【王子昌】民盟政府与缅甸的政治发展

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　　［摘要］缅甸全国民主联盟在选举获胜以后，把缅甸的政治发展作为自己的优先日程：放弃自身坚持的修宪立场，实现政府权力的平稳交接，组建由各族群和各党派力量参加的联合政府，对议员进行素质和能力培训；努力突破既有的限制，艰难推进困扰缅甸多年的民族和解与和平进程；提出十多项经济政策，努力促进公共资源在各领域的公平分配；依法处置中缅关系中的棘手问题和突发危机，这些举措都有利于缅甸的政治发展。但由于受到2008年宪法的限制，民盟政府在推进缅甸政治发展方面也十分艰难，而且由于军队的一意孤行，缅甸的政治局势还呈现某种恶化的趋势。

　　［关键词］缅甸； 全国民主联盟； 民盟政府； 政治发展； 民族和解； 公共资源； 中缅关系

　　［作者简介］王子昌，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授。

　　本文刊载于《东南亚研究》2017年第3期。

　　本文以政治发展为线索将对缅甸2016年的政治经济发展形势进行梳理。笔者在以前关于政治发展的论文中，曾提出衡量一国政治发展的两个维度，一是公共资源的分配是否更为公平合理，二是政府权力的交接和运行是否更为平稳和有效。本文将继续沿着这样的思路对缅甸民盟胜选的本质及其选举后的政治发展形势进行分析。与往年不同的是，在今年关于缅甸政治发展的论述中，本文将加入对缅甸经济政策和形势的分析。我们通常说，经济是一个国家最大的政治，但如何将经济结合到对政治发展的分析中，笔者在以往不得其门而入，因此在以往的缅甸政治发展分析中并没有经济这一部分内容。之所以要对以前的政治发展概念进行延展，一是希望尽可能地通过一个相对统一的线索对缅甸的政治经济形势进行系统的梳理，让读者能够快速地把握缅甸政府采取的政治经济政策；二是对缅甸的政治经济形势发展变化作出系统、合理的解释。

　　本文的叙述和分析由以下几个部分构成：一是分析民盟为接管政府权力和组建新政府所做的各种努力；二是分析民盟政府上台以后在处理少数民族武装和若开穆斯林问题方面的新变化；三是提出一个对经济问题进行政治分析的框架，对民盟提出的12项经济政策进行政治分析；四是分析民盟政府对中缅关系中棘手问题和突发事件的处理，最后是对本文的一个简单总结。

一　组建联合政府，规范政府权力运作　　

　　努力之一：放弃修宪要求，在既定宪法框架下接收政府权力。在2015年11月8日举行的缅甸国会选举中，昂山素季（Aung San Suu Kyi）领导的全国民主联盟（National League for Democracy）获得压倒性胜利。为平稳交接权力，昂山素季数次会晤缅甸武装部队总司令敏昂莱（Min Aung Hlaing）。依据本文开始提到的政治发展的两个维度，平稳地交接权力是缅甸政治发展的一个重要体现。2010年的选举及其新政府的上任是缅甸政治发展的一个里程碑：在军人多年独断公共资源的分配之后，它开启了缅甸民众重新通过选票决定公共资源分配的序幕，尽管在现行的政治框架下，公共资源的公平分配仍受到很大的限制。不过，由于2010年选举是昂山素季领导的全国民主联盟在受到严格限制的情况下举行的[，因此其政治发展的意义远远比不上2015年的选举。如果2015年选举之后，政府权力能够平稳交接，则标志着缅甸政治发展的真正进步。

　　为了平稳地实现新旧政府之间的权力交接，2015年12月2日总统府与敏昂莱进行了第一次会晤，讨论权力交接事宜。之所以要和武装部队总司令谈权力交接事宜，是因为缅甸现有政治框架的独特安排。依据现行的2008年宪法，缅甸总统并不是武装部队总司令，武装部队总司令由现行的军人出任。武装部队总司令不仅掌管缅甸的武装力量，而且还对政府中的三个最重要的职位——国防部长、内政部长以及边境事务部长——以及议会中的军人议员的任命有着直接的决定权。如果总司令不配合或不愿意交接政府权力，昂山素季及其领导的全国民主联盟就不可能顺利上台执政。　　

　　对即将上台的民盟政府而言，更为重要的问题是，修宪让昂山素季能够出任总统。根据现行宪法，昂山素季不能出任缅甸总统，因为她的丈夫是一个外国人（虽然已经去世），她的两个儿子也是外国人。在第一次与敏昂莱的会晤中，昂山素季表示愿与军方合作，但明确表示希望修改包括规定配偶或子女为外国人的缅甸人不得竞选总统的条款在内的部分宪法[2]。此后2016年1月25日和2月17日，昂山素季又和敏昂莱举行了两次会晤，希望争取敏昂莱的支持修改宪法，让自己出任总统[3]。虽然会谈的细节无从得知，但结果是明确的：昂山素季未能如愿，民盟只能在既有的宪法框架下接收政府权力。为了实现政府权力的平稳交接，民盟决定放弃自己坚持修宪的立场。　　

