《处置非法集资条例》出台：这个坑人无数的金融痼疾能否得到有效治理？

《财经》记者 龚奕洁 李莹莹/文 袁满/编辑

8月24日，国务院法制办发文称，由银监会超草的《处置非法集资条例》（以下简称《条例》）在中国政府法制信息网公开征求意见。

“违法违规集资”被中财办一局局长王志军列为中国金融风险的“灰犀牛”之一。近年来非法集资在互联网金融和金融创新的背景下，也呈现手段多样等特征。

《条例》强调了启动非法集资调查的七大类情境，近年来非法集资重灾区的互联网金融和民间投融资平台、金融资管活动被重点提及。目前市场热议的虚拟货币也被提及。

北京大成律师事务所肖飒表示，《条例》弥补了金融领域违法与犯罪界限不清晰，动辄采取刑事立案“强硬”手段的问题，在合法行为与犯罪行为之间，明确了缓冲地带“行政违法及处置”；但从整体看，《意见》征求意见稿偏严厉，对于非持牌机构的募资360度无死角禁止，对于我国金融科技发展扩大优势可能会有限制影响。

关注互金和资管

纵观近年来比较知名的非法集资案件，互金平台、金融交易平台、资管活动等是高发区。如Ｅ租宝是网贷平台（P2P），昆明泛亚披着有色金融交易所的外衣，中逢昊投资基金管理（北京）有限公司以私募之名行非法集资之实等。

在对《条例》的说明中，银监会指出近年来非法集资的突出问题：

一是发案地域相对集中，部分地区风险突出，下乡进村趋势明显，跨省非法集资案件大量增加。二是涉案领域集中在网络借贷平台、民间投融资中介机构、农民合作社、房地产业、地方交易场所等重点风险领域。特别是非法集资组织化、网络化趋势日益明显，线上线下相结合，传播速度快、覆盖范围广、风险积聚迅速。三是集资方式以直接吸收公众存款、投资理财等为主，以虚拟货币、消费返利、私募股权投资等名义的非法集资层出不穷、花样翻新，迷惑性强，辨别难度大。

因此，在《条例》第十五条指，特别指出了非法集资行为可能出现的情形，包括：设立互联网金融企业、资产管理类公司、投资咨询类公司、各类交易场所或者平台、农民专业合作社、资金互助组织以及其他组织筹集资金的；发行或者转让股权、募集基金、销售保险，或者以从事理财及其他资产管理类活动、虚拟货币、融资租赁、信用合作、资金互助等名义筹集资金的等。

一位国务院非法集资处置办公室的工作人员解释，这并不是判断非法集资的标准，这只是纳入调查的标准，将会对一些风险比较高的情况进行调查。

互联网时代，非法集资的手段不断翻新。近来由于比特币的火爆而引发热议的虚拟货币，也被《条例》提及。据前述处非办工作人员介绍，目前有一些假冒虚拟货币名义的案件，比如百川理财币、克拉币、摩提弗等涉嫌传销、非法集资、诈骗等行为。

行政立法补充刑法

《刑法》中与民间借贷行为有关的罪名包括非法吸收公众存款或变相吸收公众存款罪、集资诈骗罪、高利转贷罪、非法经营罪等，以及与暴力催收有关的故意伤害、绑架勒索、非法拘禁等刑事犯罪。

中闻律所北京合伙人姜先良表示，非法集资犯罪有一定的入罪门槛，但非法集资行为呈愈演愈烈之势，《条例》是行政法规，强调对非法集资行为的预防和行政处置，有别于《刑法》追究刑事责任。

“如果不及时进行行政处置，放任非法集资行为做大成为犯罪，那么这类群体性犯罪案件造成的社会负面影响往往巨大，已经成为影响社会和谐稳定的一个不可忽略的因素”。

《条例》明确了对非法集资行为如何进行预防监测、行政调查、处理以及承担的法律责任的标准，这是对非法集资行为的行政执法权从工作流程到责任机制的全面规范，作为强调预防的行政法规，对于《刑法》等现有惩罚非法集资的法律体系是有效的补充。

肖飒如是描述：2014年由最高法、最高检、公安部联合出台的《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》是从司法角度解释了非法集资，是非法集资的“犯罪版”，本次征求意见的《条例》是非法集资的“违法版”。

银监会在说明中指出，处置非法集资，要行刑衔接，分别施策。防范和处置非法集资，源头治理是根本，刑事打击是后续手段。

今年4月份，处置非法集资部际联席会议办公室主任杨玉柱曾指出，出台《条例》是强化行政处置、推动关口前移、遏制增量风险、化解存量风险的关键。当时送审稿已征求地方和部门意见，国务院法制办会同银监会正在根据反馈意见进行修改完善。

《条例》的出台，代表非法集资部际联席会议取得了立法上的进展。2007年2月，国务院批准成立处置非法集资部际联席会议，负责处置非法集资活动的组织协调工作。该部际联席会议由银监会牵头，发展改革委、公安部、监察部等十七部门联手组成。

非法集资部际联席会议设立之初，国务院所赋予的主要职责就包括研究处置非法集资的相关法律法规，提出起草、修改建议，为及时、准确、有效地预防、认定和处置非法集资提供保障。

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