法官员额制能否化解"人少案多"的矛盾?(高院法官谈司改)|法客帝国
法官员额制能否化解“人少案多”的矛盾？
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“人少案多”的矛盾在各地法院都普遍存在，尤其是经济发达地区，案件量激增，法官不堪重负，“5+2、白加黑”成为法院工作新常态。如果法官不能从容办案，而是疲于奔命，只求案件能出的去，那么司法行为规范、审判质量提升、法官队伍稳定、人民群众满意等等改革目标都很难实现。所以司法改革，首先需要解决的就是“人少案多”的矛盾。
法官员额制能否化解这一矛盾？按照改革的首善之地上海的设想是可以。主要理由包括：1、法院有审判职称的行政人员以及院长、庭长占用了大量法官职务，却不直接办案。审判主力常常是一些年轻的、缺乏审判经验的助理审判员，审判效率低。通过员额制改革，可以让经验丰富的法官来直接办案，提升办案效率。2、为法官配备法官助理，由法官助理为法官提供包括立案、填写传票、送达裁判文书、写材料等等辅助性的司法事务，法官把主要精力放在法律事实认定、证据采信及运用、法律适用等审判事务上来，从而提升审判效率。
这些论述提到的问题客观存在，法院确实有很多不办案的法官，法官也确实常为送达等琐事所累。针对这些问题，将现有人员分分类，让每个人做自己该做的事，从而进行提升效率，缓解“人少案多”的矛盾，几乎是第一反应。但是，改革不能总是习惯于阐述长远目标、沉醉于宏大叙事，搞“文字治国”，真正需要的面对困难的勇气和解决问题的具体措施。下面我们就鼓起勇气，看看员额制能否实现设想，达到化解“人少案多”矛盾的目的。
1、将具有审判职称的行政人员推向办案一线是否可以化解“人少案多”的矛盾？
过去法院系统一度把审判职称当成一种待遇尤其是经济待遇，使得这个群体也比较复杂。笔者观察，主要包含四类人员：一是非法律专业出身，也没有办案能力，即纯粹的行政人员；二是法律专业毕业，进入法院即被分配到后勤行政部门的人员；三是在业务庭表现突出，被领导重用调到后勤行政部门的人员;四是因各种原因不适合在业务庭办案，转岗到后勤行政部门的人员。
那能不能通过员额制改革推动这些人员向审判岗位分流、缓解一线办案压力呢？可以分别进行探讨。对于第一类纯粹行政人员，很多人已经工作多年，干的好的，领导认可的，往往也很忙，难于也没有必要重新回炉学习法律。干的不太好的，呆在清闲岗位，更是缺乏学习的动力。老百姓口中的“一张报纸一杯茶”式公务员可能包含后一类人员，但受限于公有制的特殊性（花别人的钱办别人的事），不可能将其解职，只能留待时间消化。
对于第二类、第三类有办案能力的群体，是可以要求他们到业务庭办案，思想阻力也不大。但是，他们留下的工作谁干？后勤行政部门涉及的办文、办会、党务、纪检、人事、财务、安保、宣传等等，哪个不需要人？如果这些工作都还在，又没有新人进行补充，这两类人员就没有办法流动。如果补充了新人，等于直接扩编，难度很大不说，也与大幅减少行政后勤人员的改革目标直接背离。只有“对事不对人”，先解决法院系统文山会海、务虚浮夸问题，该外包的外包，减少后勤行政部门的工作量，才能为人员流动创造条件。而且，“对人不对事”，强行要求这两类人员进入审判岗，实践中也很难行得通。从试点情况看，一些地方为了缓解人多员额少的矛盾，人为提高“入额”门槛，阻碍非业务部门人员向业务部门流动，甚至一禁了之。因此，通过行政化手段实现人员流动，不仅达不到目的，还会挫伤后勤行政部门相关人员的积极性，激化内部矛盾。