　　2016年3月30日，缅甸新政府宣示就职，缅甸政府实现了权力的交接。为了保证昂山素季对新政府的领导，2016年4月，缅甸议会为昂山素季专门通过法律，设立了国务资政（state counsellor）一职，昂山素季可以直接以国务资政的名义发布政令。从公共资源公平分配的角度来看，这是缅甸政治发展的一个缺憾，但从国家安全的角度考虑，这一缺憾并未显失公平。　　

　　努力之二：注重公共权力资源的均衡分配，联合多党和邀请少数族群代表组建新政府各部门。虽然全国民主联盟在选举中大胜，但在总统和副总统、议会正副议长和内阁部长的职位分配中，并没有独揽，而是相对均衡地照顾了其他党派的利益。“议会两院正副议长4人中，有3人是少数民族。在3名正副总统中，民盟推举了1名少数民族代表出任副总统。”“在新政府18名部长中，除3个职位依照宪法由军人出任，民盟把两个部长职位‘让’给前执政党联邦巩固与发展党（巩发党），更是邀请7位独立人士出任7个部长职位。民盟自己只有6人出任部长。”[4]在新政府的关键职位分配中，更公平地照顾党派和少数民族利益，这是民盟新政府推动缅甸政治发展的一个重要体现。　　

　　努力之三：精简政府部门，提高政府运转的效率。“吴登盛（Thein Sein）政府设立36个部，而民盟新政府将其裁减、合并为21个部。这个大胆的裁减方案得到了议会广泛支持，包括巩发党议员和军方议员的支持。新总统吴廷觉（Htin Kyaw）在议会解释精简方案时说，精简的目的是为了提高工作效率，节省财政开支。这次裁减，预计可为新政府省出50亿缅元（约合420万美元）。同时，为了稳定公务员队伍，民盟承诺裁部不裁员[5]。　　

　　努力之四：为了进一步规范政府权力的运作，减少政府官员的腐败，新政府在上台之后，出台了一系列的相关指示和命令。　　

　　首先是禁止亲属担任机要秘书的规定。2016年4月1日，担任总统府部部长的昂山素季发布指示：“禁止联邦中央政府成员的妻子或丈夫、亲属关系担任相关政府机构的机要秘书职务（亲属关系是指个人之兄弟姐妹、子女、女婿，媳妇、侄儿、侄女、孙子、重孙等）。聘用该职务必须要根据相关公务员考核规定来选拔。”[6]　　

　　其次是新政府关于收受礼物的规定。根据2016年4月4日颁布的规定，官员一次收受的礼物不得超过25，000缅元（约合20美元，登盛时期的限额是300，000缅元，约合250美元），礼物的范围包括现金、金、银、机票、免费的饮料和食品、免费的宴请和高尔夫会费等，官员一年从一个个人或组织收受的礼物不得超过100，000缅元（约80美元）[7]。如果礼物超过此限额，而拒绝又可能会影响必要的礼尚往来，可将礼物交给上级或捐献给慈善组织。　　

　　努力之五：为了使新一届议会议员能够全身心地投入立法工作，提高他们的素质和能力，新政府增加了对议员的补贴，对议员进行政治和业务培训。新政府上任后，为高薪养廉，大幅度上调了议会议员的工资水平。工资调整以后，“一名普通国会议员的工资为人民币每月6500元上下，民盟还额外给予每日100元左右的补助。如果议员同时担任议会某事务委员会成员，还会有每月近4000元的收入。”[8]

　　对议员的培训包括两部分，一是对议员议政能力的培训。民盟的议员大多是第一次当选，缺乏经验。为了提高当选议员的议政能力，2016年2月15至19日在缅甸首都内比都举行了第二届议会议员培训。433名当选议员参加了此次培训。培训班上，来自澳大利亚、布丹、香港特别行政区、马来西亚、巴基斯坦、韩国、东帝汶和英国等国家和地区的议员、专家分别向议员分享了有关议会工作的相关经验[9]。　　

　　二是对议员英语能力的培训。2016年3月1日，昂山素季同民盟议员会面时说，所有民盟议员要参加英文水平考试。议员将以英文水平考试的成绩为基础，进一步参加英文培训班。之所以进行英文考试和培训，是议员“因为工作的关系要接受媒体的采访或举行媒体见面会。部分议员很乐意接受媒体的采访。议员接受采访时若出现错误，不但使议员受到影响，也会使整个团体和国家受到影响。”根据安排，3月8日至10日议员英语水平考试在相关办公室进行[10]。　　

　　民盟胜选之后，没有坚持以修宪为先决条件，而是采取了妥协的立场，在既有的宪法框架下从登盛政府中接收政府权力，在新政府的组建中，民盟注意政府权力在各族群、各政党之间的均衡分配；注意对公务人员特别是议员的培训、纪律和法律约束，提高他们的执政能力和效率，这些都有利于新旧权力之间的顺利交接，有利于权力的规范和有效率的运行，有利于缅甸的政治发展。但由于是在旧的框架下开始运行的， 新政府在解决民族和解的棘手问题时举步维艰。

