征收房地产税的前提，是管住地方政府“乱花钱”行为

如果不从根本上化解地方政府的债务危机，并对它们的支出行为进行约束，只是通过征收房地产税试图增加财政收入，可能导致相反的效果

文 | 李铁

最近关于征收房地产税的讨论不少，目的在于遏制房地产的过度发展，减缓地方政府的债务危机。

那么，房地产发展与地方政府是什么关系？为什么地方政府会过度依赖于房地产发展？地方政府债务形成的主要原因是因为房地产吗？如果这些问题没有研究清楚，未来制定的政策就很难从根本上化解地方政府的债务危机，只是通过征收房地产税试图增加财政收入，忽视社会对于地方政府支出行为的强烈不满，可能因为所谓的征税改革方式的错配，导致相反的效果。

地方政府经营土地的逻辑

改革开放几十年来，我们虽然放大了市场活力，增加了地方政府的财政收入，但是很少关注甚至限制地方政府的财政支出行为。

从上世纪八九十年代，地方财政压力多源于机构和人员的行政成本过高，导致财政支出窘迫。那个时候，研究地方政府改革的重点，是如何实现精兵简政。到了九十年代末期，人们对于此事的关注在弱化，原因在于地方政府有了新的财政收入来源，而且远大于仅仅来自于工商企业的税收。

我们知道，地方财政收入主要由两部分构成，税收和预算外的土地出让金。税收是保开支，保行政运转，包括人员机构的经费和必要的办公支出。而预算外的土地出让金则是没有约束的开支，主要是解决基础设施建设和城镇的各类公共设施投入。

自上世纪九十年代末以来，地方政府的主要投资项目来自于土地出让收入。土地出让收入取决于两个因素，一是土地出让面积，二是单位出让价格。土地出让面积越大，土地出让收益越高。土地出让单位价格越高，土地出让收益也越高。两者叠加，构成了土地出让收益的增加。

但是土地空间的出让一般是不可逆的，而且不能反复生成。税收是年年有的，而土地出让收入的不可逆性和不可再生性，导致土地出让收入必须通过不断的释放土地空间，才可以保证收入的持续增长。

税收和土地出让收入的另一个区别是，税收一般不会呈现爆发性的增长，这取决于工业和服务业的发展特点，稳定的收益增长机制。而土地出让收益可以随着地价以至于房价的变化，出现强烈的供给波动。所以在土地出让过程中，由于地价的升值会出现暴利的收入增长过程。而这个暴利的增长过程也会激发地方政府强烈的利益动机。

税收的稳定增长支撑着地方政府行政机构和人员的稳定开支。由于对地方政府机构设立和人员的编制有着各种规定和限制，所以行政开支的变化也是相对稳定的。基本取决于机构增减的变化和公务员和事业单位人员的变化。而土地收入的增长用于基础设施建设，对于基础设施建设，无论是何种用途，现有制度并没有明确的约束，所以地方城市因土地出让收入获得的资金来源，在用途上缺乏约束，导致基础设施建设的投入可以任意放大。

地方政府为了确保土地出让金收入在控制土地出让面积的过程中，会尽量放大单位土地出让价格，所以要增加城市视觉形象支出，为土地出让收入的提高创造外部条件。这样一来，城市政府变成了土地的经营者，运用对土地的包装获取土地的最大级差地租。

什么样的土地出让可以实现收益最大化？显然不是工业用地，工业用地是保税收增长的。通过招商引资引进工业企业一定是要降低工业用地成本。因此工业用地一般都是低地价甚至是零地价，如果再算上基础设施投资，还有可能是负地价。只有第三产业用地，特别是房地产开发用地，才有可能实现土地出让的最高收益。作为城市管理者，经营城市也就是经营土地，经营土地的重点就是增加房地产用地收益。

只是控制房地产解决不了根本问题

我们日常宣传的所谓房地产是地方经济发展的“一颗毒瘤”。但是我们不知道，没有房地产收益，我们没有能力去实现大规模的招商引资，也没有条件去发展以工业为产业基础的实体经济，更没有充足的资金去搞城市基础设施建设。因为弥补招商引资低成本的，只有通过房地产开发带来的土地出让收益来进行补偿。

