CFIUS最新动态：美国总统否决莱迪思半导体收购案；参议院就可能的CFIUS改革举行听证
上周，美国外国投资委员会（“CFIUS”）出现两大发展动向。其一，9月13日（星期三），特朗普总统在CFIUS的建议下，根据《美国国防生产法》第721条（经《2007年美国外国投资与国家安全法》修订）的规定，禁止了Canyon Bridge Capital Partners收购莱迪思半导体公司（“莱迪思半导体”）的交易。这是CFIUS历史上第四次正式的总统禁令，但已是过去12个月内的第二次。其二，9月14日（星期四），参议院银行、住房和城市事务委员会举行了一个题为“审查美国外国投资委员会”的公开听证会，集中研究CFIUS及其相关法定权限的不足之处及潜在改革措施。
莱迪思半导体交易案
特朗普总统颁令禁止的莱迪思半导体收购案，收购方Canyon Bridge Capital Partners是一家有中国国资背景支持的私募股权投资公司。CFIUS经过详细审查后得出结论认为，收购对美国国家安全构成风险且无法通过消解措施予以消除。因此，在CFIUS的建议下由总统颁令禁止。根据美国财政部的声明，该交易所构成的国家安全风险包括但不限于“知识产权潜在转让给外国收购方，中国政府在支持该交易中的作用，半导体供应链完整对美国政府的重要性，以及美国政府使用莱迪思半导体产品。”
据报道，莱迪思半导体首席执行官Darin Billerbeck称，交易双方曾提出“让美国政府控制莱迪思半导体的知识产权和技术”，以此获得交易的批准。他进一步辩称，禁止交易实际上会“增加国家安全风险”，原因在于美国政府将会失去对技术控制的能力，而莱迪思半导体可以“进行CFIUS管辖范围之外的境外合资和技术许可交易”。[1]
此次交易只是中国投资者近期若干失败的并购交易案之一，所有这些交易失败的原因都至少部分来自于CFIUS的压力。自2015年以来，中国企业对在美国境内有业务的半导体生产企业的投资尝试，至少三次因CFIUS相关原因而以失败告终，其中包括清华紫光拟对西部数据的少数股权投资、三安光电对GCS的未遂收购，以及福建宏芯基金拟收购德国爱思强。今年，涉及中国收购者的另外两笔交易——海航投资Global Eagle Entertainment以及TCL集团收购Novatel Wireless，也因CFIUS提出反对意见而破裂。[2] 西部数据和GCS均转而与中国公司组建合资企业，在不导致外国人控制现有美国业务的情况下，CFIUS目前无权审查此类交易。但是，涉及非美国当事方的合资企业，已成为寻求修改CFIUS法定权限及其审查范围的美国国会人士所关注的议题之一。详见下文所述。
参议院银行、住房和城市事务委员会举行关于CFIUS的听证会
在上周的参议院听证会上，有三位在外交政策、国际商务和国家安全事务方面富有经验的私营部门代表出席并作听证陈述。他们分别是：Rock Creek Global Advisors董事总经理Clay Lowy，此前曾担任美国财政部国际事务局助理局长；艾金·岗波律师事务所合伙人Kevin J. Wolf，此前曾担任美国商务部出口管理局助理局长；以及战略与国际研究中心高级副总裁James Lewis。
CFIUS的立法改革近来受到越来越多的关注。尤其是，参议院多数党督导John Cornyn（R-TX）在今年6月称，他有意提出旨在（但不限于）扩大CFIUS管辖权范围的法案，以便将控制技术转让给外国人的交易（包括合资和许可安排）纳入到CFIUS的管辖权中，即使交易并不导致非美国人士对美国业务的控制。其他议员也曾提交立法提案，提出了对CFIUS程序或管辖范围或多或少的彻底改革。[3] 因此，CFIUS的权限范围是上周听证会的主要焦点，尽管并没有具体法案被列入议程。
三名听证陈述人均在书面声明中强调，国会应仔细考虑如何控制敏感技术的获取途径，特别是通过出口管制提供更灵活和有针对性的手段以防止这种技术转让，而不是扩大CFIUS的权限。听证陈述人认识到CFIUS审查制度扩权所带来的商业后果，Wolf先生更是指出，“即使是对CFIUS审查权限的微小扩权”，也可能导致外国投资的冰冻效应。同样，听证陈述人还反对使用CFIUS来实现某些特定的经济或政治目标，例如对外国投资实行“净效益”或“互惠”的测试标准。[4]
如前所述，国会议员已经表示，他们认为获取美国技术的海外合资企业可能威胁国家安全。Lewis的听证陈述表明，技术转让可以通过出口管制而更好地加以解决，但他也表示，“新设”投资由于不构成对美国现有业务的收购，因而目前不属于CFIUS的管辖范围，但“新设”投资带来了安全与创新之间更艰难的政策平衡。
所有三名听证陈述人都支持对CFIUS制度作出一定程度的改革。其中，他们指出，必须确保CFIUS拥有充足资源以行使其职能。即使在现有的管辖权范围内，CFIUS也面临越来越多的负担（无论是案件数量还是案情复杂程度），导致那些即使与中国无关的、相当平常的案件也出现了前所未有的延误。尽管自2014年度报告以来，CFIUS并未公布任何官方统计数据，但据通常可靠的非正式消息来源表明，截至9月1日，CFIUS在2017年立案调查的数量将达175起，与2016年申报案件总量（根据非正式来源）相当，创下历史纪录。依此趋势，CFIUS在2017年的申报案件可能超过245起。如前所述，近期的诸多案件均比过去更复杂，这增加了CFIUS工作人员的负担。扩大CFIUS的职能而不相应增加资源，尤其是人员编制，将极有可能导致延误状况加重，其中也包括对美国国家安全并不构成任何重大威胁的案件。
随着美国国会对有中国政府背景的投资获取和控制关键技术和专有技术的日益关注，以及与此同时对于投资者能够通过选择投资结构而故意逃避CFIUS管辖的关注，可以合理预计本届国会可能施行一定程度的CFIUS立法改革，尽管可能不会在2017年年底之前推出。随着国会辩论的进行，人们可以期待，对外国直接投资的欢迎态度与对特定投资事项的密切审查均有助于美国的国家安全，这一理念将继续在相关立法举措中得到确认。
[1]Kate O’Keeffe，“特朗普阻止中资基金收购莱迪思半导体”，《华尔街日报》2017年9月14日刊。
[2]其他较为不公开的交易也极有可能已经因CFIUS的反对意见而被放弃或发生了根本变化。
[3]例如参见,《2017年美国外国投资与经济安全法》（编号H.R. 2932，第115届美国国会）（2017）；《2017年美国食品安全即国家安全法》（编号S. 616，第115届美国国会）（2017）。
[4]《审查美国外国投资委员会：参议院银行、住房和城市事务委员会听证会》（第115届美国国会）（2017）（战略与国际研究中心高级副总裁James Lewis的声明）；（Rock Creek Global Advisors董事总经理Clay Lowery的声明）；（艾金·岗波律师事务所合伙人Kevin J. Wolf的声明）。
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