二　努力突破既有约束，艰难推进民族和解进程

　　缅甸西部若开邦（Rakhine）穆斯林族群的身份问题和缅甸少数民族武装停火、参加和平进程的条件问题是困扰缅甸政府多年的老问题，也是民盟新政府面临的棘手的问题。　　

　　西部若开邦的穆斯林族群自称罗兴伽人（Rohingya），认为他们很早就居住和生活在缅甸的若开邦，应该作为一个独立族群，获得缅甸公民身份。但缅甸前登盛政府认为他们是孟加拉来的非法移民，应该被清理出缅甸。登盛时期的做法给民盟政府处理若开邦穆斯林问题带来严格的限制[11]。新政府要解决这一问题，需要推翻前政府的做法，需要修改相关的法律，因此是一个十分棘手的问题。按照笔者对政治发展的定义，若开穆斯林问题可以说是缅甸新政府需要解决的最棘手的政治发展问题。　　

　　若开穆斯林人是居住在缅甸西部若开邦的一个族群，该族群信奉伊斯兰教。该族群长期不为缅甸政府所承认，被排斥在缅甸公共资源的分配主体范围以外，缅甸政府也为此背负了沉重的国际压力。联合国大会多次通过决议谴责缅甸政府，东盟中的马来西亚、印度尼西亚等国家也向缅甸施压，在2016年12月举行的关于若开穆斯林的东盟外长特别会议上，马来西亚政府外长甚至要求东盟公开对缅甸就若开穆斯林问题进行施压。在这次会议上，马来西亚外长阿曼（Anifa Aman） 指出缅甸的穆斯林问题是一个地区性问题，号召东盟协调对若开穆斯林的人道主义援助，调查缅甸针对若开穆斯林的大屠杀[12]。　　

　　民盟主导的新政府上台以后，努力尝试突破前政府遗留的政治束缚，推进若开穆斯林问题的解决。2016年5月3日，议会不顾军人议员反对通过了一项紧急动议，讨论若开邦的族群冲突问题。5月22日的新闻记者会上，昂山素季作为民盟政府领导人第一次公开谈及西部若开邦的穆斯林族群时，敦促不要先入为主地使用“罗兴伽人”（Rohingya）或“孟加拉人”（Bengali）这一称谓，因为那样做会加剧这一问题的难度[13]。5月30日，缅甸总统办公室宣布将成立一个以昂山素季为主席的若开邦和平、稳定与发展中央委员会（Central Committee for Rakhine State Peace，Stability and Development），为解决若开邦问题制定政策方针。6月16日，缅甸信息部部长给缅甸政府经营的媒体签发了一封指导性的信函：指示在报道中用“若开邦的穆斯林”（Muslim community in Rokhine）代替“罗兴伽人”[14]。与此同时，民盟政府还开始了对若开邦穆斯林身份甄别的过程，对符合条件的穆斯林人颁发“公民身份甄别卡”（National Verification Card）, 因为这种卡是绿色的，被称为“绿卡”，持有绿卡的人可以获得基本的政府服务，绿卡的有效期为两年，但可以重复申请延期，从而获得无限期在缅甸居住的权利，获得“绿卡”的人也可以向缅甸政府申请成为公民身份。截至6月7日，缅甸移民局官员已经向1000多名若开穆斯林人颁发了这种绿卡[15]。　　

　　为了解决若开穆斯林人与若开族人的族群冲突问题，2016年8月24日，国务资政发布通告，政府将成立若开邦事务顾问委员会，并邀请联合国前秘书长科菲·安南（Kofi A. Annan）担任该委员会主席，帮助调查和解决若开邦民众冲突问题。2016年9月，以科菲·安南为首的若开问题委员会（Advisory Commission on Rakhine State）在缅甸仰光成立。顾问委员会由包括安南在内的9个专家组成，其中六个是缅甸专家或官员，根据计划，该顾问委员会将于2017年下半年就若开邦问题提出一个持久性的解决办法。　　

　　笔者认为，昂山素季和缅甸新政府邀请科菲·安南作为若开问题委员会的主席，并不是要丢包袱，而是希望绕开既有的政治羁绊，提出一个具有国际合法性的持久的解决方案，因为安南具有崇高的国际威望、宽广的国际视野、老练的处理棘手问题的国际经验。　　

　　与少数民族武装的停火与和平问题也是困扰缅甸政府多年的棘手问题。从本质上说，这一问题主要是在以缅族为首的缅甸中央政府和诸多地方少数民族之间如何分配公共资源的问题，因此也是缅甸政治发展的一个核心问题。为了解决这一问题，登盛政府曾经提出一个民族和解与和平的路线图，但由于无法跳出既有的政治框架——以现有的缅甸联邦为前提——解决停火和和平问题，少数民族武装响应的积极性不高。到2015年10月，经过9轮的谈判，缅甸中央政府才同力量较弱的8只武装组织的代表签署了所谓的全国停火协议。为了加快民族和解进程，民盟政府采取了一个大胆的新举措：改组和平委员会，召开“21世纪彬龙会议”(21st Century Panglong Conference)[16]。

