集体建设用地建租赁住房，谨防伤害农民利益

《财经》新媒体主笔 十年砍柴/文

最近，国土资源部和城乡建设部制定了《集体建设用地建设租赁住房试点方案》，并决定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个超大或大城市先行试点。

这个试点方案简而言之，就是拿出城郊或城中村农民集体所有的建设用地，统一规划建造住宅，来供市民租赁。这对解决当下大城市房价居高不下、缓解住房供需矛盾有着重要的意义，舆论纷纷为之点赞。

由于我国的土地制度是城乡二元的公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同，城市土地由全民所有，具体由国务院代表国家行使，用地单位和个人只有使用权；农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。商品房只能取得全民所有的城市土地的使用权，才能建造和出售。集体所有的农村土地必须通过征用等方式变成城市土地，才能在上面盖商品房出售。而在房地产的利益链条中，往往卖地的农民与后期房产收益毫无关系，他们能得到的只是卖地那一锤子买卖的收益，因此利益很容易受到伤害。

如此二元土地制度，也让我们的城市经营中出现一些怪象：一方面房价猛涨，市民望房兴叹，房地产企业拿地成本越来越高；而另一方面，城市周边乃至城区又有大量闲置的农村土地存在，形成一个个城中村和城郊村。一些村民壮着胆子合伙修建小产权房出卖，买卖双方都要承担巨大的风险。

城中村。资料图

这个局怎么破？试点方案无疑是不改变我国根本土地制度前提下一种现实而稳妥的办法。通过盘活城郊或城中村的农村土地，增加租赁房屋的投放量，降低市民租房的成本，遏制商品房价格的飞涨，打击“炒房”行为，促使房地产行业健康有序地发展。这应当是制度设计的初衷。

其实，农民在集体所有的建设用地上建房子出租，并不是什么新鲜事。早在九十年代，一些大学毕业生去广州、深圳、东莞打拼，他们的第一个落脚点多半是“城中村”或城郊的农民房，原因无他，租金不贵。

但这种农民自发地建房出租带来许多问题：

一是没有规划，建房毫无章法，“握手楼”是典型的表现；

二是靠农民一家一户自筹资金，无法形成规模效应；

三是这样的农民房消防、治安隐患多多，卫生条件差，舒适度大打折扣，公共服务跟不上。

如今由政府出台政策，引导利用集体建设用地建设租赁住房试点，可以统一规划，引入外部资金，项目进行招投标，其房屋的质量当然不是农民自建房可同日而语的，政府进一步统筹安排，配置教育、医疗、公共交通等服务。

然而，在过往的历史中，许多看上去很美的改革措施，在实行过程中效果大打折扣，甚至与美好的初衷背道而驰。其根本原因是没有做到合理的利益分配，多方利益主体中，弱势者的权利被严重伤害，产生强烈的抵触与反弹。

农村集体所有的建设用地上建造房子出租，这是一个很大的蛋糕，想分一杯羹的人很多。在这种情况下，最关键的问题是如何切实保护集体土地拥有者农民的利益不受伤害，如果这个问题得不到解决，恐怕会引发一场地方政府对集体土地侵夺的狂潮，并且可能成为一些官员和商人勾结而寻租的通道。

试点方案里已明确提出：“坚持自主运作。尊重农民集体意愿，统筹考虑农民集体经济实力，以具体项目为抓手，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。”“兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。”

这番话说得很好，但在实际操作中，各利益主体之间产生利益冲突是正常的，而一旦有利益冲突，各方掌握的资源由于不均衡，如果没有公开公平公正的仲裁机制和权利人维权机制，弱势的一方肯定最容易受到伤害。

以“兼顾政府、农民集体、企业和个人利益”这句话为例，实际操作中空间很大。笔者认为，地方政府只能是一个裁判员，而不能既当裁判员又当运动员，它只能行使管理、仲裁、服务的职能，在这一项目中不能谋取自己的经济利益。如果地方政府将农村用地建房子出租当做拍卖土地给房地商那样，是“土地财政”的一种生财之道，是增加本地GDP的一项政绩工程，那么几乎可以断言：好经一定会被念歪了。

因为一旦地方政府参与到这一项目的利益分配中来，它掌握权力，是最强势的一方，开发商和农村集体组织如村委会、村民小组的负责人为谋取更大的利益，理所当然选择和强势的一方合谋，形成利益同盟，那么牺牲的一定是土地真正的主人——农民的利益，以及更弱势的一方——租房者的利益。

