赵大光,李广宇,耿宝建:行政诉讼法新旧衔接的7个重要问题(2015)|法客帝国
[原题]行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题
版权声明&法客帝国按
本文由作者授权法客帝国(Empirelawyers)刊发
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，对1989年颁布的行政诉讼法（以下简称旧行政诉讼法)进行了一次全面修改。修改后的行政诉讼法（以下简称新行政诉讼法）已经于5月1日正式施行。4月22日，最高人民法院也发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》），对实施行政诉讼法的有关问题作了细化解释性规定。由于《适用解释》只就有关亟待解决的问题加以明确，修改前后的行政诉讼法在受案范围、审理程序、被告资格、起诉期限、裁判方式以及申请再审程序和期限等诸多方面存在一定差异，新旧法律规范的衔接与适用仍有不少模糊之处，有必要进一步思考和研究，以供审判实践中参考。
一、关于起诉期限问题
1．起诉期限的适用
新行政诉讼法将起诉期限从原来“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，改为“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。新法规定更加有利于保护相对人诉权，对行政机关在5月1日前作出的行政行为，当事人在5月1日后提起诉讼，按照旧行政诉讼法及其司法解释的规定尚未超过起诉期限的，应当适用行政诉讼法及其司法解释六个月起诉期限的规定。例如，对行政机关在2015年2月2日作出的行政行为不服提起诉讼，按旧行政诉讼法规定，起诉期限应至2015年5月2日届满；而按照新行政诉讼法六个月的规定，相对人的起诉期限应当延长至2015年8月2日。
2．二年起诉期限的适用
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”新行政诉讼法和《适用解释》对此问题未予涉及。在修改行政诉讼法过程中，曾一度将上述司法解释的内容纳入有关条款中，后考虑文字比较长及需要解释说明等原因未作规定。
在起草《适用解释》过程中，对“起诉期限最长不得超过二年”的规定是否继续适用，存在两种观点。一种观点认为，不应当继续适用。主要理由为：行政诉讼法将起诉期限从三个月延长为六个月，已经充分保护了当事人诉权，如果继续适用《执行解释》中有关“起诉期限最长不得超过二年”的规定，不利于行政法律关系尽快稳定。且行政诉讼法关于六个月起诉期限的规定是公开的，也是明确的，不论相对人是否知晓，法律一经公布就应当严格执行。另一种观点认为，应当继续适用。主要理由为：一是行政机关在作出行政行为时，既应当告知行政相对人行政行为内容，也应当告知行政相对人诉权和起诉期限。这不仅是对行政机关遵循正当程序的要求，也是行政机关必须履行的义务。行政机关未告知诉权和起诉期限，则应该承担相应的不利后果。《执行解释》第四十一条的规定正是基于这样的考虑，体现了行政诉讼法的立法精神和目的，这一规定应当继续坚持。二是如果对行政机关告知和不告知的后果不作区分，而是一律适用六个月起诉期限，实践中容易出现规避法律侵害相对人依法行使诉讼权利的现象，既不利于促进行政机关依法行政，也不利于保护相对人合法权益。三是保障公民、法人和其他组织的诉权，是本次修法突出强调并坚持的一项原则，如果新行政诉讼法实施后，公民、法人和其他组织的起诉期限实际上比原来有所缩短，与本次修法的原则相悖，也容易引起各界的质疑和反对。
考虑到此问题的复杂性和重要性，在一定时期内无论是行政执法水平还是当事人的法治意识都有待提高，《执行解释》第四十一条关于“起诉期限最长不得超过二年”的规定，与新行政诉讼法及《适用解释》规定的精神是一致的，仍然应当在实践中继续适用。当然，随着全社会法治水平的提高，今后在对法律和司法解释进行修订时，是否有必要继续执行这一规定，届时可能会作出不同的选择。
3．不作为起诉期限的适用