　　2016年4月27日，昂山素季表示要尽快举行类似1947年“彬龙会议”的民族大会，旨在实现永久和平，造福于民[17]。为了尽快召开新的“彬龙会议”，新政府首先对推进和平的相关机构进行改组，并成立新的组织机构。　　

　　首先是2016年5月27日，新政府对“联邦和平对话委员会”（Union Peace Dialogue Joint Committee）改组，该委员会是登盛政府根据2015年10月15日的全国停火对话会议而成立的。新的委员会由昂山素季出任委员会主席，国家资政办公厅部长吴觉丁瑞（U Kyaw Tint Swe）、克伦民族联盟秘书长波多梭奎图温（Padoh Saw Kwel Htoo Win）、缅甸民主党主席吴杜韦（U Thu Wai）担任副主席，前政府和谈协调人吴拉貌瑞（U Hla Maung Shwe）任秘书长[18]。

　　其次是2016年5月31日，缅甸总统府发布公告，宣布组建“21世纪彬龙会议”筹备委员会，以推动缅甸和平进程。筹委会由16名成员组成，丁妙温（Tin Myo Win）担任主席，国家顾问办公厅部长（Minister of the State Counsellor's Office）吴觉丁瑞任副主席。　　

　　再次是2016年7月11日，缅甸政府宣布正式组建“民族和解与和平中心”（National Reconciliation and Peace Centre，NRPC)。该中心是直属于国务资政办公室的一个政府机构，中心共有11名领导成员，国家顾问昂山素季任主席，吴觉丁瑞和丁妙温任副主席。“民族和解与和平中心”的主要任务是在民族和解与和平事业中，探寻缅甸政府、议会、军队、少数民族组织、少数民族武装及各种组织之间顺利合作的指导方针，以及缅甸实现民主联邦制的方法。从以上的机构组建和调整可以看出，昂山素季及缅甸新政府处理民族和解的一个新思路：增加自己对民族和解进程的主导权，不对和平谈判设置太多的前提条件，将民族和解问题纳入国家机关的日常事务。　　

　　经过几个月的筹备，2016年8月至9月3日，缅甸“21世纪彬龙会议”在首都内比都的国际会议中心举行。缅甸总统吴廷觉、和平大会组委会主席、国务资政昂山素季、缅甸国防军总司令敏昂莱大将等国内政要、17支民地武装组织代表、联合国秘书长潘基文、中国外交部亚洲事务特使孙国祥、国际非政府机构、各国驻缅使团、政党代表、民间组织代表以及相关机构代表约1700人出席了大会开幕仪式。会议有收获也有遗憾，最大的收获是通过会议直播，让更多的人了解了双方的真正分歧所在，遗憾的是因在某些问题上未能取得一致，尚有3支武装组织未能获得与会邀请信。另外，在会议举办期间，实力较强的少数民族武装组织联合佤邦军（United Wa State Army）代表因会务安排问题退出大会，令这次大会留下些许遗憾[19]。

　　2016年11月20日，克钦独立军（Kachin Independence Army，KIA）、德昂民族解放军（Ta'ang National Liberation Army,TNLA）、缅甸民族民主同盟军（Myanmar National Democratic Alliance Army，MNDAA）和若开军（the Rakhine Army，AA）等几支民族地方武装攻击军方和警方哨所，理由是政府将一些少数民族武装排除在全国和平进程以外[20]。少数民族武装和缅甸中央政府军之间的冲突再次爆发。　　

　　2017年2月21日，联合佤邦军在佤邦自治区首府潘桑（Panghsang）主办了一个为期三天、由没有签署全国停火协议的地方武装领导人参加的峰会，联合佤邦军、克钦独立军、德昂民族解放军、若开军、缅甸民族民主联盟军、北掸邦军、全国民主联盟军等地方武装组织的领导人参加这次峰会，克伦民主进步党和新孟邦党没有参加会议，但通过递交书面文件表明了自己的观点，该次峰会决定不签署全国停火协议[21]。这意味着他们不能参加全国对话会议，因为签署全国停火协议是参加全国对话会议的一个前提条件。　　

　　缅甸国防军和地方少数民族武装之间的冲突，部分少数民族武装决定不签署全国停火协议的决定使民盟主导的新民族和解进程再一次陷于僵局和停滞状态。之所以会出现这种局面，关键仍然在于停火的条件，具体而言，就是双方对“彬龙会议”精神的理解有所不同。　　