在过去的几年内，城市的扩建和一些地方让农民集中上楼的过程中，出现了不少农民利益被严重伤害的现象，多地酿成了严重的事件，影响了社会的稳定，当地政府的公信力也受到了极大的损害。

而今农村集体建设用地可以建房出租了，涉及土地面积和农户的数量，远超此前征用农村土地然后变更土地性质用于房地产开发，且各方的利益更加复杂。稍有不慎，对农民的利益会产生巨大伤害，如违背农民自愿原则，强行将农民房子拆掉在其宅基地上建高楼出租，楼房建好进入租赁市场后获得的利益分配中，大部分利益被政府和企业或者村长、组长拿走了，那矛盾一定会激化。为了解决矛盾，可能提高租金将成本转嫁到租房的新市民头上。

笔者的这番分析并非危言耸听，因为土地是农民的命根子，以前此类教训不少。方案的最后一条是：“试点地区要加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。”监督管理说起来容易，做起来却很难。关键是利益分配机制如何做到公平，地方政府如何在里面更加中立与超脱而不能有太多利益纠葛。而且，试点一开始，反腐要先行。

只有解决好这些问题，才能避免“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”的结局。

---

附：国土资源部土地利用司负责人解读《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》

为增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制，国土资源部会同住房和城乡建设部，根据地方自愿，确定第一批在北京、上海、沈阳等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。国土资源部土地利用司有关负责人日前就《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(简称《试点方案》)进行了解读。

问题一：请介绍一下此次《试点方案》政策出台背景。

负责人：为构建购租并举的住房体系，稳定房地产市场，今年4月，住房和城乡建设部、国土资源部印发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》提出：“在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。”今年7月，住房和城乡建设部、国土资源部等九部委联合印发《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》再次提出：“按照国土资源部、住房和城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。”

按照上述文件要求，8月21日，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《试点方案》，选择13个城市开展试点，对11个省级国土资源、住房和城乡建设主管部门推进试点相关工作做出具体部署。

此次试点改革的指导思想明确，就是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，牢牢把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以构建购租并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场，推进集体土地不动产登记，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，健全服务和监管体系，提高存量土地节约集约利用水平，为全面建成小康社会提供用地保障，促进建立房地产平稳健康发展长效机制。

问题二：请问在利用集体建设用地建设租赁住房方面，以往有哪些实践经验？试点前期是否有一定工作基础？

负责人：为加强房地产用地市场调控，规范和指导相关工作，《国土资源部关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》(国土资发〔2012〕26号)中提出：“对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，确需利用农村集体建设用地进行租赁住房建设试点的，按照‘严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控’的要求，由省级人民政府审核同意试点方案并报我部审核批准后开展试点。”

北京、上海作为首批试点城市，几年来试点项目运行取得了良好的效果，一是增加了住宅用地来源和租赁住房供给。二是扩展了集体经营性建设用地的居住和产业发展功能。三是对盘活低效集体建设用地、解决城市周边外来务工人员居住问题、改善城郊经济社会环境等方面，发挥了积极作用。四是拓宽了集体经济组织和农民增收渠道，农民获得长远稳定收益，有获得感。

试点经验表明，利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制;有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道;有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。此次出炉《试点方案》，在总结提升上述试点经验的成果。我们希望通过改革试点，到2021年底，在相关地区成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

问题三：试点城市范围是如何确定的？

负责人：在超大、特大城市和住房和城乡建设部批准的发展住房租赁市场试点城市中，按照地方自愿原则，部署开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。限定在上述试点城市范围的原因在于，这些城市租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力相对较强。

问题四：地方开展利用集体建设用地建设租赁住房试点需要遵循哪些原则？

负责人：《试点方案》明确规定了把握正确方向、保证有序可控、坚持自主运作、提高服务效能四项基本原则。其中两项内容需要着重强调：一是项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不占用耕地。二是发挥政府主导作用的同时，必须尊重农民集体意愿，统筹考虑农民集体经济实力，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。

问题五：如何确保试点改革组织保障？国土资源主管部门在试点中侧重点是什么？

负责人：根据《试点方案》要求，国土资源部与住房和城乡建设部共同部署利用集体建设用地建设租赁住房试点。省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门负责试点工作的督促、检查和指导。城市政府全面负责试点组织领导工作，制定试点工作规则和组织实施方案，建立试点协调决策机构。各地区各有关部门要加强协调配合，稳妥有序推进试点。

试点中，国土资源主管部门的主要侧重点是做好土地保障，做好试点项目各项用地手续办理，确保依法依规用地、节约集约用地。

来源：国土资源部官方微信“国土之声”。

其他用户正在看

监制  |  李勇    责编  |  张亮惠