新旧行政诉讼法和《执行解释》均未直接规定不作为的起诉期限。既往实践中，由于有些行政不作为始终处于延续状态，难以确定起诉期限的计算起点，因而只要行政机关没有作出拒绝或者明确不履行职责的书面决定，相对人可以随时提起诉讼，往往不受起诉期限限制。也有的参照作为类行为的起诉期限来掌握，存在标准不统一的问题。在起草《适用解释》过程中，不少地方呼吁应当对此加以明确。该解释第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”该条规定主要基于以下考虑：一是起诉期限的功能之一，在于维护法的安定性，起诉期限过长不利于行政管理秩序的尽快稳定；二是有利于统一行政不作为起诉期限的标准；三是依申请的不作为，即使申请人在六个月内没有提起诉讼，很多情况下仍然可以通过再次申请启动行政程序，进而启动复议和诉讼程序，因而对不作为按六个月起诉期限执行，一般不会影响相对人申请和诉讼权利的行使。
需要说明的是，公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，不受“行政机关履行法定职责期限届满”的限制，当事人可以随时起诉。当然，由于行政机关不履行职责的形态各异，许多不作为实际上也不会告知当事人诉权和起诉期限，这就存在是否适用《执行解释》第四十一条“起诉期限最长不得超过二年”的规定问题。笔者认为，行政诉讼法第四十七条已经明确规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《适用解释》第四条也已经对不作为案件规定了六个月的起诉期限。这些已经完全能够保护当事人提起诉讼的权利，“法律不保护权利上的睡眠者”，故不宜再参照适用“起诉期限最长不得超过二年”的规定。特别是作出这种制度安排，并不会对诉权行使造成影响，因为即使未能在“行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内”提起诉讼，相对人仍可随时向行政机关再次提出申请，重新启动行政程序；如行政机关不履行的，相对人仍可依法提起诉讼。
4．特别规定的起诉期限适用
根据新行政诉讼法第四十六条规定，法律对起诉期限有特殊规定的，从其规定。如行政复议法、邮政法、统计法、药品管理法等规定的十五日起诉期限；森林法、海关法、土地管理法等规定的三十日起诉期限；专利法规定的三个月起诉期限等。凡是法律有这些特别规定的，应当按照法律规定的期限执行。
二、关于审理和裁判的法律适用问题
1．审理期限
旧行政诉讼法规定的审理期限，一审为三个月，二审为两个月，新行政诉讼法分别延长为六个月、三个月。由于审理期限是对法院自身的要求，应当从严掌握，《适用解释》第二十六条第二款规定：“5月1日前尚未审结的案件，审理期限适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。”这意味着新法实施后对尚未审结的案件，一审应当在三个月内、二审应当在两个月内审结。
2．已完成程序性事项的效力
《适用解释》第二款规定，依照旧行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。即无论是一审、二审还是申请再审程序，无论是当事人还是法院，原则上均不得否定在5月1日前已经进行的程序的效力，并受其约束。
3．尚未审结的一审案件法律适用
“实体从旧，程序从新”是法律适用的一般原则，但实践中对何为实体问题、实体规定，何为程序问题、程序规定，常有不同理解。行政诉讼法虽然主要是有关诉讼程序的法律规范，但其中关于原告资格、受案范围、证据规则等仍具有一定实体性。因此，也就不能简单地说全部适用或者全部不适用行政诉讼法。实践中，对5月1日前已经立案，但尚未审结（有的甚至是已经庭审尚未宣判）的案件，究竟应当是适用新法还是旧法进行裁判，同样存在不同意见。一种意见认为，既然已经根据旧行政诉讼法进行了审理甚至已经庭审结束，就应当适用旧行政诉讼法裁判。而且新法在诸多方面发生了变化，如果适用新法裁判，可能会出现庭审时未予考虑的因素却影响了裁判结果。另一种意见认为，案件的审理程序和裁判种类等属于法院裁判职权的专属事项，应当适用新行政诉讼法规定作出裁判。即只要是5月1日前未审结的，都应当适用新行政诉讼法进行裁判。