　　昂山素季虽然提出要以“21世纪彬龙会议”推动缅甸和平进程，但通过其讲话，可以发现“21世纪彬龙会议”与少数民族武装理解的1947年“彬龙会议精神”似乎有所不同。2017年2月12日，昂山素季在缅甸“联邦节”（Union Day）70周年纪念讲话中，把召开“彬龙会议”的许诺定义为“通过相互协商和合作找到解决办法”，但对少数民族武装提出的关于“彬龙协议”的具体要求，如通过联邦实现各民族的平等和少数民族自治等只字不提[22]。这种理解上的不同实际上是如何公平分配利益的立场不同，而之所以出现这种理解上的不同以至难以协调，笔者认为关键在于昂山素季和其主导的民盟政府无法突破既有的2008年宪法框架，根据2008年宪法，缅甸已是联邦国家，民盟新政府宣誓就职时，已宣誓“自愿维护国家宪法”。　　

　　总结以上分析，笔者认为，民盟政府邀请前联合国秘书长科菲·安南牵头组建委员会，就若开穆斯林问题提出解决办法，目的在于跳出既有的政府立场羁绊，为未来政府可能提出的解决办法增加合法性，减少可能遇到的阻力；政府提出召开“21世纪彬龙会议”来解决与少数民族武装的和解问题也是企图跳出既有的宪法框架约束，但由于新政府本身都是在旧的框架下运作，因此一些少数民族武装对新政府解决这一问题的前景并没有太多的信任，他们相信只有手中的武器才是自己利益的最好保证，这是2016年11月缅甸中央政府和少数民族武装在缅北战火再起的一个主要原因。民盟政府如何打破既有的框架，并让少数民族武装信任其有能力做到这一点，这是缅甸民族和解和政治发展的一个关键。

三　提出经济政策目标，强调公平分配

　　我们通常说，经济是一个国家最大的政治。但经济在这里指的是什么？如何将其纳入对一个国家政治发展的分析？笔者以前曾经苦思不得，现在尝试结合经济学相关理论，回答这两个问题，提出一个相对综合的政治分析框架，并将其运用于缅甸的政治发展分析。　　

　　根据笔者的理解，这里的“经济”主要指的是一国经济的稳定和增长，具体表现就是一国总产出的稳定增长和物价的相对稳定，这两个指标都跟政府主导的各种资源分配政策有关，都会影响一国政府权力的正常运作，因而也是一国最大的政治问题，是政治发展研究的一个重要组成部分。　　

　　根据今天在很多国家占据主导地位的凯恩斯经济学理论，一国的总产出，包括总的数量和具体的产品构成，受到政府产业政策，包括税收倾斜、金融扶持、劳动力技能培训等各种政策的重要影响。产业政策的实质，从分配角度讲，就是政府主导的对公共资源的分配，而公共资源根据何种标准分配正是政治发展要研究的核心问题。　　

　　根据20世纪70年代兴起的通货膨胀的政治经济学，一个国家的物价稳定与否，即一个国家通货膨胀率的高低也是政府主导的分配的结果，也应该是一个国家政治发展研究的重要组成部分。　　

　　根据该理论，一个国家发生通货膨胀，每个人都有责任：“资本家、劳动者、政府、银行、地方社团，以及其他种种国内、国际的特殊利益集团，都想在有限的国民收入中争得更大的份额，才造成了难以遏制的通货膨胀。”[23]中国经济学家樊纲对通货膨胀的这一逻辑关系做了很好的演绎：“每个利益集团采取一定的对策（strategies），争取有限的国民总产出，以获取较大的收入。这些集团在一定程度上势均力敌，不存在压倒其他的优势，并且谁都有充足的理由获得他想获得的一份，在其他人收入提高时，他也有充足理由提高收入，以达到‘公平’分配，于是社会便只能通过这样或那样的方式‘认可’各方提出的‘过分’收入要求，而实际收入又是有限的，结果到头来增加了的只是收入的名义值，即货币数量，使用来衡量和购买同一实际产出的货币量增大；而收入分配比例不一定有所变化，用货币单位表示的物价水平则必然提高。在这当中，货币不是被谁有意发放出来的，而是被各方势力‘逼出来的’金融系统不发也不行；通货膨胀不是谁有意搞的，而是在你争我夺过程中由各方势力一起抬起来的。”[24]通货膨胀表面上“是一个货币现象，但背后的实质确实是一个利益问题和‘社会博弈’问题”[25]。依据这样一种分析，根据物价水平衡量的一个国家的稳定与否这样一个经济问题实质上是一个政治问题，是一个或多个利益集团在国民总产出既定的情况下利用政府权力强制增加自己货币收入引起的。　　

　　从后果看，一个国家的物价指数上涨也经常是关系到一个国家权力运作的关键因素。2007年缅甸“袈裟革命”[26]的起因就是政府取消燃油补贴后物价的暴涨，在这里政府对燃油补贴的取消，实际上就是政府强制主导的一种分配政策。　　

