观点 | 北交大专家：现行《铁路法》严重不适应我国铁路发展
现行《铁路法》已严重不适应我国铁路发展现实和进一步改革的要求。《铁路法》修订应立足于铁路改革与发展的需要，在保障铁路政企分开改革成果的基础上，形成具有前瞻性的修法思路，在政监分离、铁路企业分类管理、路网资源共用和规范铁路运输市场秩序等关键问题上取得突破。
我国现行《铁路法》于1990年颁布，1991年5月1日实施，其后经过2009年和2015年两次修订。2009年的修订基本是法律语言和刑事责任表述的调整，不涉及铁路建设、运营和管理等基本问题。2015年的修订则是为解决相关信息公开义务与调整后的政府定价目录保持一致。也就是说，现行《铁路法》基本上仍保持着改革开放初期立法时的框架与条款，严重脱离我国经济市场化和铁路改革与发展的要求，近些年来铁路分局撤并、高铁快速发展、原铁道部政企分开及鼓励社会资本进入铁路等重大变化均未能在《铁路法》中体现。
在铁路的发展已经取得巨大成效的基础上，为适应经济增长新常态和供给侧结构性改革的要求，亟须对现行《铁路法》进行修改，以适应铁路发展的现实并促进铁路进一步改革。目前，有关部门正在组织对《铁路法》的修订。在修法过程中解决好以下几个问题，对切实贯彻依法治路方针、推进行业治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
立法保障安全和市场公平
现行《铁路法》第一条对立法目的的表述是“为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法”。
建议修改为：“为加强铁路运输和铁路建设管理，促进铁路实现可持续性发展，保障铁路安全和运输市场公平有序，保护铁路相关活动各方主体的合法权益，制定本法。”
虽然立法目的不涉及具体的法律权利义务，但立法目的是法律的纲领，决定了法律修改的基本精神和原则，应予以充分重视。“加强铁路管理”“保障铁路运输安全”及“促进铁路发展”都是行业立法的基本目的。同时，建议增加的“运输市场公平有序”“保护各方的合法权益”等表述，也是维护铁路市场秩序、加强监管和改善投资环境的要求，为铁路的可持续发展提供法律保障。
合理界定法律适用范围
现行《铁路法》第二条规定：“本法所称铁路，包括国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路专用线。国家铁路是指由国务院铁路主管部门管理的铁路。地方铁路是指由地方人民政府管理的铁路。专用铁路是指由企业或者其他单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务的铁路。铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。”
建议修改为：“本法适用范围为中华人民共和国境内向社会提供客货服务的公用铁路。专用铁路和铁路专用线向社会提供客货服务的也适用于本法。专用铁路和铁路专用线与公用铁路接轨和交换车流的，应符合公用铁路的技术标准与运输条件。”同时说明“专用铁路是指由其他企业或者单位管理，专为本企业或者本单位提供内部运输服务的铁路。铁路专用线是指由其他企业或者单位管理的与公用铁路接轨的岔线。”
必须合理界定法律适用范围，应明确向社会提供客货运输服务的公用铁路是各国铁路立法的主要调整对象。专为某些企业或单位提供内部运输服务的铁路，原则上其所有者和使用者自主决策的权利可以更大，但一旦具备条件并转型向社会提供客货运输服务，就要适用于《铁路法》。与公用铁路接轨和交换车流的铁路则必须符合公用铁路的技术标准与运输条件，以确保安全。因此新的《铁路法》不应再以管理权限作为定义铁路的标准。此外，改革开放以来，铁路的管理模式发生很大变化，一些列举式的办法实际上难以穷尽各种模式，无法适应铁路未来的发展。
行政管理框架适应政企政监分开
现行《铁路法》第三条规定：“国务院铁路主管部门主管全国铁路工作，对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”
建议修改为：“国务院交通运输主管部门主管全国铁路工作。国务院铁路行业监督管理机构依法对铁路安全和运输市场进行监管，提供安全和公平有序的铁路运输秩序。地方人民政府应支持和协助铁路发展与改革，并对辖区内的地方性铁路事务负有管理责任。”
2013年之前，铁路实行的是政企合一以及政监合一的管理体制。按照2013年铁路政企分开改革方案，原铁道部的规划和政策职能由交通运输部行使，而其他政府职能由新设立的国家铁路局承接。《铁路法》修订中不仅要对政企分开进行法律确认，还要进一步明确交通运输部与国家铁路局的关系与职能定位。铁路政策管理与行业监管职能的内在要求不同，建立相对独立的监管机构是国际上比较普遍的做法。交通运输部和国家铁路局的机构设置和职能定位也为铁路政监分开奠定了初步基础。
