比粗暴对待卖甘蔗老人更令人担忧的是执法权涉嫌外包
文 |《财经》新媒体主笔 十年砍柴
编辑 | 蒋诗舟
12月6日晚，网络上流传的一段视频引发热议。视频中，一位推自行车的老人被十几个背后印有“静通市容”字样的汉子围在街道中央，他们将老人准备售卖的甘蔗分捆拿走，放进一辆印有“静通市容”的车子后离开。据了解，事发地为江苏省南通市海门区。
网络视频截图
老人的孙女在自媒体平台上叙述事件经过，称其祖父“于12月6日中午时间到达三星镇叠石桥，推着自行车售卖甘蔗，没卖一会就被本地的静通市容人员抢去甘蔗，当天并未收到通知劝离。”“爷爷的自行车打气筒也被抢，导致后续自行车（轮胎）没气了，只能一路推着自行车回家，走了很远的路。”
十几名穿制服的壮汉，将一位年逾七旬的老人围在人群中呵斥、夺走甘蔗，扬长而去，只剩下老人绝望地哭喊。这种视频很容易引起公众同情和愤怒，让人联想到《卖炭翁》中的诗句：“手把文书口称敕，回车叱牛牵向北。”
市容管理人员粗暴对待贩夫走卒的事，在全国各地时有发生。南通市海门区三星镇发布情况说明称身穿制服者为当地市容服务外包公司人员，则更令人担忧。不少人认为当地政府这么做，涉嫌将“执法权”外包给第三方的企业，从而让企业代替行政部门上街执法。这实质上是公权力被僭用了，比一位卖甘蔗的老人遭遇到粗暴执法危害性更大。
据媒体报道，今年4月，南通市海门区人民政府海门街道办事处与江苏静通市容管理服务有限公司签署了《委托管理协议书》，委托书显示，服务期限自2021年5月1日至2024年4月30日止，合同试用期至2021年7月30日，合同经考核合格后逐年签订，委托承包管理费用总金额为2437万余元。其委托的事项为“道路市容环境维护工作”。这个市容服务外包项目曾被另一家竞标公司举报不公平竞争。
政府购买公共服务的做法行之已久，说起来这种做法有利于提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构。但是，什么样的“公共服务”可以购买必须厘清。
我的理解，像维护环境卫生如清扫道路、街道、广场等公共场所的垃圾，维护公共厕所运行之类的服务，完全可以通过招投标方式交给企业来承担。但涉及到对公民人身权和财产权处置的事项，必须由有执法权的部门及工作人员来承担，不能转包给某家企业。
《中华人民共和国行政强制法》第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”海门街道办事处或许会辩驳其委托给“静通市容”的事项并不包括行政执法，对影响市容环境的人只是劝离。可在实际工作中，身着统一制服的人员强行没收卖甘蔗老人的货物，这就是对人与物采取了强制措施。如果这家公司的工作人员不是受基层政府委托而这样做，那就是一个路人抢夺另一个路人的物品，妥妥的涉嫌违法犯罪行为。
在对这件事的讨论中，也有人提出一个观点，认为包括执法权在内的政府行为，只要程序合法且进行有效的监督，未必不能委托给企业来做，并举美国的民办监狱为例，连惩戒、改造罪犯这样的执法权都可以外包给第三方。
美国是经济实力最强、科技发达、管理水平比较高的大国，其许多方面值得学习，但并不意味着美国所有的管理方式都可以学习，都适应中国。
事实上，民办监狱这个奇葩在美国国内受到广泛的批评与质疑。据《美国监狱》一书统计，全美国150万名犯人中，有13万人关押在私立监狱，占比约为8.77%。这只是该书写作时所统计的数字，在2006年底，美国在押犯人达到220万人，为世界第一，超过中国，而中国的总人口是是美国的4倍多。这和美国社会的犯罪率较高以及泛刑罚的司法理念相关。
由于在押犯数量居高不下，政府办的监狱关不下。上世纪80年代初，田纳西州的共和党主席汤姆·贝斯力和两位朋友商量，决定将监狱引入商业化。于是，三人合伙成立了一个机构——美国惩教公司（Corrections Corporation of America，简称CCA）。通过这个公司的运作，一座座私立监狱在美国相继建立起来。
当监狱变成生意，追求利润自然是第一目标。在美国私立监狱里，一切都是收费的。一日三餐由犯人自己购买；各种生活用品明码定价；同时，监狱里还有地下黑市，涉毒、涉枪的非法贸易长期存在；犯人的权利受到伤害更是家常便饭。私立监狱的丑闻不断被曝光，但是这门生意已经养肥了一个能量巨大的利益共同体，CCA是美国立法交流委员会长期的主要捐助方，影响着州和联邦的立法机构，要想将存在已经近40年的私立监狱取消，很难。
美国的权力制约、舆论监督体系不可谓不健全，但一旦出现政府将刑罚权转包给私立监狱的奇葩，就弊端丛生。我认为这样的经验中国没必要学习和借鉴，在法律上不能给行政执法权外包开口子，否则后果不堪设想。
如果某些行政执法权可以外包，可能早期能看到效率高，政府更加轻松和超脱，可不用太长的时间就一定会弊大于利，且积重难返。原因很简单，就如美国的私立监狱那样，企业是为逐利而存在的，一旦由企业来承包“执法”，那么它肯定会想方设法来降低成本，增加收益，而执法的公平性则无关紧要，执法对象的权益受到侵犯会频繁发生。而且，政府拿钱购买第三方替自己“执法”，还有可能出现利益输送。
虽然我国在法律上不允许将执法权转让给企业，但在各地基层政府的工作实际中，出现了此类苗头。如一些基层政府在征地拆迁中，把拆迁工作外包给企业。企业来推进拆迁，因追求效益（以最少的补偿和最短的时间内完成拆迁），也因受政府委托有底气，简单粗暴进行拆迁是其最优选择，由此酿成了不少拆迁纠纷甚至恶性案件，从长远来看影响了地方政府的公信力和该地的社会稳定。南通海门这家市容服务公司的职员，能光明正大上街行执法之实，也是同样的原因。
这事在舆论场发酵后，当地纪检监察部门启动问责程序，三星镇政府登门向老人道歉，三星镇也终止了和静通市容管理有限公司的合作。单就这一个案来说，当地有关部门反应迅速，处理方式也还算恰当。但我以为对此事不能停留在个案处理的层次上，南通当地政府乃至全国各地的基层政府应该清查一下，这类涉嫌将执法权外包的项目有多少？这样的现象若不消除，卖甘蔗大爷被一群企业员工采取强制措施的事还会重演。
南通海门通报围抢老人甘蔗事件
今日（8日）午间，@海门发布 通报“粗暴对待卖甘蔗老人事件”处理结果，其中多名干部被处分，以下为通报全文：
近日，南通市海门区纪委监委依纪依法对12月6日发生在三星镇的“粗暴对待卖甘蔗老人事件”进行调查处置。有关处理情况如下：
解除三星镇综合执法局工作人员陆某某劳动关系。给予三星镇综合执法局四级主任科员蔡某某政务记大过处分。给予区城管局第三大队三星二中队队长祝某政务记大过处分。给予区城管局第三大队副大队长沈某某（主持工作）政务记过处分。给予三星镇分管副镇长支某政务警告处分。给予三星镇镇长袁某某诫勉，并责令作出书面检查。
特此通报。
2021年12月8日
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