　　根据上述事例的发生逻辑，分析缅甸的政治发展就必须把缅甸的经济问题纳入其中，本文接下来将主要对缅甸民盟政府2016年提出的12项经济政策进行政治分析。　　

　　2016年7月29日，民盟主导的缅甸政府在内比都发布了其未来5年的经济政策纲要，提出了12项经济目标，12项经济政策的主要目标及其实质见表1：

表1　缅甸民盟政府的5年经济政策纲要及其实质

　　资料来源：由本文作者根据缅甸政府公布的相关文件编制而成，12项经济政策目标由本文作者编译，见“Myanmar Government Reveals Economic Policy Goals”，

https://consult-myanmar。com/2016/07/30/myanmar-government-reveals-economic-policy-goals-nld-economic-manifesto/，2017年3月25日。

　　解读以上12项经济政策纲要，可以看出民盟政府12项经济政策的一个重要关键词就是“分配”，即通过各种经济资源和经济机会的公平分配，促成民族和解和体现政权的民主性，这是缅甸政治发展的核心，也会影响到缅甸的政治发展形势。民盟提出的12项经济政策重点强调资源的公平分配，从理论上这有利于社会的和谐，有利于缅甸政府的平稳运作，有利于缅甸的政治发展。笔者同时预测：它也预示了缅甸以后政治斗争的另一个舞台：缅甸公共资源分配的斗争将在议会围绕地区和行业的资金预算分配而展开。2016年12月缅甸国会对2016—2017财年对预算的修改与增加已经说明了这一点。　　

　　2016年12月14日，缅甸联邦议会通过了预算增加案。为了能度过2016—2017年财政年度[27]剩余月份，国会决定新增财政预算13,500亿缅元，约7500万美元，这已经远远超出民盟政府组建时因精简政府部门而节俭下来的费用，说明民盟精简政府部门的一个重要目的没有达到。在议会讨论和讨价还价过程中，10多个部门提交的预算增加得到或多或少的删减，但军队凭借其强大的集体谈判力量，不但使得其要求增加的份额未得到删减，而且获得新增财政预算中最大的份额4170亿缅元，约占增加总额的30.89%[28]。

四　慎重处理中缅关系中的棘手问题，迅速处理在缅中资企业遇到的危机 

　　2011年9月登盛政府暂停中资企业在伊洛瓦底江上游修建水利发电站事件是中缅关系中一个十分棘手的问题。中国希望能够重启电站建设，并把它作为两国关系中的一件大事。但在缅甸重启该电站工程却面临巨大的阻力，众多的非政府组织极力反对该工程的建设。昂山素季在选举前曾经许诺，民盟执政之后，会考虑重启该项目[29]。

　　民盟政府上台执政以后，履行了昂山素季选举前许下的诺言。2016年8月12日，缅甸政府宣布成立密松项目评估委员会，就伊洛瓦底江—密松流域的各水力发电项目是否应该继续执行进行研究、核查和评估。11月11日，该委员会向缅甸总统府提交了第一份报告。报告中包括缅甸可供发电的水资源与电力需求、密松项目由来及其相关合同、密松项目相关情况和评估委员会工作。因委员会工作仍在进行，报告不包括评估和建议内容。在综合考虑各方面因素之后，委员会将就是否继续执行项目作出评估和提出建议，向总统提交最终报告[30]。

　　缅甸新政府的这一举措既履行了昂山素季的选举诺言，也显示出昂山素季处事的一贯风格：公开、透明和法治。昂山素季没有利用自己和自己政党的影响力，为了讨好中国，提出一个让中国感到高兴的空头方案，即使她知道这会使她去中国访问时遇到一些问题[31]。这恰好体现出昂山素季及其缅甸新政府的依法行政的意识，而依法规范地行使权力恰好是政治发展的一个衡量指标。　　

　　民盟新政府对中资企业所遇危机问题的处理也表明缅甸新政府对中国企业投资缅甸并没有偏见。2017年2月23日早7点，缅甸仰光瑞比达工业区发生一起打砸抢劫事件，罢工工人冲进中资企业杭州百艺成衣厂内，抢走了多名中国籍员工的现金及其他物品，有7名中国籍工人被禁锢[32]。事件发生以后，缅甸政府迅速采取了行动。在中国驻缅甸大使馆工作组和缅甸警方的通力协作下，该突发事件当天即得到快速和妥善的处理：2月23日仰光中资服装厂被围困的中方员工于下午安全离开现场；5名带头肇事者也已被缅甸警方扣押[33]。仅用一天左右的时间危机事件就得到相对妥善的解决。　　

　　从民盟政府上台后处理中缅关系中棘手问题和中资企业突发事件的具体做法可以看出，昂山素季领导的缅甸民盟政府对中国在缅甸的投资，相对于以前的军政府来说，更注重公开、公平和规范，因此笔者认为，在民盟主政之后，中缅之间的经贸关系更为规范和平稳。　　

　　缅甸的政局发展对中缅关系和中国投资缅甸具有什么样的影响？春江水暖鸭先知，近年新成立的一些华商联合会可以给予我们最好的答案。据笔者了解，这两年在缅甸投资的中国部分省份的工商企业家纷纷注册成立商会，如2015年成立的浙江商会、2016年的缅甸山东工商联合会、缅甸湖南商会等，这些商会的成立表明，已经有越来越多的企业家看到缅甸政治发展带来的商机，并且愿意合作组团共谋发展， 这也意味着缅甸将会有越来越多的华侨华人。　　

