特朗普政府“灰度监管”，为无人驾驶开绿灯
放松监管鼓励创新将是未来相当长一段时间内美国交通部对新技术的态度，也是其平衡“安全性保证”与“加速产业新技术应用”两者矛盾后的选择。
9月12日，美国密歇根州第六大城市安娜堡，美国交通部长赵小兰（Elaine Chao）亲自站台，向到场的嘉宾介绍当天发布的自动驾驶系统监管指南——《安全前瞻——自动驾驶系统2.0》（A Vision for Safety–Automated Driving Systems 2.0）。
美国交通部发布了这个自动驾驶系统（Automated Driving Systems，或ADS）监管指南，是美国高速公路交通安全管理局（NHTSA）编订的。继2016年9月白宫发布了联邦自动汽车监管准则之后，这份监管指南是美国政府官方发布的第二份ADS监管指南，所以被命名为ADS 2.0。
这份36页的监管指南涵盖了从自动驾驶系统各个安全组件的阐述，到联邦以及州监管机构在自动驾驶管理的角色，以及立法和监管的最佳实践等。反映了美国政府对自动驾驶技术全面应用的态度以及未来可能产生影响的应对。
以交通部为首的联邦监管机构意识到，审批和事前控制措施在飞速发展的自动驾驶新技术面前变成了阻碍尽快市场化应用的绊脚石。
第二版监管指南明确了其包含的所有安全技术要求都只是建议，各个公司和研发机构可以基于自愿的原则遵守，并不强制执行。所以和之前洋洋洒洒100多页的第一版联邦自动驾驶监管策略相比，第二版监管指南更加精练紧凑，并缩减了大量自动驾驶安全评估标准方面的细节阐述。
统一各州监管标准
总的来看，第二版监管指南突出了以下方面：
聚焦于SAE（国际汽车工程师协会）自动驾驶标准的3-5级，即从有条件自动驾驶（Conditional Automation）、高水平自动驾驶（High Automation）到全自动驾驶（Full Automation）的各个阶段；申明监管流程——各个自动驾驶系统研发的公司无需等待政府批准就可以测试和配置自己的系统；在安全自我评估方面修正不必要的设计要素；把联邦的监管原则和最新的技术发展结合在一起；区分未来联邦和州政府各自的监管角色。
从规范的内容以及对产业的影响来看，与其说这份ADS 2.0规范是供各个研制自动驾驶系统的公司参照的，还不如说是美国交通部明确自动驾驶监管原则并给各个州交通管理部门统一认识使用的。
在ADS 2.0中包含的两大部分正文中，第二部分就是对于州政府的技术辅助内容。在第二部分的首页就以标识框的形式说明：一、NHTSA强烈建议州政府不要把本规范中的自愿指导内容立法，并强制自动驾驶系统的厂商在开发、测试和试用时遵守此指导内容；二、NHTSA“单独监管”自动驾驶系统的安全设计和性能需求，将避免国家和州法律法规在自动驾驶系统监管方面的冲突和不一致。
在第二部分中，规范进一步指出了州管理部门在立法方面的最佳实践，其中包括了四个重要原则：提供一个“技术中立”（technology-neutral）的环境，避免设置任何不必要的阻碍；提供自动驾驶车辆注册登记和上牌的标准流程；提供与公共安全部门报告与沟通的机制；审视现有的交通法规，避免对自动驾驶车辆的运行制造障碍。
换句话说，交通部希望各州政府不要就自动驾驶系统的合规性制定任何额外的要求，而是把精力放在根据交通部ADS 2.0规范的基础上修改本州的交通法律法规，以满足未来自动驾驶车辆路测乃至正式商用的要求。
规范突出这样的内容是因为目前美国各州对于自动驾驶系统的态度并不一致。多个州如佐治亚、马里兰、伊利诺伊等对自动驾驶汽车路测提出了严格的限制。田纳西州要求申请路测的厂商必须为现有的汽车制造商，Google、Uber等非汽车制造商在这个州根本没有资格申请路测。
高科技企业集中的加利福尼亚州管制相对较松，要求自动驾驶系统生产商在进行路测前必须从国家高速公路交通安全管理局获得联邦安全评估文件。
美国幅员辽阔，机动车跨州流动量很大。各州有相当大的立法权与执法权对本州交通和机动车进行规范和管理。如果各个州对于自动驾驶的监管力度不一，对于加速自动驾驶技术成熟并在可见的未来全面商用带来很大的阻碍。
因此，美国交通部才在ADS 1.0发布之后仅仅一年就发布了ADS 2.0以调整监管范围和监管力度。
“灰度发布”的风险所在
