经济增长的“中国模式”：两个备择理论假说和一个系统性分析框架（下）| 比较

作者：陶然（中国人民大学经济学院教授）苏福兵（美国瓦萨学院政治系教授）

本文作者一直质疑经济学界的"地方官员晋升锦标赛论" 和"经济分权论"。对于中国四十多年前开始的改革开放带来的经济高速增长，国内外经济学者做出了大量研究，试图揭示背后的动力及机制。其中还在国际学术期刊上发表论文，有些获得引用及好评。但本文却认为某些研究存在数据处理问题、因果关系不明、把相关性误作因果关系、为了建模做不切实际的假设等。 本文在质疑的基础上给出了作者的分析框架，试图重新诠释中国经济增长。经济学家丹尼·罗德里克说：经济学要“通过扩大模型的数量提高模型与现实世界的拟合度而不断进步。”正是在这个意义上，我们愿意提供此文，引发争议，以便经济学家对中国的改革历程、中国的经济发展现象，做出更深入全面的探索与研究。

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本文原载《比较》第114辑。

3.2 地方官员晋升锦标赛理论

除“经济体制持续分权理论”外，另一个流行的假说是“地方官员晋升锦标赛理论”。该理论的逻辑如下：在中国党政集权的政治体制中，上级官员对下级官员的任命和提拔具有决定权，还存在一个中国特有的、从中央到省、从省到地市、从地市到县、从县到乡镇的“地方主官考核体制”，而考核和提拔地方主官的主要指标是地方经济增长率。正是这种主官考核和提拔体制引发了中国独有的“地方官员晋升锦标赛”并带来各级地方主官努力拉升本地增长率的超强激励，于是中国实现了转型中的高增长。

“地方官员晋升锦标赛理论”出现的背景是1994年分税制后中国经济仍保持了较高增长率，甚至2002—2008年间还步入了“黄金增长期”。由于“财政分权论”认为90年代中期前实施的“财政承包制”是转型第一阶段高增长的关键制度基础，财权上收的分税制本应压制地方政府的发展激励并带来经济增速的下滑，但实际发生的情况似乎与上述预测不符。虽然90年代中后期中国的增长速度一度减缓，但自20世纪末和21世纪初开始，从东部到西部，从南方到北方，中国地方政府逐步展开了一波又一波的工业园区建设高潮，与此相伴但稍微滞后的还有各地新城区基础设施建设和房地产开发的热潮，此一时期中国经济保持了高速增长。

“地方官员晋升锦标赛理论”正是产生于这一背景之下。根据该理论，在中国特有的“地方主官考核体制”下，那些带来更高增长率的地方主官获得提拔的概率要更高，结果导致经济增长目标设定上出现了“层层加码”，地方官员为获得提拔而努力进行经济增长的“逐顶式竞争”。所以，即使分税制削弱了地方的财权，地方主官发展本地经济的积极性依然强大。

以下的分析将表明，这个框架不仅对中国转型时期的增长，包括第一阶段和第二阶段的经济增长缺乏解释力，而且更不能为转型不同阶段中国经济出现的各种丰富动态提供洞见。

这个理论之所以缺乏解释力，首先是因为现实中根本就不存在一个依据增长率考核地方主官并作为主要提拔依据的层层向下式考核体制，自然就不可能依此展开所谓的“地方官员晋升锦标赛”。

在中国这个上级任命下级的党政集权政治体系下，考虑到更高政治职位带来的明显收益，官僚系统中的大多数人，尤其是地方主官，多少都有获得提拔的愿望，也一定存在为实现这个目标而努力表现的激励。但“地方官员晋升锦标赛理论”显然要走得更远，提出“为提拔而竞争”是改革时期中国实现高增长的关键所在，而以增长率为主要考核和提拔依据的地方主官考核体制就成为中国转型业绩的特定制度基础。

但是，中国地方主官的考核体制真如该理论描述的那样吗？仔细考察改革时期的地方主官考核体制就很容易发现，至少从正式制度上看，中国改革时期根本不存在（实际上也不可能存在）一个从中央到省、从省到地市、从地市到县、从县到乡镇的层层向下的将政治提拔和地方经济增长直接挂钩的地方主官考核体制。

