熊易寒：产业生态与城市流动儿童教育政策的包容性 | 比较
全文发表于《比较》第106辑。
导言
为什么北京、上海、广州、深圳同属外来人口众多的一线发达城市，但流动儿童教育政策的包容性却呈现较大的差异？研究者发现，在流动儿童教育的议题上，北京是大政府、弱责任，对农民工子弟学校以取缔为主；上海是大政府、强责任，对农民工子弟学校以替代为主；广州、深圳是小政府，弱责任，对农民工子弟学校以放任为主。
这三种模式的差别在于：首先，北京市政府仅承担有限责任，将政府责任推给区县负责及乡镇执行，呈现市一级政府责任弱化的现象；上海市政府积极承担政府责任，发挥了主导及关键因素；广州市政府从不作为向采取有限的政府责任转变。广州市悬置中央“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学就读为主”（以下简称“两为主”）政策长达12年，导致流入地政府的责任不明确。直到2010年后政府责任逐渐明确，从不作为转向采取有限的政府责任。
其次，北京市明确规定区县财政经费投入的政府责任，投入仅限于公办学校；上海建立区/县及市一级政府分别承担经费的保障机制，对农民工子弟学校提供了经费支持；广州、深圳从没有出台相对应的政策文件，直到2010年以后才建立有条件的经费投入机制。和北京市一样，地方政府的财政性教育拨款的主要对象是就读于公办学校的流动儿童，而就读于民办学校的农民工子女则很难享受到地方财政的支持。
再次，北京市流动儿童进入公立学校的门槛很高，不透明的程序与规定并存；上海市公立学校逐步落实非户籍流动儿童免费入学政策；广州和深圳市采取区别对待与优先次序原则的积分制的入学条件。
最后，北京市对待农民工子弟学校发展模棱两可的态度使民办学校难以发展；上海逐步将农民工子弟学校纳入义务教育的经费保障体制；广州和深圳市具备有利于民办学校发展的政策环境，促成了较成熟的民办办学体制。
不难发现，北京的包容性最低，上海的包容性较高，广州、深圳居中。北京在取缔农民工子弟学校的时候并没有提供替代的就学机会，而上海在取缔的同时往往会让公办学校对这些学校的学生加以吸纳；上海为农民工子弟学校学生提供的生均经费也是最高的。广州和深圳虽然不为农民工子弟学校提供资助，但允许其注册为民办学校从而使这种办学合法化。广州和深圳的流动儿童接受义务教育有如下几种渠道：部分进入公立学校借读，少量进入私立“贵族学校”高价就读，多数则进入普通民办学校就读。据调查，尽管目前广州部分区（县级市）有些公立学校中流动儿童比例高达六七成，但整体而言，流动儿童进入公立学校接受教育的机会仍然有限，民办学校发挥着吸纳流动儿童接受义务教育的主渠道作用。
当然，这种差异在2013年之前表现得最为明显，2013年之后，受限于国家严格限制超大城市人口增长的宏观政策，上海大幅度提高了流动儿童的入学门槛，广州、深圳的放任模式反而变得更加富有包容性——尽管进入公办学校仍然比较困难，但民办教育的繁荣为流动儿童提供了替代性选择。为什么同是一线城市，面临的外部条件和资源约束大致相似，北上广深的流动儿童教育政策却呈现巨大的差异？
文献回顾
学术界对于流动儿童教育的研究，以往主要集中在以下几个领域：
一是教育与社会流动。这类研究主要关注：为什么现行教育体制不能有效地促进流动儿童/农民工子女的社会流动？通过比较上海的一所公办学校和农民工子弟学校，笔者发现了两种不同的阶层再生产机制：一是存在于公办学校的天花板效应，二是盛行于农民工子弟学校的反学校文化。这两种机制与其说是农民工子女对主流制度体系的反抗，不如说是对外部环境和制度性歧视的适应，这两种机制共同导致了流动儿童的学业失败。
二是学校类型与学业成就。冯帅章、陈媛媛的研究发现，将流动儿童纳入公办学校就读，可以显著提高流动儿童的学习成绩；与流动儿童同校同班，对本地儿童并没有造成负面影响；对民办农民工子弟学校财政补贴的增加，显著提高了其教学质量。