应当说，上述两种观点均有一定道理。新旧法律的适用问题既是一个法理问题，也是一个司法政策的选择问题。笔者综合考虑各种因素后认为，后一种意见更为合理。主要理由为：一是就行政诉讼而言，所谓的“实体从旧，程序从新”原则，主要是指判断行政行为合法性的标准应当“从旧”，须按照行政行为作出时点的法律规范来判断；对于行政行为合法性的评判程序和裁判方式的选择，一般说来并不直接影响合法性评价标准问题，可以“从新”适用审理和裁判的规则；二是行政诉讼法部分规定虽然具有实体内容性质，但总体上还是程序法。司法裁判权的本质是解决纠纷的手段，案件的审理程序和裁判种类等适用新法，往往会有利于增强纠纷解决的效果；三是新行政诉讼法虽然在裁判方式和裁判主文上有一定变化，但合法性审查原则和标准却并无变化。即使给付之诉、义务之诉、确认之诉等裁判方式，较之旧行政诉讼法有所丰富和完善，也只是裁判类型和审理强度的变化，并不涉及审查标准的改变；四是从案件的数量上看，此类案件并不会太多，且只会在过渡期内出现，适用新法裁判更有利于体现法律的更新与进步，更符合法治的发展方向。
4．未结二审、再审案件的法律适用
无论是二审还是再审程序，均是对人民法院已经作出的一审或者生效裁判进行的审判，而对原审裁判的评价只能是依据原裁判作出时的旧行政诉讼法，而不能适用在二审、再审程序时才生效的新行政诉讼法。因此，人民法院在审理适用旧行政诉讼法裁判的行政一审案件引发的上诉、申请再审时，应当适用旧行政诉讼法。旧行政诉讼法未作出规定或者明显不宜适用的条款除外。
5．新旧法在裁判文书中的表述
人民法院在裁判文书中凡需要表述修改前后的行政诉讼法的，可以分别表述为“修改前的行政诉讼法”和“行政诉讼法”。引用具体条文时，分别表述为“根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第×条”和“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第×条”。
三、关于违反诉讼纪律行为的制裁问题
行政诉讼法加大了对妨害诉讼行为的制裁力度。一些制裁方式和制裁手段是旧行政诉讼法没有规定的。对于尚未审结的案件，只要当事人违反诉讼纪律的行为是发生在5月1日后，就应当依据新行政诉讼法处理。即使是人民法院适用旧行政诉讼法审理二审或者再审案件，也可以依据新行政诉讼法对当事人在5月1日后实施的违反诉讼秩序的行为进行处理。
四、关于复议机关做共同被告问题
新行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《适用解释》第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”
新行政诉讼法和《适用解释》只对复议机关做共同被告作了规定，未明确复议机关作出复议决定的时间界限。复议机关于5月1日前作出复议决定，当事人于5月1日后提起行政诉讼的，是否应将复议机关列为共同被告，5月1日前立案受理时未将复议机关列为被告，5月1日后是否要追加复议机关为被告，都应当加以明确。对此，一种意见认为，新行政诉讼法及相关解释均是5月1日起实施，只要人民法院在5月1日后立案，就应当执行行政诉讼法，可以将复议机关列为共同被告。另一种意见认为，复议机关成为共同被告，不应当取决于人民法院立案时间，而应以复议机关作出复议决定时间为基准时。从上述观点看，与其说复议机关做被告是实体问题，不如说是诉讼程序中的当事人问题。既然依照旧行政诉讼法已经完成的程序事项仍然有效，人民法院在5月1日前按照旧行政诉讼法规定已经立案的，即使是在5月1日之后案件仍在审理，也不宜再追加复议机关为共同被告。但5月1日之后立案的，即使复议决定是在5月1日前作出，人民法院也应当适用新行政诉讼法第二十六条、第七十九条等规定，将复议机关列为共同被告，
需要说明的是，与《执行解释》第七条将改变事实证据和适用法律也作为改变复议结果的规定不同，《适用解释》改变了对复议机关维持行为的认定标准，即只有改变原行政行为处理结果的，才视为复议机关改变原行政行为。因此，无论是根据《执行解释》还是《适用解释》，复议机关改变原行政行为事实证据或者适用法律的但未改变原行政行为处理结果的，复议机关都应当作为共同被告。
五、关于新制度新规定的适用问题