全国铁路系统事实上分为不同层级的铁路网，地方政府不但应支持和协助辖区内国家铁路的发展，也对自身主导的铁路具有进行相应管理的责任和职权。《铁路法》也需要解决央地在铁路事权上的职权配置，至少不要为正在进行的事权改革设置障碍。
分类管理四类铁路企业
现行《铁路法》第七十二条规定：“国家铁路运输企业是指铁路局和铁路分局。”
建议修改为：“本法所称铁路企业是指向社会提供铁路设施和/或利用铁路设施提供公共客货运输服务的企业法人。铁路运输企业分为以下四类并实行分类管理：（1）自身既拥有铁路设施也从事铁路运输活动的铁路运输企业；（2）利用他人拥有的铁路设施从事铁路运输活动的铁路运输企业；（3）只拥有铁路设施但自己不从事铁路运输活动，而是让别人在自己的设施上从事铁路运输活动的铁路企业；（4）为前述铁路承运人从事财务管理、铁路设施设备维修、租赁、车站服务等外包业务的企业。”
建议中，前两类铁路企业都是铁路客货运输的承运人，区别在于第一类承运人是在自己的铁路设施上提供运输服务，第二类承运人是在别人的铁路设施上提供运输服务，铁路网运分离后就会有此类铁路企业。第三类铁路企业只拥有铁路设施但自己不从事铁路运输活动，因此属于非承运人铁路企业，网运分离后的路网或线路公司属于此类铁路企业。第四类铁路企业是由于部分铁路非核心业务剥离后形成的为铁路主业服务的企业，它们也不是铁路运输承运人。
铁路企业是铁路建设与运营主体，政企分开、企业重组、引入竞争、加强监管这些铁路改革的方向性目标，都离不开合格的铁路企业主体构建。上世纪80年代以来，铁路行业在各国都出现了分化，我国铁路也早已呈各类铁路企业平行存在的局面，《铁路法》不能回避对铁路企业的界定和分类规范。在运输领域，承运人与非承运人权利义务的法律调整具有很大区别，按照是否拥有铁路资产、是否从事铁路运输业务和是否为承运人对铁路企业进行划分，有利于对铁路企业的分类管理。
明确公益性责任 鼓励社会资本进入
现行《铁路法》第四条规定：“国家重点发展国家铁路，大力扶持地方铁路的发展。”
建议修改为：“国家支持铁路的可持续发展，鼓励社会资本采用多种形式参与铁路投资建设和运营，维护公平有序的运输市场环境，保障各类投资主体的合法权益。”同时建议增加条款：“铁路建设和运营可区分经营性和公益性，应加强铁路经营性业务的市场竞争力和财务可持续性，建立铁路公益性运输补贴制度。”
近来铁路亏损严重，致使公益性运输问题凸显。解决企业提供公益性服务亏损问题，除了由政府直接予以财政补偿外，另一种主要思路是将外部性内部化，具体办法包括企业内部不同业务交叉补贴和对相关资源进行综合开发等。政府是铁路公益性运输的责任主体，应通过财政补贴机制、土地综合开发政策等多种方式承担公益性运输义务，同时鼓励通过市场化机制提供铁路公益性服务。
必须说明，不应该把铁路企业的所有亏损都归结为公益性运输，因为亏损也有可能是由于投资决策失误或经营效率低下所造成。公益性服务的管理监督应公开透明，激励铁路企业提高效率、增收节支。《铁路法》还应明确国家改革铁路投融资体制并鼓励社会资本投资建设铁路的政策导向，并从法律上提供支持。
市场竞合有序 提升互联互通效率
铁路作为网络型产业，只有实现互联互通才能达到运输效率最优。一直以来，“只有靠统一调度指挥才能保证互联互通”已经成为习惯思维。改革开放以来，铁路投资主体多元化对传统的管理体制形成很大冲击，神华、伊泰等铁路企业都是自主调度指挥的成功例证。
调度指挥是铁路运输企业最重要的生产指挥权，不能把国铁内部的运营管理模式随意扩展成对整个行业的要求，特别是不能让统一调度指挥演变成在位者排斥其他运营者合法权利，维护其行业性行政垄断地位的工具。调度指挥问题是铁路改革所必须解决的重要内容，要把突出强调“统一调度指挥”转变为突出强调建立合理的互联互通。铁路运输企业内部实行统一调度指挥没有问题，真正需要法律调整的是跨界列车运行图的能力计划分配与行车调度调整，要通过建立企业间正常的互联互通规则，在尊重市场经济权利的前提下实现应有的网络效率，同时也最大程度保护铁路使用者的权益。
鉴于统一调度指挥和与其相关的能否自主运营问题已经成为铁路引入社会资本或民间资本的主要障碍，建议增加条款规定“跨铁路企业边界的运输调度应当遵循公平、合理、有效利用铁路运力的原则。铁路运行图编制应当有利于铁路运输企业之间的互联互通”，以有效落实鼓励社会资本投资建设铁路。国家铁路局应积极研究建立适应市场经济条件的全行业运营调度指挥规则与管理办法。
目前，我国铁路既肩负着繁重的发展任务，也面对着严峻的改革挑战。在铁路进一步改革方案尚未出台的情况下，《铁路法》的修订可以做到先行去除改革障碍。从处理好与改革的关系而言，《铁路法》修订的原则应该是不能让《铁路法》及其修订阻碍改革，并要为铁路进一步改革预留空间。因此，适用范围覆盖合理、企业主体分类构建、政府治理有效到位、行业市场竞合有序这四个方面必须成为《铁路法》基本框架的重要组成部分。
作者系北京交通大学经济管理学院 荣朝和 李津京
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