三是流动儿童的亚文化及其与主流文化的关系。周潇比较了中国农民工子女的亚文化与英国伯明翰工人阶级子弟“反学校文化”，认为是农民工劳动力再生产的低成本组织模式导致“子弟”高度边缘化的生存状态，这使得他们难以通过教育向上流动，从而以拒绝知识的形式放弃了学业，也因此完成了作为底层的社会再生产。熊春文等学者则进一步分析了流动儿童的群体文化，特别是同辈群体中的义气伦理对他们学业实践的影响。李淼的研究揭示了流动儿童在当前的教育体制下进退失据，徘徊于顺从与抗拒之间。
四是对流动儿童教育状况和生活状况的描述性研究。赵晗、魏佳羽等学者系统梳理了北京流动儿童受教育的状况，分析了人口调控政策对流动儿童教育权利的影响。刘玉照等学者从流动儿童数量变化趋势、流动儿童受教育状况、教育财政投入情况、教育政策变迁等方面详尽分析了上海市流动儿童教育近十年来的状况，并展望了未来发展趋势，他们认为在特大城市人口调控的新背景下，政府间协同、发挥市场力量、注重义务后“过渡”教育等将成为促进上海市流动儿童教育发展的新突破点。
在以往的研究当中，鲜有研究者关注政策的包容性问题及其原因。韩嘉玲试图通过对北京、上海、广州的比较研究，系统总结三个城市对“两为主”政策的执行差异，认为上海对流动儿童最为友好，广州次之，北京最为严苛，但韩嘉玲没有进一步分析这种差异背后的原因。那么，城市流动儿童教育政策的包容性到底是由什么因素决定的呢？
一种观点认为是城市规模决定的，城市规模越大，流动人口带来的压力越大，城市政府越倾向于缩减流动人口的规模，因而会提高流动儿童的入学门槛，以此调控人口规模。这种观点显然经不起逻辑的推敲，因为上海一直是中国人口最多的城市，但上海在2013年之前对待流动儿童都是比较友好的。
另一种观点则认为是资源稀缺程度决定的，一个城市的“城市病”越严重，对流动人口和流动儿童可能越不友好。这种观点看似符合逻辑，北京就是一个最佳的论据，北京的流动儿童教育政策之所以严苛，恰恰是因为北京道路拥挤，房价高企，就业竞争激烈。但实际上“城市病”导致流动儿童教育政策严苛，可能只是表象：一则北京在“城市病”不那么严重的时候，流动儿童的入学门槛就比较高；二则“城市病”和流动儿童教育政策可能都是由对城市规模的限制造成的，正是因为对规模的限制，导致城市规划和公共资源配置的不足，加剧了“城市病”，进而为限制人口提供了理由。
本文则提出一个全新的理论解释，认为产业生态决定了一个城市对流动儿童的态度。流动人口之所以来到城市，主要原因在于城市为其提供了就业机会，而就业机会取决于一个城市的产业结构与产业发展程度；流动儿童问题实际上是由流动人口问题派生出来的，城市政府对流动儿童并没有特定的偏好，他们对流动儿童的态度取决于他们的父母，更确切地说，取决于他们父母从事的行业对于城市发展的重要性——广泛推行的积分制入学实际上考察的就是父母及其从事的职业。然而，农民工往往从事的是低技能工作，这些工作的重要性如何体现呢？关键就在于城市的产业生态，也就是城市中各个企业之间形成的关系网络，一种是管道状企业网络，以央企总部为典型，其利润来自外省市分部，与总部所在地企业缺乏直接的业务关联，经营过程中的溢出效应很小；另一种根须状企业网络，以民企和外企总部为典型，对总部所在地及其周边地区有很强的溢出效应。沪、广、深之所以形成包容性的流动儿童教育政策，是因为长三角、珠三角彼此密切勾连的产业生态，流动人口可以通过“用脚投票”来改善自身的福利；而北京周边地区相对落后，很难为流动人口提供替代性的工作机会。城市群的竞争机制与流动人口的“用脚投票”机制决定了流动儿童教育政策的包容性程度。
流动儿童教育政策的演变历程