各级组织部门在考察任用领导干部（包括各级地方主官）时考核的是所谓“德（思想政治素质）、能（组织领导能力）、勤（工作作风）、绩（工作实绩）、廉（廉洁自律）”，这些考核是定性考核，从来不会对地方主官“政绩”进行任何形式的打分排序。因此，至少就正式体制而言，与干部任用、提拔关系最密切的“德能勤绩廉”考核中，干部提拔和其辖区增长之间的关系根本不明确，不仅候选人的业绩只是五个提拔标准之一，而且业绩也不仅仅意味着经济增长。

此类考核侧重于广泛征求主管领导及下属对被考核者的意见（一些政府窗口单位或基层单位有时也会征求群众意见），然后汇报给上级党组织。虽然组织部门可能参考“地方党政领导班子综合责任制考核”的结果，但这一结果在干部任免中占多大权重并没有明确公认的标准。

在中国，唯一在上下级政府间打分排序的考核是20世纪90年代中期之后才在市与县、县与乡之间逐步推广的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。但是，这类考核的对象是整个地方党政领导班子，而非地方主官个人。

“地方党政领导班子综合目标责任制考核”最早于20世纪80年代后期开始在部分地区县乡出现。到90年代中期之后这类考核才逐步在一定地区推广，晚至21世纪初才在更大范围内推广。到目前为止，“地方党政领导班子综合目标责任制考核”主要还是在市与县、县与乡之间展开。

这类打分排序的考核体制不仅出现时间晚，不针对主官个人，而且其考核结果更多与对个人的经济奖励及对地方的政策优惠挂钩。我们2008—2009年在中国东、中、西6省（河北、江苏、福建、吉林、陕西和四川）30个县59个乡镇，针对乡镇主要领导干部进行的县乡一级政府考核的调查表明，考核结果更多与经济奖励挂钩而不是与政治提拔挂钩。比如，我们在调查中发现，59个乡镇中绝大多数（超过40个）乡镇领导回答考核成绩突出会带来一定的物质奖励，只有31个乡镇领导干部认为考核结果和政治提拔有一定关系，还有10位乡镇主要领导表示上级会视考核成绩给予地方财政分成激励，或会视考核成绩给予配套政策优惠（如税收减免、土地征用、干部人员调用）等。

我们对沿海和内地十余个省份的调研表明，至少到2008年之前，地市对县级领导班子的综合目标责任制考核并不普遍，省对地市领导班子的类似考核就更少。比如，广东省在2008年才研究并起草了省对地市落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法初稿。又如，至少在2008年之前，浙江省委对各地市的领导班子没有具体的目标责任制考核。部分地市对县领导班子采用了目标责任制考核，如温州在2006年开始考核各县领导班子，但同属浙江的杭州市则一直没有采取类似做法。

再以招商引资最突出的江苏为例，2008年才出台《关于建立科学发展评价考核体系的意见》，考核对象为省辖市，内容主要涉及经济社会领域，指标体系分为经济发展、科技创新、社会进步、生态文明和民生改善5大类28项指标。省委组织部、省统计局《关于认真做好2009年度县（市）党政正职科学发展实绩量化考核工作的通知》明确了考核县（市）党政正职的5大类15项指标，由省统计局、省财政厅、省农委等14个部门和各省辖市统计局分别提供。即使招商引资最活跃的苏州市也没有对下属县区领导班子进行目标责任制考核。

又如河北省沧州市，从1994年就开始对各县区进行综合目标责任制考核。为了让各级组织部统管“干部任用德能勤绩廉考核”和领导班子目标责任制考核，2004年河北省才出台了针对地市领导班子的考核文件。虽然考核确定了具体目标，但是没有规定各个分项目的权重。据了解，在执行过程中，该考核也不太受省委领导重视。但在领导班子的综合目标责任制考核中，被确定为“不称职”的干部，政治前途有可能受影响。以沧州为例，组织部的考核中有类似措施，但是惩罚的面很小，低于1%。

直到2006年，中组部才第一次制定了围绕科学发展观的具体目标考核体系（参见中组部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，中组发〔2006〕14号，2006年7月3日印发）。但2006年的中组部文件虽然明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法对干部进行综合考核评价，但没有规定各个目标之间的具体权重，实际上难以操作。比如，在该文件关于地方党政领导班子及其成员进行实绩分析的内容中，只是提出了考察实绩的主要内容（如上级统计部门综合提供的本地人均GDP及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面的统计数据和评价意见），但无论是具体指标选取还是相应的指标权重，都还是交由各地根据本地实际情况设置。还需要指出，这个考核办法对地方政府并无强制力，仅仅是提供一些参考性信息。

