，根据本单位业务活动及管理实际，编制和实施各类文件材料归档范围和档案保管期限规定。县级以上国有组织，应将本单位文书和管理类文件材料归档范围和档案保管期限表报同级档案行政管理部门审批。” 

建议将第七十条和第六十八条第一款、第四款进行整合，同时删除第六十八条第一款“发生档案违法违纪行为的，应当向档案行政管理部门报告。”和 第七十条。第七十条“各单位档案机构和档案工作人员对违反本法和国家档案工作规章制度的行为，有权拒绝办理，并应当向档案行政管理部门举报。”与第六十八条第一款“发生档案违法违纪行为的，应当向档案行政管理部门报告。”第四款“机关、团体、企业、事业单位和其他组织负责人干预档案业务正常开展的、档案人员应当如实记录于档案管理案卷之中。”存在重合部分，三者应相互整合，放入第六十八 条第四款。

建议将第六十八条第四款修改为“有下列行为之一的，相关人员应拒绝办理，档案人员应当如实记录于档案管理案卷之中， 并向档案行政管理部门报告。 

（一）干预档案业务正常开展的； 

（二）发生档案违纪的； 

（三）违反本法和国家档案工作规章制度以及其 他法律、法规、规章有关档案工作规定的。 ” 

（注：本文首发于《档案学通讯》2018年01期）

撰文：陈忠海 张灿

编辑：李洁