为了更好地保障农民工子女的受教育权利，国家提出了“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学就读为主”的“两为主”方针，在这一政策的推动下，上海市公办学校逐步向农民工子女开放。截至2008年上半年，在上海接受义务教育的外来流动人口的子女总人数379980人，其中小学阶段是297000人，初中阶段是83000人。在全日制公办和民办中小学就读的学生大概占到57.2%，其余的就读于农民工子弟学校。2010年上海义务教育阶段流动人口子女47.05万人，其中在农民工子女学校就读13.45万人，公办学校就读33.6万人，在公办学校就读的比例提高到70%左右。2012年，上海已对53.8万在沪外来务工人员子女实现以公办学校为主的免费义务教育。对于政府而言，所谓的农民工子弟学校与公办学校、民办学校最大的差别就在于：前者由流出地教育部门批准成立，在流入地（上海）教育部门备案并接受其“指导”；后者则是由当地教育部门批准成立并直接“领导”。对于学生而言，二者最大的差别则在于，前者的师资、硬件等办学条件大多很差，教学质量远远落后于后者；前者是城市中的“孤岛”，学生与上海本地青少年相对隔绝，后者则或多或少同在一个屋檐下。
20世纪90年代以来，流动儿童教育政策大致经历了以下三个阶段的变迁。
从放任到取缔阶段：20世纪90年代—2006年。早期对流动儿童教育持放任态度，任由农民工子弟学校接纳流动儿童；后期对办学不规范、设施较差的农民工子弟学校进行取缔。1986年通过的《义务教育法》规定，义务教育事业在国务院领导下，实行地方负责，分级管理，适龄儿童少年应在户口所在地接受九年义务教育，所需教育经费由当地政府负责筹措。然而，随着城市化、工业化进程的加速，越来越多的农民工子女进入城市生活，这种分级管理、就地入学的体制给农民工子女接受义务教育带来了很大困扰，不少青少年因此失学。农民工子弟学校就是在这一背景下出现的，最初带有“自力救济”的性质，是“流动人口”为解决“流动儿童”的入学问题自发创办的，有的得到了流出地教育行政部门的批准（流出地政府为完成“普及九年义务教育”的任务，倾向于鼓励这类学校的发展），有的没有履行任何合法手续，这些农民工子弟学校通常没有建立财务管理、教师管理制度，多数教师都没有教师资格证，办学者侵吞办学资金、携款逃跑事件时有发生。高峰时期，上海的农民工子弟学校多达600多所。据2001年统计，当时上海的519所农民工子弟学校中，只有124所既经流出地有关部门同意，又在本市教育部门备案，其他大都无合法“名分”，只经流出地有关部门同意，而未在本市备案。由于这些学校通常不具备城市政府规定的办学资格，无法获得办学许可证，而且往往与危房等安全隐患联系在一起——这些学校虽然与城市政府没有直接隶属关系，可是一旦出现安全事故，责任却是“属地化”的——从而成为城市政府查封、取缔的对象。据统计，因不符合规定的办学标准，2002年闸北区22所农民工子弟学校全部取缔，2004年长宁区20所全部取缔，徐汇区15所全部取缔。2006年，北京市为迎接奥运会，各区按照“分流一批、规范一批、取缔一批”的原则，在取缔非法办学的打工子弟学校的同时规范保留了60多所打工子弟学校。在这一阶段，北京、上海的差别不甚明显，而广州则主要依靠市场力量，民办学校成为接受流动儿童的主力军，进入公办学校的流动儿童需要缴纳不菲的借读费。
开放公共教育资源阶段：2006—2012年。这一时期以上海为代表的城市开始认真落实“两为主”的国家政策，加大公办学校对流动儿童的吸纳力度。虽然早在2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》出台，强调了流动儿童的管理以流入地区政府管理为主，要求各地依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。这一政策显然没有收到实效，2003年国务院《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》指出：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。”不再限制农民工子女流入城市，而是试图通过公办教育解决其入学难的问题，同时还规定：“流入地政府要制定进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”此后，全国各地的城市纷纷出台规定，公办学校不得向农民工子女收取借读费。