最近十多年，更多的省开始对地市推行“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。但总体来看，此类考核在县乡之间、市县之间、省市之间的覆盖度依次递减。为了给上级留下更多的自由裁量空间，还有不少省市仍然没有对市县党政领导班子进行此类考核。即使一些建立了类似考核体制的地区，往往也没有明确考核指标的具体含义，或没有规定不同指标的具体权重，甚至相应的激励措施都不明确。迄今为止，中央和省之间也没有开展“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。

因此，虽然理论上无法否认这种打分排序的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”可能对领导班子具体成员的仕途产生影响，但其根本目标是帮助上级政府将自身关于地方治理的意志和思路传递给下级领导班子，并通过奖惩措施引导下级观察上级精神并落实上级指令。

进一步看，本文第3.1节考察的分税制改革有助于解释改革之后主要在县与乡、乡与村之间逐步推行的“地方党政领导班子综合目标责任制考核”。这段时期内，不论是在经济发达的东部地区还是在欠发达的中部地区（它们难以像最不发达的西部地区那样得到较多转移支付），基层政府都面临着财政层层集权后的较大压力，确实出现了比之前更强的财政预算约束和一定的强制性财政支出责任。

在这一背景下，县政府加强对乡镇政府领导班子的综合考核并打分排序就成为县级政府对上述财政压力做出的一个理性反应：一方面，县政府可以通过压迫乡镇政府通过征地、招商引资、行政性收费等多种途径创造更多可与上级政府分享的财政收入；另一方面，也是通过“上级请客，下级买单”进一步下放支出责任。

在讨论了地方官员考核体制的现实之后，还可以从逻辑和实证两个维度进一步评估“地方官员晋升锦标赛理论”。

我们提出，利用“地方官员晋升锦标赛理论”解释中国转型期的高增长至少存在以下六个难以克服的困难。

第一，在中国这样一个党政集中的政治体制中，政治权力的配置，尤其是政治提拔，是否可能遵循“地方官员晋升锦标赛理论”提出的规则？显然，“锦标赛理论”要成立，必须存在从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标，如GDP增长率、财政收入、出口创汇量等，因为如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升，那么参赛人就会无所适从，最后的决定也难以让参赛人心服口服。

但在中国的政治体制中，如果下级官员的政治升迁与可衡量的、客观的竞赛指标挂钩，那么上级领导将很大程度上丧失其在官员任命和提拔上的自由裁量权和最终控制权。而对下级官员任命和提拔的自由裁量权和最终控制权恰恰是我国党政集中体制的一个最基本特点。因此，“地方官员晋升锦标赛理论”提出的地方官员提拔机制本质上不能兼容于中国党政集中体制的运作逻辑。

如前所述，中国各级官员在任用和提拔时必须进行“德能勤绩廉”考核，而在这类官员任用和提拔的考核中，从来没有也根本不可能明确给出量化指标，更不用说赋予各个指标具体的权重。在地方主要官员提拔考核的实践中，上级组织部门只会对候选人提出定性的推荐意见供上级领导参考，根本不可能对各个候选人进行政绩排序。

第二，考虑到全国各省，一省各市，一市各县，一县各乡的经济基础、地理区位乃至辖区人口规模与地域面积的差别都很大，而影响辖区增长率的因素不仅很多而且存在交互作用，很难相信辖区增长率主要取决于地方主官的个人能力及作为。即使在特定地区和一定时期内，地方主官个人对辖区增长可能起到相当重要的作用，但其作用，尤其是对辖区增长率的相对贡献必然会随时间、地区、官员个人乃至政府层级的不同而变化。

在这种情况下，上级领导显然难以推断地方主官对辖区GDP增长的贡献率，更难以据此推断官员的能力。实际上，即使全世界最优秀的计量经济学家都不可能完成这个难以想象的任务。此外，上级领导如何能推断地方主官对增长率的影响是来自地方主官的个人能力，而不是由于一些更根本的原因，比如官员政治网络带来的更多资源？

第三，“地方官员晋升锦标赛理论”没有考虑到上级政策导向、地方主官个人能力、个人施政导向以及地方官僚体系整体执行能力等多种因素都会对本地经济增长产生影响。该理论不仅简单地把辖区增长主要归功于地方主官个人，而且进一步将其归因于地方主官能力的高低，然后直接推断说地方主官考核体制是一个“绩优选拔体制”。