对于第四类群体，不适合办案的原因可能是因为纪律作风问题、能力问题、革命斗志丧失问题等等。对于前二者，在以往对审判工作要求不高的时代，他们都不适合办案；在新的要求更高的时代，又怎么能让他们重新办案呢？对于最后者，随着八项规定的落实、社会环境的变化，法院领导可用的奖惩手段都更加受限，也很难重新调动他们的斗志。对于这几类人员，与前面同样的道理，也同样只能留待时间消化。
综上，将具有审判职称的行政人员推向办案一线未必可以化解“人少案多”的矛盾。
2、将院长、庭长推向办案一线是否可以化解“人少案多”的矛盾？
院长、庭长很多都是由办案骨干升任的，大部分能力很强，如果能全身心投入办案，对解决人少案多的矛盾应该有所帮助。不过这一群体的数量有限，以他们来应对激增的案件量显然捉襟见肘。而且，他们原来的工作谁来做？在原有格局下，院长、庭长是非常繁忙的，会务、接访、协调、检查、调研、接待等等大大小小的事务缠身；在新格局下，除了签发文书、审委会讨论等工作减少，其他事务减少的有限；而且随着立案登记制、市、县法院省级统管等制度的落实，法院面对的矛盾更多，能调动的资源更少，需要做的工作将更加繁重。这些事务很多都需要能力强、有分量的人去做，如果让院、庭长全部办案，这些工作交给谁？如果交给员额法官，员额法官立即就琐事缠身，同样与改革的目标背离。如果强行要求院长、庭长们既做本职工作，又办理大量的案件，既不现实，又极易滋生弄虚作假、审判分离。
因此，让院长、庭长真正脱离行政事务，回到办案一线，靠的不是人事制度改革，而是法院职能定位的根本改变。法院只有定位于实现正义这一单纯的目标，与行政机关彻底切割，除了审判外没有太多其他需要考虑的事，才有可能让院、庭长们回归。
3、法官——法官助理模式是否可以化解“人少案多”的矛盾？
认为这种模式可以解决问题的重要理由是资深的法官经验丰富、办案快；采取资深法官办案、其他人协助的模式有助于提升审判效率。这是一种很理想化的状态，但未必符合客观实际。对法院工作有所了解的人都知道，现在法院尤其是基层法院的办案主力即是年轻的助审员。不可否认，刚刚从事审判工作的年轻人难免缺乏经验，动作慢，但这个阶段任何人都要经历。经过几年培养，成为“熟练工”之后，年轻法官的审判效率未必其他法官低。员额制实施以后，他们中很大一部分会成为法官助理，不再直接办案。且不论这种分工是否科学合理。
首先需要解决的是，他们退出审判岗位后，留下巨大的案件数交给谁？全部交给员额法官？这也是不现实的。有的基层法院一个年轻法官一年办理两三百甚至五六百件案件，全部交给员额法官，后者加上自有案件，根本不堪重负。仅开庭都受不了，再要求其全程参与、全面审查案件难度很大，亲自撰写判决书更不可能。以往基层法院在案件压力之下，合议制往往流于形式，承办人各负其责，导致案件质量参差不齐，但一年人均几百个案件确实办出去了。如果改成法官——助理模式，两个人都要对案件全面了解、全面审查，效率怎么能提高呢？这还没有考虑主观因素。从法官变成法官助理，这个群体的责任心会下降，加上收入微薄、前途渺茫等因素，工作积极性也会受到打击。如果有些辞职而去，剩下的巨大工作量只能摊到其他人头上，因为即使招收新人，也没那么快上手。这会导致其他人不堪重负，萌生退意，最终形成雪崩效应。这不是耸人听闻，以前就出现过整个庭室人员先后辞职的情况。现在有些基层法院撕破脸不让人走，一定程度上也是基于这个因素考虑。因此，原来的体制确实难于保证办案质量，但如果经过改革，案件办都办不出去，问题还更加严重。