2004年，上海市政府出台新规定：“凡持有流出地政府开具的证明，证实其确属进城务工就业农民，并由本市有关部门和单位证明其确实在本市务工就业、有合法固定住所并居住满一定时间的，可到暂住地所属区（县）教育部门或乡镇政府为其子女提出接受义务教育的就学申请。凡符合规定就学条件的，有关部门应准予其到相应的学校办理入学事项。”农民工子弟学校彻底告别了上海市的中心城区，而就读于这里的学生则大多被政府安排到公办学校。2008年，上海启动“农民工同住子女义务教育三年行动计划”，共关闭100余所不符合基本办学条件的非法农民工子弟学校，并将158所符合基本办学条件的农民工子弟学校办学设施改造后纳入民办教育管理。从2007年到2012年，上海市入读公办学校的随迁子女从17万人增加到40万人。对郊区的农民工子弟学校改制，一律按照公办学生注册学籍，政府按生均公用经费定额标准拨付经费，配置教学设备和资源，一律免除外来人口子女的学杂费、教科书费，不交借读费。据上海市民办中小学协会副会长周纪平介绍，仅2012学年上海共有53.8万名进城务工人员随迁子女在义务教育阶段学校就读，占上海义务教育阶段学生总数的45.09%。其中，40.2万余名随迁子女在公办学校就读，占总数的74.72%，比2011学年增加3.4万人。另有13.6万余名随迁子女，在157所政府购买服务的以招收随迁子女为主的民办小学免费就读，占总数的25.28%。在这一阶段，北京、上海、广州等一线城市的农民工子女教育政策呈现一定的地域差别：在一定程度上，上海做得最好，中心城区取缔农民工子弟学校的同时，绝大部分在读农民工子女都进入了公办学校，郊区的教育资源相对稀缺，公办学校不能接收全部的农民工子女，政府将达标的农民工子弟学校转变为民办简易学校，为学校提供的生均补贴也逐年提高；北京的政策最为严苛，大规模取缔农民工子弟学校，但并没有相应地开放公办教育资源作为替代。自2011年6月起，流动儿童分布集中的海淀区、朝阳区、大兴区相继关停24所打工子弟学校，波及学生1.4万余名，一些规范保留下来的打工子弟学校也未能幸免。广州则继续采取放任为主的政策，民办学校成为农民工子女教育的主要承载者，政府对农民工子弟学校不进行取缔，也没有像上海那样给予补助。
政策收紧阶段：2013年至今。受严格控制特大城市人口规模的政治大气候影响，各地的农民工子女教育政策趋于严苛，特大城市纷纷向北京看齐，提高流动儿童入学门槛，大规模减少以流动儿童为主要生源的“纳民学校”。2013年12月19日，上海市人民政府办公厅下转发市教委、市发展改革委、市人力资源社会保障局、市公安局《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》（〔2013〕73号)，流动儿童的入学门槛大大提高。该规定提出，要以“合法稳定就业、合法稳定居住”为基本条件，完善权责对等、梯度赋权的随迁子女公共教育服务制度。其中，义务教育阶段儿童，“持《上海市居住证》人员，或连续3年在街镇社区事务受理服务中心办妥灵活就业登记（逐步过渡到3年）且持有《上海市临时居住证》满3年（逐步过渡到3年）人员，其随迁子女在本市接受义务教育，可向《上海市居住证》或《上海市临时居住证》登记居住地所在区县教育主管部门申请。各区县教育主管部门根据区域内教育资源配置情况，统筹安排随迁子女进入义务教育阶段学校就读。这个文件“自2014年1月1日起施行，有效期至2018年12月31日”。2014年，上海尚有152所民办随迁子弟学校，2018年减少至84所，2019年减少到64所，2020年预计将会减少到48所（见图1）。这些学校的在校生也在逐年减少。2014年有11.53万名在校生，2015年有9.8万名在校生，2016年有8.17万名在校生，2018年降至5.11万名在校生，2019年降至4.9万名在校生（见图2）。由于生源锐减，这些学校的办学经费日益紧张，优秀生源流失严重。上海的公办学校并没有接纳更多的流动儿童，但由于随迁子女总数的减少，就读公办学校的比例大大增加，小学阶段随迁子女就读于公办学校的比例从2018年的83.17%提高到2019年的83.64%。