出于历史原因，相比于很多其他发展中国家，中国的确建立了一个组织上更严密、动员及控制能力都更强的地方党政官僚体系。虽然随着20世纪晚期公务员体制的引入和完善，这个体系日渐职业化，但不同地区党政官僚体系的整体能力而不仅仅是主官个人的能力，仍然存在显著差别。因此，即使要实现的政策目标相同，不同地区的党政官僚体系仍会因其执行能力不同而表现出目标实现上的显著差异。

更重要的是，特定时期地方主官领导下的地方党政官僚体系要完成的主要政策目标不仅受到本地党政官僚体系的整体能力和官员个人能力的影响，还会受到地方主官个人政策导向的影响，而后者往往受到一些更根本因素的制约，比如，地方主官在整体政治网络中的相对位置可能极大地影响地方政策导向。

章奇和刘明兴（2017）的研究表明，在20世纪80年代早期，当中央上层就是否推动市场化转型还存在较大争议时，大部分地区的地方主官为了政治稳妥起见选择相对保守乃至限制市场化的政策立场，而少数地区的较低层级地方官员，比如我国浙南、苏南地区的一些县级官员，却积极支持和全力保护本地民营企业和乡镇企业。

之所以出现这种情况，恰恰是一些历史原因导致浙南、苏南的地方干部在浙江、江苏两省的整体政治架构中处于相对边缘的位置。由于这些地方官员缺乏较强的上层网络关系，他们不仅在政治晋升的竞争中处于劣势，即使要保持现有政治地位都困难重重。此时，以打破传统计划经济框架的行动来推动本地经济的发展，就是这些官员在升迁基本无望时为最大化政治生存机会采取的理性行动。通过大力支持市场化导向的本地私营和集体企业，地方官员可以给本地带来更多的经济和财政资源，同时取得本地群众和基层官僚体系的政治支持。显然，这种因地方主官政治网络差异引发的地方政策导向在特定转型期会带来地方增长业绩的显著差别，而后者显然不是或者至少主要不是地方主官个人能力能解释的。

从以上研究可以观察到的一个逻辑是，恰恰不是地方官员带动辖区增长后提高了自己的晋升概率，反而是地方官员没有机会晋升甚至维持现有政治地位都很困难的时候，才不得不选择了更市场化、更有利于民间和地方官僚体系利益的发展政策，最后带来更高的本地增长。如果像“地方官员晋升锦标赛理论”那样，把这种因地方官员政策导向引致的增长业绩差异简单地归结为主官个人能力的差异，显然是对现实的严重误读。

总之，把中国的地区间竞争看成是根据增长率考核地方主官并进行提拔的“逐顶式晋升锦标赛”，首先需要假定所有辖区的起点相似，还要假定所有地方主官的起点相似，只存在个人能力和作为的差异，甚至还要假定地方主官的业绩主要是其能力的表现，而不受诸如政治网络、地方地理条件和经济发展基础等多种因素的影响，这显然和现实相去甚远。

第四，即使假定GDP增长率确实是地方主官政治提拔的主要考核指标，地方官员一定有很强的激励扭曲这个指标，此时上级领导如何判别这种扭曲的大小，并据此推断地方主官“谋发展”的眼光和“搞建设”的能力？

众所周知，统计数据的扭曲在我国并不鲜见，甚至相当一段时期内根据各地增长率加权平均推算的整体增长率显著高于国家统计局公布的相应指标。“地方官员晋升锦标赛理论”提出，增长目标设定上的“层层加码”最终会放大地方官员的发展激励并提升经济增长率。但是，此类增长目标的“层层加码”及各地加总超过全国增长率的情况可能更多反映了数据采集和统计上的扭曲。

“地方官员晋升锦标赛理论”还要假定上级不知道这种数字扭曲的存在，或者至少有能力判别不同地区数字扭曲程度的大小。实际上，改革开放后的相当一段时期，甚至在计划经济年代，典型如“大跃进”时期，都存在高报数字的情况，这种情况之所以发生，恰恰是因为“出数字”的成本要低于实际达到目标的成本，虽然并非所有地方官员都有同等的激励和胆量造假。