在面对自动驾驶技术采取更为宽松的监管政策，激进地鼓励新技术快速地产业化，这不是交通部一家的行为，而是目前美国政府各个机构的主流方向。
9月6日，美国众议院通过了《自动驾驶法案》（Self-Drive Act）。该法案将允许汽车制造商小批量地进行自动驾驶系统路测，第一年的路测限额是2.5万辆，并且对上路测试的自动驾驶车辆并不强制要求满足现有的自动驾驶标准（即ADS 1.0 中提出的15个安全评估标准），这和这次发布的ADS 2.0的监管原则是完全一致的。
按照《自动驾驶法案》内容所规定，三年后美国每年新增允许路测的自动驾驶汽车上限将进一步提升为10万辆。那么3年-5年后美国将有三四十万辆自动驾驶汽车奔驰在公路上。
目前美国全国汽车保有量大约为2.5亿辆。虽然从绝对数来看三四十万辆上路测试的自动驾驶汽车已经不是一个小数字了，但和全国的汽车保有总量相比，就只有千分之一左右。
这千分之一的自动驾驶汽车在几年的路测行为，一定会快速推进自动驾驶技术升级到SAE国际自动驾驶标准的第4级甚至第5级，以实现自动驾驶系统的真正产业化。
美国政府对于自动驾驶系统路测的宽松监管并不是没有风险的。2017年2月，Uber的自动驾驶汽车在旧金山的路测中曾六次闯红灯。这六次违规行为都是因为系统错误而不是人为操作失误引起的。目前参与路测的自动驾驶系统都还存在各种小问题，最早开始路测的Google汽车本月还在发生自身操纵错误导致的交通事故。
一旦路测的汽车发生重大交通事故甚至造成严重的人身伤害，目前宽松监管势必会面临公众和媒体巨大的质疑声。
目前美国每年有超过3万人死于交通事故，而94％的交通事故是人为的因素引起的。自动驾驶技术的全面应用无疑将使这个数字大大降低，这也是美国政府甘冒风险选择宽松监管的重要原因。
我们同时还应该看到宽松监管对于产业促进的积极一面。互联网行业往往通过小范围实验、快速迭代的方式提高自身产品和应用对市场响应的反馈。广泛的路测对收集复杂驾驶环境、全面收集自动驾驶技术的判断盲点，并进一步加速自动驾驶技术成熟意义重大。
试想，三年以后美国有几十万辆自动驾驶汽车在全国的路上行驶，不断测试并完善成熟自动驾驶系统，这应该是互联网时代最有影响力的“灰度发布”之一吧。
所谓灰度发布，是互联网行业常见的应用发布方式。新应用发布时按照不同客户群组逐步完成由核心用户至普通用户，由少量用户至全部用户的分阶段发布范围扩展。初始时可以根据核心用户反馈发现、调整问题，从而保证整体系统的稳定，也称为平滑过渡发布。
目前自动驾驶系统的下一个监管规范ADS 3.0版本已经在拟定中。赵小兰在演讲中提到，在ADS 3.0版本中对自动驾驶系统的要求仍然是以自愿合规为主，但会加入立法和产业相关的框架。预计3.0版本会和2.0版本一样与前一个版本相隔一年后发布。
所以，放松监管鼓励创新将是未来相当长一段时间内美国交通部对新技术的态度，也是其平衡“安全性保证”与“加速产业新技术应用”两者矛盾后的选择。
自动驾驶技术作为目前人工智能发展最成熟的领域，对其监管的策略和效果是未来政府对人工智能以及其他创新应用监管实践的重要参照。事实上，下一个面临监管的创新应用领域或许还在交通部管辖范围内，或是无人机产业。
无人机产业目前也是炙手可热的创新应用领域。除了成为电商产业最后一公里配送的重要组成部分之外，无人机在安全、能源、军事、媒体、娱乐和通用航空等多个领域都有着广泛的应用前景。
目前对于无人机管理的主要职责来自于交通部管理的联邦航空管理局。2016年8月，联邦航空管理局发布的无人机管理条例正式生效。其中包括了多项针对无人机商用飞行的严格限制，如必须在视线范围内飞行，操纵者必须拥有FAA核发的远程操作证书等。甚至直到2017年5月之前，非商用的无人机在购买后还必须向FAA登记注册。
从特朗普执政后的整体趋势来看，政府对新技术应用的监管还会持续放松。相信在一年之内，赵小兰领导下的交通部会针对2016年奥巴马时代出台的无人机管理条例进行修改，逐步采用目前自动驾驶汽车的放松监管原则，下一个快速成长的创新应用领域也许就是无人机商用。
（李军/文 作者为科技与互联网资深分析师，编辑：谢丽容）
（本文首刊于2017年10月2日出版的《财经》杂志）
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