在上海入学的非本地户籍学生，需要家长持有居住证，但居住证的办理条件严苛，农民工并不能符合“注册资本100万以上企业任职”“专业技术或管理岗位”这样的要求。另一个选择是临时居住证和灵活就业登记，但后者只有3个月的登记期，错过便没有机会了，许多农民工随迁子女就在这一关上被一票否决了入学的权利。在广州越秀区，只有三种情况下农民工子女才可以在当地公立学校就读：连续居住并缴纳社会保险满5年，连续从事环卫、消毒站、园林绿化、市政建设服务满2年，或者获得过广州市或越秀区政府授予的优秀称号。2014年上海市随迁农民工子女的数量为538563人，2015年这一数据下降到500664，这就意味着至少有3万多农民工子女在严苛的入学政策影响下不得不回到原籍就学。另一个指标也能说明农民工子女受教育权利的恶化：2011—2015年，上海职业学校、技术学校和中专学校录取的随迁农民工子女分别为6032人、8191人、10125人、6912人、6183人，2013年达到历史峰值，此后迅速回落到2011年的水平，预计未来几年还可能会降低。
在2010年以前，上海的公办学校即便向农民工子女开放，农民工子女也是学校里的少数派；最近几年，一部分公办学校发生了大逆转，80%乃至90%以上的生源都是农民工子女。这些学校通常位于黄埔、徐汇、虹口等中心城区，原本在上海的公办教育体系中处于中下游水平，向农民工子女开放之后，本地户籍生源纷纷转学，导致学校的绝大多数学生都是农民工子女。这些学校也被上海人戏称为“菜场小学”。
所谓“菜场小学”就是指入学门槛相对较低，农民工子女占生源比例很大的小学。由于中心城区的农民工大多从事低端服务业，菜贩是其中的一种典型职业，所以上海本地人将农民工子女生源较多的学校称为“菜场小学”。这样一个带有贬义色彩的名称反映了部分上海人对外来人口的态度，一项全国性调查发现，上海家长认同外地学生不利于学校教学的比例（20.54%）明显高于全国平均水平（10.82%）。但是，在与外来同学融合方面，上海学生的态度与全国平均水平并无显著差异。孙哲对上海家长和学生的访谈发现，在上海，本地学生和外地学生的隔离原因主要来自家长，而非他们的子女。“菜场小学”的另一个名称是“上外附小”，即“上海外来务工人员附属子弟小学”的简称。
上海的中心城区之所以会出现“菜场小学”：一方面是由于中心城区的中小学公办教育资源相对丰富，受户籍人口少子化趋势的影响，户籍学龄儿童的数量在减少，导致公办教育资源出现一定的富余；另一方面是由于旧城改造、改善性购房等因素，上海中心城区的部分户籍人口向近郊迁移。
根据上海财经大学针对2012年毕业于上海20所小学的2300名流动儿童的跟踪调研发现，在2014年12月，即这些孩子在初中二年级时，1372名孩子中，有599名孩子离开上海，其中仅有35人与父母一同返乡，有56人只与一方父母返乡，410人自己单独返乡，占全部样本的17.8%。辍学留级等现象严重，返乡的孩子中有25人辍学，56人留级。辍学14人，其中留沪4人，离沪10人；留级41人，其中留沪16人，离沪25人。
在评价地方政府对随迁子女政策的时候，总是优先引用随迁子女就读公办学校的比例，从表2可以看到北京、上海要大幅高于广州和深圳，但是如果我们将流动人口子女的总体（流动儿童与留守儿童）视为一个整体，考察随迁子女与流动人口的比例关系，就可以看到，广州、深圳随迁子女占流动人口的比例远远高于北京和上海，如果只看在公办学校就读的随迁子女占流动人口的比例，北京、上海、广州、深圳四个城市彼此相差并不多。所以，广州、深圳随迁子女就读公办学校比例低于北京和上海的原因显然并不是公办学校承担的责任弱于北京、上海，而是由于对民办学校政策的包容，通过民办学校吸纳了大量的随迁子女，从而避免这些孩子返回老家，成为留守儿童。但是从结果上降低了随迁子女就读公办学校的比例。有学者通过统计分析2013—2015年珠三角地区随迁子女义务教育的基本情况，发现近三年来珠三角随迁子女数在快速增长，60%以上聚集在深圳、东莞和广州3个城市。广州、深圳的流动儿童不降反升，与北京、上海形成鲜明对比，虽然广州、深圳随迁子女就读公办学校比例不到五成，但能够与父母共同生活在城市，本身就是一种福利改进。