真要提高办案效率，长远看还是要彻底改革诉讼制度。美国纽约的法官一年可以办两三千案件，还有时间休假，不是因为他们是超人，而是国情不同、办案模式不同。对于占绝对多数的民间借贷、交通肇事，轻伤害等案件，当事人自己负责送达，法官就像门诊医生一样坐堂办案。当事人挂号进来，法官当场审查证据，听取意见，口头告知判决结果，几十分钟就解决一件，书记员记录在案即可。没有偷鸡摸狗式的送达，没有冗长的庭审程序，没有字斟句酌的判决书，当然也没有没完没了的缠诉闹访。法官的主要精力用于办理少数重大、疑难、复杂案件。但是，在我国，在诉讼制度未作根本性的调整之前，即使选拔出了同等水平和道德操守的法官，也不可能像美国法官那般轻松，也得一步步按程序走，什么案件都得办，还得全程留痕。在现有国情下，如果要提高效率，至少应该做到案件分流，不能让同一个法官什么案件都办，什么案件都一样办。遗憾的是，在三大诉讼法的修改和员额制改革中，除了小额诉讼等零星亮点，看不到更多尝试，反而对诉讼程序要求更高，更加强调文书规范化，更加强调随机分案。
4、增加书记员、内勤的职能是否可以化解“人少案多”的矛盾？
按照上海的说法，法官助理等人员为法官提供包括立案、填写传票、送达裁判文书、写材料等辅助性服务，从而使得法官能够安心办案，进而提升效率，化解“人少案多”矛盾。这种思路实际上就是增加其他人员的岗位分工。但在实践中，上面列举的工作本来就是书记员、内勤的工作。之所以出现法官参与到这些工作中来，主要有两个原因：一是书记员、内勤人手不够，法官只好自己顶上，如安徽阜阳女法官的“自审自记”事件，如果人手宽裕，谁也不会傻到违规干两个人的活。二是有些工作需要法官参与。如占用极多时间的送达工作，法律规定就是两个人送，承办法官当然是自己亲自去更放心；而且有的送达问题也很复杂，非书记员所能判断，如域外送达，全国恐怕都没有多少人能彻底弄清楚，法官当然要参与进来。再如写案件的汇报材料，只有承办法官最清楚情况，别人也没有办法写。实际上，现在各个法院的书记员、内勤都很繁忙，没有什么加码的空间，也不存在通过增加其职能提升审判效率可行性。
另外，还有一个问题试点改革方案羞羞答答的不好提，就是谁写判决书。这一点非常关键。正常情况下，当然应该由法官自己写。因为判决书是所有审判活动的归集，也是裁判思路的完整体现，不能由其他人替代完成。因此，我们看到，即使是高高在上的英美国家大法官，都亲自撰写判决书，并留下无数经典判词；法官只有亲自撰写判决书，判决才有权威并永葆生命力。但在我们国家，如前所述，员额制实施以后，法官很难有精力去写判决书。所以只能是法官助理来写。如果是法官助理写，那法律事实认定、证据采信及运用、法律适用也只能由他来做。因为这些内容都需要在判决书中体现，而判决书是一个整体，思路、风格都需要统一。不能是两个人各写半篇，拼凑出一份判决。这样既不严肃，也无效率。因此，只能是法官助理办案写判决，员额法官签发的工作模式。这与传统的领导签发制没有什么区别，最多是减少了签发层级而已。但是，减少签发层级会使得直接上级监管弱化，司法权力变得更为分散。在大环境没有改变的情况下，必须增强纪检监察的间接监督方能保证不出现司法腐败。两厢对抵，谈不上提高效率。而且，权责不统一，将导致分不清谁在裁判，不知道谁该负责的后果，更会引发无穷后患。因此，想通过改变业务庭内部的分工提升效率，效果也非常有限。
综上，从化解“人少案多”矛盾这一切片分析，员额制并没有想象的那么美好。员额制看起来眼花缭乱，闻起来洋气扑鼻；但一旦投入应用，很快会发现其仍然停留在技术变革层面，骨子里还是“胡萝卜加大棒”思想；而且沿着其“对人不对事”的路径走下去，往往会走到相反的方向。事实上，对于司法改革，我们能用的技术手段都基本都用尽了，再强行进行技术变革，很难达到目的；而且用行政手段去强力推动去行政化，本身就不符合司法规律，在逻辑上也会陷入悖论。司法改革若要成功，需要的不是简单粗暴的技术创新、观念革命，更需要一种面对现实、与现实妥协、“日拱一卒”的改良精神。
（全文完）
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