与旧行政诉讼法相比，新行政诉讼法还规定了当事人在行政案件中，可以一并申请解决相关民事争议，可以申请人民法院对规范性文件一并进行审查。此两种制度并不涉及合法性审查标准的变化，只是为人民法院的审理对象和方式增加了新的内容。因此，原则上只要是在5月1日前已经受理但尚未审结的一审案件，当事人均可依据新行政诉讼法申请一并解决相关民事争议或者申请一并审查规范性文件。根据《适用解释》第十七条、第二十条规定，不论是一并申请解决相关民事争议，还是申请对规范性文件一并进行审查，都应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。因此，在5月1日前已经开庭审理或者法庭调查已经结束的，公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，或者请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，人民法院不应支持。
六、关于申请再审问题
1．申请再审期限的衔接
新旧行政诉讼法对当事人不服生效裁判向人民法院申请再审的期限规定是不同的。《执行解释》第七十三条第一款规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出”。《适用解释》第二十四条规定：“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”当事人对5月1日以前发生法律效力的裁判申请再审的期限，应当按照旧行政诉讼法和《执行解释》第七十三条规定的2年申请再审期限执行。当事人如果在5月1日后申请再审，则应当执行六个月的期限。即2年的申请再审期限在2015年10月31日尚未届满的，截止至2015年10月31日。如在5月1日至10月30日期间届满2年的，则按届满时日期计算。
当然，5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者调解书具有第九十一条第二项、第七项、第八项规定情形以及第三项规定的伪造证据情形的，当事人可以自知道或者应当知道上述情形之日起六个月内向上一级人民法院申请再审。
2．超过法定期限的再审申请处理
5月1日后，当事人对2013年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者调解书申请再审的，人民法院一般应视为申诉信访，一般不作为再审申请立案。当然，当事人对超过法定申请期限的生效裁判不能申请再审，并不意味着人民法院不可以主动发现违法裁判。在特殊和个别情况下，作出生效裁判法院的院长及上级人民法院，仍可根据新行政诉讼法第九十二条的规定，启动再审或者提审程序。
3．申请再审的法院
旧行政诉讼法第六十二条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”。新行政诉讼法第九十条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行”。这就将受理再审申请的法院从原审法院和上一级法院，修改为上一级人民法院。因此， 5月1日之后作出的生效裁判，只能向上一级法院申请再审。
4．申请检察监督
随着再审制度改革和再审路线图的确立，行政诉讼已经建立了具有中国特色的“有限再审”和“一次再审”制度。上一级人民法院依据新行政诉讼法第九十一条规定作出再审裁判后，当事人仍然不服的，不得再向人民法院申请再审，可以通过检察监督方式寻求救济。《适用解释》第二十五条规定，有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。该条规定既为当事人提供了救济渠道，也可以较好地解决少数当事人缠讼缠访现象。
七、关于原有司法解释的效力问题
近年来，最高人民法院颁布了一系列行政诉讼方面的司法解释。这些司法解释的内容，部分被新行政诉讼法吸收，部分被《适用解释》所吸收。新行政诉讼法和《适用解释》5月1日实施后，最高人民法院以前发布的司法解释与新行政诉讼法及《适用解释》规定不一致的，不再适用；最高人民法院以前发布的司法解释与新行政诉讼法和《适用解释》规定不冲突的，仍可以继续适用。同时，虽然行政诉讼与民事诉讼、国家赔偿有所不同，但在新旧法律的衔接问题上，同样存在共性。因此，在新旧行政诉讼法的衔接问题上，《最高人民法院关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国国家赔偿法〉若干问题的解释（一）》等司法解释的规定，同样具有一定的参照借鉴价值。
本文由作者赐稿并授权法客帝国(Empirelawyers)刊发
(作者单位：最高人民法院）
（全文完）
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