产业生态与城市对于流动儿童的包容性
本文提出的产业生态概念，其核心是城市当中各个企业之间的关系网络。
如前所述，产业生态可以分为两种理想类型：一种是管道状企业网络，以央企总部为典型，其利润来自外省市分部，就像输油管道一样源源不断地向总部输送利润，这类总部与所在地企业缺乏直接的业务关联，经营过程中的溢出效应很小。
北京对流动人口的不友好，虽然与其作为首都面临更大的维稳压力不无关系，但在笔者看来，北京的产业生态可能更为关键。我国行政集权的体制与渐进的市场化改革，形成了两种不同类型的产业：第一种是权力敏感型产业，譬如垄断企业（石油、石化产业），政府管制较多的企业（房地产行业），其盈利能力很大程度上取决于政府。政府的政策、规制及其对关键性资源的控制会对产业发展形成至关重要的影响；第二种是市场敏感型产业，即竞争性行业，其盈利与否主要取决于市场竞争，譬如一般的制造业和服务业。
经济学讨论的政治关联，通常是企业层面的，是指企业与政府或者官员之间具有某种特殊关系，而这种关系有利于企业从政府那里获得额外的经济利益。学者通常以下列指标测量企业的政治关联：公司的高管或者董事会成员是不是现任或者前任官员，是不是人大代表或政协委员，企业是不是国有控股，以及国有股的比例。政治关联往往会影响企业的竞争力和盈利状况。
本文则关注产业层面的政治关联，这种政治关联不仅影响企业的利润，对区域经济发展的影响更巨大、更直接。产业层面的政治关联可以用以下指标衡量：（1）产业的行政准入门槛越高，越可能是权力敏感型产业；（2）对土地资源的依赖程度越高，越可能是权力敏感型产业；（3）政府对产业的管制越多，越可能是权力敏感型产业。反之，则是市场敏感型产业。
北京地区集中了众多的权力敏感型企业总部，这些总部并不从事具体的生产经营活动，不创造利润，而是汲取分公司的利润，形成纳贡经济。纳贡经济虽然可以带来巨量的GDP，但与产业链上下游的企业不存在直接关联，因而很难产生溢出效应。2012年，北京市共有各类总部企业1533家，其中央企总部企业创造的GDP为8655.4亿元，占全市GDP总量的48.4%。北京民营总部企业实力还较弱，2012年民营总部企业197家，占全市总部企业的12.9%，创造的增加值仅占全市总部经济的2.2%，拥有资产和实现利润则不足全市总部经济的1%。
北京经济主要分为两层：上层是纳贡经济，下层是低端服务业，包括服务员、商贩、家政人员、物流工人等。北京的经济总量主要依赖纳贡经济，低端服务业虽然为大量外来农民工带来就业机会，但对GDP贡献有限，地方政府缺乏为低端服务业从业者提供公共服务的动力；加之北京是首都，有巨大的维稳压力，因而对外来人口持排斥态度。北京的周边城市除天津以外，形成了一个“环北京贫困带”，没有其他城市与北京在经济发展和劳动力方面进行竞争，北京即便不为农民工提供公共物品，农民工搜寻替代工作机会的成本也很高。因此，地方政府没有压力为他们提供服务。
另一种产业生态是根须状企业网络，以民企和外企总部为典型，大企业像粗壮的根部，小企业像细小的须部，根位于大城市，须延伸至周边城市，总部对所在地及其周边地区有很强的溢出效应。上海、广州、深圳等地则集结了大量的市场敏感型企业，上海的经济格局是央企、市属国企、外企、民企四分天下，深圳则是民营企业和外资企业为主流，这些企业形成的是市场嵌入型经济，与产业链存在广泛密切的联系，其总部虽在中心城市，制造部门和上下游企业却往往位于成本更低的周边地区，如苏州、常州、南通、无锡、宁波、东莞、中山等地。上海、广州、深圳主要依赖这些市场敏感型企业，而这些企业雇用了大量农民工，地方政府有动力为农民工提供必要的基本公共服务。上海、广州、深圳虽然是长三角、珠三角的领头羊，但它们也面临周边城市的竞争，在用工荒的压力下，上海、广州、深圳也更加乐意改善农民工的生活环境。不同的是，广州、深圳比上海更加市场化，上海以国企和外企为主，政府控制的资源较多；广州、深圳以民营企业为主，政府更习惯于用市场手段解决公共品的供给。