　　综合以上分析可以看出，2016年是缅甸政治发展中的重要年份。昂山素季及其领导的民盟放弃以往坚持的修宪立场，采取了妥协的做法，在既有的宪法框架下顺利地实现政府权力的交接。这对缅甸的政治发展具有标志性意义，即至少在形式上，公共资源的分配开始由军人集团垄断走向大众民主决策。在组建政府过程中，注重权力在各族群和各政党之间的均衡分配，注重对公务员的培训和约束，有利于规范和有效地运作政府权力。在若开穆斯林问题上，民盟政府试图借助外力，打破既有的政治约束，增加未来政府政策的合法性。在少数民族武装问题上，政府试图以真正的平等和协商推进民族和解。但由于政府本身是在旧的政治框架下运作，政府推动民族和解的进程举步维艰。在经济政策问题上，民盟政府把公平分配问题放在核心地位，这有利于缅甸的政治发展。在中缅关系上，新政府对一些重要事情的处理也显示缅甸政府权力更加成熟、理性和规范的一面，同时，缅甸的政治发展也给中国企业带来更多的商机，会使缅甸的华侨华人越来越多。   

注释

[1]全国民主联盟当时被宣布为非法，昂山素季被关押不能参加选举。

[2]《昂山素季与缅甸总统及军方会晤初探权力交接》，环球网，http://world.huanqiu.com/exclusive/2015-12/8096399.html

[3]缅甸当地媒体《voice》传出未经证实的消息称，民盟中央执委委员吴温藤在2016年1月30日在接受媒体采访时说，“我们将把推选昂山素季为总统一事排在第一重要事宜，将修宪排在第二重要事宜。不过一年内不可能完成两个事宜。” 《缅媒:昂山素季曾与军方探讨由其本人出任总统》，光明日报网国际新闻，ttp://world.gmw.cn/2016-02/02/content_18757542.htm

[4]张云飞：《解局：缅甸权力交接新政府现五大特点》，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2016-03/30/c_128849359.htm

[5]张云飞：《解局：缅甸权力交接新政府现五大特点》，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2016-03/30/c_128849359.htm

[6]《缅甸反腐再出重拳严禁政府高官任用亲属为机要执行官》，缅甸金凤凰网，http://www.mmgpmediacom/lcanews/13716%E7%BC%85%E7%94%B8%E5%8F%8D%E8%85%90%E5%86%8D%E5%87%BA%E9%87%8D%E6%8B%B3%E4%B8%A5%E7%A6%81%E6%94%BF%E5%BA%9C%E9%AB%98%E5%AE%98%E4%BB%BB%E7%94%A8%E4%BA%B2%E5%B1%9E%E4%B8%BA%E6%9C%BA%E8%A6%81%E6%89%A7%E8%A1%8C%E5%AE%98，2017年3月28日。

[7] “Daw Suu Lowers Limit on CivilServant ‘Gifts’”，2016年4月5日，http://www.mmtimes.com/index.php/national-news/19819-daw-suu-lowers-limit-on-civil-servant-gifts.html

[8]张珺、许芷君：《缅甸百日维新不及格？官员：人民对我们期望太高》，转引自东方日报网：http://mini.eastday.com/a/160711081711318.html，2017年3月27日。

[9] “The Special Occasion of Myanmar Parliament for MPs of Second Term Completed”, 2016年3月4日，http://www.aipasecretariat.org/news/aipa-news/the-special-occasion-of-myanmar-parliament-for-mps-of-second-term-completed/

[10]《杜昂山素季称所有民盟议员均要参加英文水平考试》，缅甸金凤凰网，http://www.mmgpmedia.com/localnews/12827-%E6%9D%9C%E6%98%82%E5%B1%B1%E7%B4%A0%E5%AD%A3%E7%A7%B0%E6%89%80%E6%9C%89%E6%B0%91%E7%9B%9F%E8%AE%AE%E5%91%98%E5%9D%87%E8%A6%81%E5%8F%82%E5%8A%A0%E8%8B%B1%E6%96%87%E6%B0%B4%E5%B9%B3%E8%80%83%E8%AF%95，2017年3月28日。

[11]缅甸前政府对若开邦穆斯林问题的处理曾经给人一些希望。据报道，从1995年开始，政府对若开邦没有身份的穆斯林曾经颁发过一种白色的“临时登记卡”（temporary registration cards），当时执政的巩发党为了在2010年的选举中获得更多选票，也许诺给予若开穆斯林以公民身份。据一份报道，截至2012年，约有50个官方所谓的孟加拉非法移民获得这种临时登记卡。2014年7月，登盛政府宣布废除白色登记卡，向符合条件的若开穆斯林颁发一种绿色的“公民身份甄别卡”，作为穆斯林获得居住权、政府基本服务和申请归化公民身份的凭证，并在若开邦的Myebon镇启动对穆斯林身份的甄别程序，以根据1982年缅甸国籍法授予一些人公民身份。但由于在何种条件下持卡人可以申请公民身份等问题未十分明确，穆斯林的身份甄别工作进展缓慢。参见Marie Lall，Understanding Reform In Myanmar，London：Hurst & Company， 2016， p.193, pp.197-198.