很多观点认为，只要控制了房地产的发展，就会导致实体经济回归。但却没有意识到，把板子打在房地产上解决不了所有问题，而关键是要破除地方政府的利益动机。要认识到是地方政府无休止的利益需求，推动房地产过度扩张的模式。

退一步说，即使是要控制房地产发展，也不是管住房地产商就行了，更重要的是管住地方政府。

地方政府通过税收的支出行为是受到严格的制度约束的。但是通过土地出让获得的收入而进行支出，几乎没有制度约束。由于缺乏约束，而且当年的收入一定要当年支出。地方政府可以在任一个行政主官的指令下，按照自己主观的意志和想象力，来规划城市的空间，很少考虑到投资未来是否形成收益，很少考虑这种投资是否会有维护成本，更少考虑这些投资会大幅抬高城市发展的成本，进而导致城市包容性变得越来越差。

决定这种支出行为的，还有我们现行的行政管理体制。每一届主官都可以按照自己的设想去建设城市。与国际上其他国家不同的是，没有约束的支出与通过无限扩张的土地出让联系在一起的时候，可以实现任何一个城市主官的梦想和政绩，把城市建设得富丽堂皇，哪怕会为继任者带来更大的管理上和支出上的负担。而继任者们在这样的政绩效果感召下，又会不断复制前任的行为。

就这样，城市的摊子铺开了，土地的出让规模不断扩大，房地产发展的十分迅速，超出了社会的承受能力，逐渐形成供给波动和积压。即使房地产不能变现，地方政府还可以通过未来的土地出让预期进行抵押。这种模式不仅仅给地方政府带来了巨额的收益，支撑这种模式的银行也赚得盆满钵满。但是当这种土地出让的扩张模式进入到边际效应递减的时候，增收的动力仍然在推动着这种模式继续进行扩张，直到击鼓传花走到了尽头。地方债务危机形成，金融面临着巨大的风险。

假如我们认为房地产是万恶之源，其实我们关注的仅仅是表象。不解决地方政府强烈的不受约束的利益动机，这种发展模式仍然会在另一个空间进行复制。如果地方政府没有实现发展模式的转型，房地产的崩盘就会引发金融的风险。

这种连锁反应的导火索，其实掌握在地方政府手里，而他们并不习惯国际通行的城市运营规律。如果在此时，我们开始进行理想化的调控，将会出现这样的现象，房地产还会继续扩张，土地出让的动机还会在另一个空间实现；而政府在没有约束的前提下，无效的支出还会越来越膨胀；新增的房地产税在扩张性财政的背景下，仅仅是杯水车薪，解决不了地方的债务问题，地方政府的压力会与日俱增。

同时，征收房地产税会引发购房者的不满。毕竟它涉及的不是少部分人，而是绝大部分中产阶级。地方政府的不满加上社会的不满重合，理想的政策会引发社会不稳定因素。

当前，推进各项改革要充分考虑到社会的承受能力，更不能把改革的措施面向广大中产阶级，他们是社会舆论的中坚力量。推出改革措施，也不能盲目照抄照搬国际经验，因为我们的土地制度问题、城市的发展模式以及政府的行为，并没有按照西方的规律运行。

当一个国家的各级政府充分运用强大的行政手段调动资源的时候，可能会给社会的发展带来了不可估量的收益，同时也必须要承担可能产生的弊病和后果。当前，解决地方发展的模式，重点是要实现政府转型，调整发展模式，把该交给市场的果断交给市场。

更要在当前推进改革的关键时期，像反腐一样约束地方政府的支出行为。规范了地方政府的支出，限制了短期行为，提高政府支出的长期效率，才有可能为未来的改革奠定基础。如果我们把板子打在社会上，引起的反弹和震荡有可能会导致相反的效果。

最后的建议是，不要急于出台房地产新政。而是率先约束地方政府的支出行为，调整城市发展模式。其实，我们还有很多的路径可以选择。而从增加税收的环节来推进改革可能会取得适得其反的效果，而且也不会减少任何地方债的压力。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）

其他用户正在看

监制  |  李勇    责编  |  曾会生