近年来上海对流动人口态度的转变则表明：流动儿童教育政策实际上是一个从属性的政策，从属于国家的人口管理政策和城市的产业发展政策。中央政府的人口管理政策和城市化战略，地方政府的产业发展规划，都会深刻影响流动人口的教育政策。
地方政府对流动儿童的态度不取决于流动儿童，取决于他们的父母。政府眼中的外来人口实际上包括两个组成部分：一个群体是为本地人服务的外来人口，譬如制造业工人、服务业从业人员、家政人员；另一个群体是为外来人口服务的外来人口，譬如黑车司机、摊贩等非正规就业者。基层政府更愿意为前者提供基本公共服务，对于后者则抱持更加排斥的态度。
Q区是上海的郊区，由于工业制造业企业较多，该区的外来人口较多，一直处于“人口倒挂”状态，即外来人口多于户籍人口。该区曾经对外来人口及其子女持欢迎的态度。高峰时期该区有23所“纳民学校”，在校人数16000人左右。
2014年，《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》正式实施，上海流动儿童入学要求从原有的“临时居住证”提高到父母一方需要有“居住证”或连续两年的“灵活就业登记”。从2016年开始，流动儿童入学要求再升级，居住证的办理条件新增了合法居住这一项。以办理居住证为主要标志的“缴纳社保”和“合法居住”，像两只无形的大手，夹击着原已狭窄的求学之门，直接导致部分纳民学校有了生源危机。
上海Q区共有15所“以招收农民工子女为主”的民办小学（即“纳民学校”），2018年7月，该区关停了所有“纳民学校”。关停之后，区教委将安排符合条件的孩子到公办小学就读，但入学门槛将导致很多孩子无法进入公办小学就读。
上海市某分管教育的副区长坦言：
市场经济环境下，产业调整变动是影响城市人口发展的最重要因素。持续大力推进产业结构调整，以此优化适应产业需求的劳动力结构，降低低技能劳动力比重。譬如，我们区一个建材市场，吸引外来务工人员34585人，共有4880名随迁子女要求就读，其中幼儿园阶段学生2240名，小学阶段学生2039名，初中阶段学生601人，按当前全市生均教育经费水平计算，这些学生每年需要教育经费9000万元左右。
流动儿童教育政策从属于国家外来人口管理政策和地方产业政策，这就能够解释为什么Q区取缔了所有“纳民学校”，而经济上更为发达的P区却允许一部分“纳民学校”继续办学。Q区的流动人口主要就职于小规模工业企业，而这些企业占用了大量的土地，对GDP的贡献却不大，因而属于政府试图“腾笼换鸟”的对象；P区之所以允许部分“纳民学校”继续存在，是因为这部分学校的生源来自某著名儿童乐园的雇员家庭，而该儿童乐园对于P区而言是十分重要的企业。
另一个佐证就是，“教育控人”对上海的流动人口规模并没有产生实质性影响，“产业控人”则立竿见影地导致了上海流动人口的负增长。真正对上海流动人口规模产生影响的是对工业用地的清理整顿。目前上海的工业用地，包括“104区块”、“195区域”和“198区域”。其中“104区块”是指上海全市现有的104个规划工业区块，总面积大约764平方公里，占全市建设用地总规模的25%左右；“195区域”指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地；“198区域”指规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地，面积大约为198平方公里。对于这三种地块，上海市采取了不同的政策。
“104区块”，以空间优化、结构调整、绩效提高和能级提升为主，着力构建战略性新兴产业引领、先进制造业支撑、生产性服务业协同的新型工业体系，巩固提升工业园区产业集聚优势，增强城市综合功能。