[12]参见“Malaysia Calls for Asean to Coordinate Aid for Myanmar’s Rohingya”, 新加坡海峡时报新闻网，http://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysia-calls-for-asean-to-lead-push-for-end-to-rohingya-crisis-in-myanmar，2017年3月28日。

[13] “State Counsellor UrgesAvoidance of Words ‘Rohingya’ and ‘Bengali’”，缅甸新闻网，http://www.myanmarnews.net/article/244303643/state-counsellor-urges-avoidance-of-words-rohingya-and-bengali，2017年3月28日。

[14] “Myanmar Government Orders State Media Not To Use ‘ Rohingya’”，缅甸新闻网，http://www.myanmarnews.net/news/245173157/myanmar-government-orders-state-media-not-to-use-rohingya，2017年3月28日。

[15] “Myanmar Times: ‘Green Cards’ Distributed to Stateless Muslims”，缅甸网，

http://www.burmanet.org/news/2016/06/16/myanmar-times-green-cards-distributed-to-stateless-muslims-nyan-lynn-aung/，2017年3月28日。

[16] Panglong Conference，即1947昂山素季的父亲昂山与少数民族代表关于为缅甸独立和各民族的联合在缅甸掸邦彬龙镇召开的协商会议。与会者达成的协议史称彬龙协议。该协议保证“边疆地区内政完全自治”。但缅甸中央政府掌权后却从未落实该协议，引起少数民族对背叛的愤恨和谴责，导致延续至今长达半个多世纪的内战。

[17] “NLD leader’s Physician Tipped to Take Part in Peace Process”，缅甸时代网，http://www.mmtimes.com/index.php/national-news/20001-nld-leader-s-physician-tipped-to-take-part-in-peace-process.html，2017年3月28日。

[18] 《昂山素季宣布改组缅甸和平对话委员会》，环球网，http://world.huanqiu.com/hot/2016-05/8984562.html，2017年3月27日。

[19]参见庄北宁《缅甸“彬龙会议”成果挑战并存》，

http://mt.sohu.com/20160905/n467660762.shtml

[20] Kachin Independence Army Teamsother Fighters in Myanmar Attack，世界新闻网，http://www.worldaffairsjournal.org/content/kachin-independence-army-teams-other-fighters-myanmar-attack，2017年3月31日。

[21] “UWSP Criticizes the Government Peace Process at Ethnic Summit”，缅甸伊洛瓦底新闻网，https://www.irrawaddy.com/news/burma/uwsp-criticizes-government-peace-process-ethnic-summit.html，2017年3月28日。

[22] “State Counselor UrgesCompromise in Union Day Speech”，缅甸伊洛瓦底新闻网，http://www.irrawaddy.com/news/burma/state-counselor-urges-compromise-union-day-speech.html，2017年3月28日。

[23]樊纲：《经济十八讲》，东方出版社，2016年，第70页。

[24]同上。

[25]樊纲：《经济十八讲》，东方出版社，2016年，第71页。

[26]“袈裟革命”是2007年缅甸以僧侣为主体的反政府示威游行的一种形象说法。

[27]即指2016年4月1日至2017年3月30日期间。

[28] “Defence Takes Biggest Sliceof Greenlit Supplementary Budget”，缅甸时代网，

http://www.mmtimes.com/index.php/national-news/nay-pyi-taw/24217-defence-takes-biggest-slice-of-greenlit-supplementary-budget.html，2017年3月28日。

[29]《昂山素季：若胜选将公开密松水电站合同内容》，凤凰网，http://news.ifeng.com/a/20150922/44706530_0.shtml

[30]《缅甸密松项目评估委员会提交首份报告》，新华网，http://www.yn.xinhuanet.com/2016ynnews/20161112/3527450_c.html

[31] 2016年8月17日-22日，昂山素季作为外交部长对中国进行了访问。中国国家领导人习近平、李克强对昂山素季的到访进行了高规格接待。双方对各自的核心和重大关切问题进行了交流。但双方会谈之后，没有发表联合公报和联合声明，而是发表了一个联合新闻通稿。

[32] “缅甸中企遭数百人打砸抢被押中国员工获救”，中国网新闻网，http://media.china.com.cn/cmyw/2017-02-24/985128_2.html，2017年3月27日。

[33] “在缅中资企业被围困员工已安全离开现场”，中国驻缅甸大使馆网：http://mm.mofcom.gov.cn/article/x/201702/20170202522952.shtml，2017年3月27日。

【责任编辑：陈若华】

本文刊载于《东南亚研究》2017年第3期。