“195区域”，推进存量工业用地整体转型，转型方向以研发用地、住宅用地、公共服务用地和公共绿地为主，或开展零星开发试点工作，促进存量工业用地盘活利用。建立和完善低效工业用地认定标准，进行全面调查和分类评价，推进低效用地的再开发利用。
“198区域”，大力推进现状低效工业用地减量化。到2020年，减量40平方公里，优先考虑二级水源保护区、生态廊道和永久基本农田内的工业用地；通过土地节约集约利用评价，对“三高一低”（高耗能、高污染、高危险、低效益）工业用地进行减量，减量化后的土地根据水土质量情况作为生态用地或耕地。
2015年7月至2016年底，上海持续开展三轮“五违四必”（五违：违法用地、违法建设、违法排污、违法经营、违法居住；四必：违法建筑必须拆除、违法经营必须取缔、安全隐患必须消除、极度脏乱差现象必须整治）区域生态环境综合治理。“195区域”和“198区域”是“五违四必”整治的重点对象。
2015年9月，上海的“五违四必”整治行动首先在闵行区华漕镇许浦村等地启动。许浦村村民约2000人，集聚3.5万外来人口、近300家企业、600多个违法经营摊点，许浦河污染严重。这里几乎家家都有违法建筑，村里乱搭乱建，村道狭如羊肠，“猫过都得扭扭腰”。闵行区和华漕镇宣布整治“五违”现象。全村拆除57万平方米违法建筑，关闭256家非法企业，包括危化品企业3家，取缔560多个违规摊点，外来人口减少一半。
至2016年11月底，两轮综合治理全面完成。经过两轮整治腾出土地46平方公里，2015—2016年，全市共拆除违法建筑6534万平方米。据相关统计数据显示，这两年连续实现人口负增长，整治地块内的治安案件、消防案件大幅减少。
对“195区域”和“198区域”的大力整理，大量的中小规模工业企业离开了上海，不仅实现了工业用地减量化，改善了生态环境，也对外来人口起到了“釜底抽薪”的效果，上海近年来减少的相当一部分外来人口都是这些企业的雇员及其家属。对于“195区域”尤其是“198区域”的整顿，导致的不是某一个企业的消失，而是整个行业乃至产业链的消失，因此这些企业的雇员很难在上海找到替代性的工作机会，而不得不选择离开上海。
“教育控人”没有真正减少上海的外来人口数量，而“产业控人”却收到实效，这恰恰证明外来人口之所以来到上海，首先不是为了解决子女的教育问题，不是为了追求“高考红利”，而是为了解决自己的就业和收入问题。他们不会因为孩子的上学问题而离开上海，而在失去就业机会之后，却不得不选择离开。
结论
本文认为，城市产业发展形成的企业间网络决定了一个城市的流动儿童教育政策的包容性。管道状企业间网络在经营过程中与外界相对隔离，而根须状企业间网络在每个节点都需要与多方产生互动。总部设在北京的央企，其总部不需要承担具体业务，位于其他省市的分部承接业务并通过内部网络将资源汇集到总部；总部设在上海的企业，很可能会有工厂在昆山、太仓、南通，下属还有不同的供应商，从而形成绵密的经营网络。管道状企业间网络在经营过程中的溢出效应非常小，周边地区几乎无法受益，而根须状企业间网络则有很强的溢出效应，城市周边也会因此形成竞争关系。上海需要好的移民政策，如果流动人口认为在上海的社会福利资源太差，就可能会离开上海，前往昆山、南京等城市，这无疑会给上海带来移民资源的损失。而北京周边城市相对落后，很难为移民提供替代性的工作机会，北京不用太担心移民的流失。
产业生态通过两种机制对流动儿童教育政策施加影响：一是城市群的竞争机制，周边城市与中心城市的经济发展水平越接近，城市之间的经济竞争越可能刺激地方政府善待流动人口以及他们的孩子；二是流动人口的“用脚投票”机制，流动人口寻找替代性工作的机会成本越低，越有能力在跨地区的劳动力市场获得职位，那么地方政府越有可能采取友好的流动儿童教育政策。
本文全文刊载于《比较》第106辑（2020年第1辑）
点阅读原文，以优惠价订购最新的《比较》第106辑