正是因为各级政府都明确知道甚至参与这种数字扭曲，上级领导又怎么可能相信地方报告的经济增长率是真实的，并以此作为政治提拔的主要依据？实际上，那些因为“出数字”而被提拔的干部，即使被提拔的表面理由是做出了政绩，但实际理由不可能主要是“出数字”，毕竟“出数字”很容易被其他官员复制。官员被提拔除了要有“数字”，往往还要有其他难以复制的因素。

因此，在实证研究中将官员提拔和地方经济的绝对或相对增长率进行回归，不仅存在计量分析很容易出现的度量误差问题，还有对其他因素没有充分控制的遗漏变量问题。即使发现了绝对或相对增长率与地方官员提拔之间存在统计相关性，也根本不能当成因果关系，更不能作为“地方官员晋升锦标赛”存在的证据。

第五，研究中国政治的学者早就注意到中国政治体系中个体官员在政治网络中的地位对其提拔所起的关键作用。即使我们假定政绩考核中经济增长率确实是地方主官提拔的首要决定因素，那些在更大政治网络中拥有更强关系的官员完全有可能被派到更易出政绩的地方任职后再升职，或带着更多资源去特定地区任职，待取得政绩后再实现升职。因此，即使计量分析发现高增长和地方主官提拔概率存在正相关关系，也不能据此推论说上级主要依据地方增长率做出提拔的决策。换句话说，如果无法有效处理集权体制内上级对下级官员的策略性布局，就不能推断地方主官的提拔是基于其增长业绩，更不能推断转型期中国经济增长来自奖励高增长的“地方主官考核体制”。

可以毫不夸张地说，就经济增长率这个非常内生的变量而言，基本上找不到任何好的外生冲击，帮助我们识别增长率和任何被解释变量之间的因果关系，把增长率作为关键自变量来解释官员提拔的回归，其结果基本没有任何可信度。

第六，一个最根本的问题在于我们是否非得借助“地方官员晋升锦标赛理论”来解释中国转型期的高增长。与此类理论相关的一些文献强调政治领导在经济发展中的重要作用，却往往面临因果链难以建立的窘境。实际上，对任何一个国家而言，尤其是对中国这样一个转型的发展中大国，经济增长启动及持续的驱动力几乎是来自一些更根本的结构性效应，不太可能主要由主官，特别是地方主官及对这些主官的考核体制决定。

除上述“地方官员晋升锦标赛理论”的逻辑缺陷及诸多难以克服的实证困难，让我们再简单分析一下相关的实证证据。到目前为止，已经有越来越多的实证研究发现，至少在省级和市级，一旦采用达到符合要求的经验设定，地方官员提拔和标准化后的地方增长率之间都不存在相关关系，更不用说因果关系。即使部分研究发现了正相关关系，往往也是没有控制官员网络等其他影响因素的结果，更没有辨析地方官员的策略性布局及相应的资源配置对回归结果的影响。

本文第四节将考察驱动20世纪90年代中期以来中国转型第二阶段的高增长，尤其是引发中国特色工业化和城市化的两个主要结构性效应。在此基础上，我们还提供了一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架，有助于解释这一时期中国经济出现的各种丰富动态以及中国与主要“东亚发展型国家”之间的异同。

3.3 两个理论的合流和“制度决定论”的短中期适用性

值得一提的是，“地方官员晋升锦标赛理论”意在替代解释中国转型第一阶段高增长的“中国式财政联邦主义理论”，后者认为从改革早期到20世纪90年代中期，中国经济的快速增长源于当时的分权式“财政承包制”。由于在“财政承包制”下地方政府获得了财政收入的较高边际分成，因此这一时期出现了一个“保护市场的中国式财政联邦主义”。 

近年的一些研究开始对“财政承包制”的经济增长效应提出了如下质疑：一方面，20世纪80年代中央政府在“财政承包制”下经常单方面调整财政承包合同，缺乏财政联邦主义理论要求的“有效承诺效应”。另一方面，这一时期地方政府都是在本地直接兴办国有企业和乡镇企业，因此制造业投资缺乏流动性，区域间的招商引资竞争基本可以忽略不计，甚至从80年代后期到90年代早期，我国制造业产能从不足较快地转为过剩，还一度出现严重的地方保护主义。只是到90年代中后期地方乡镇企业与国有企业大规模改制之后，全国制造业产品市场的一体化才逐步完成。因此，80年代区域间并不存在激烈的制造业竞争。

1994年推动了财政集权的分税制后，一段时期内中国经济确实出现了增长率的快速下降，当时中央甚至提出了“保8”的增长目标。当然，此阶段的增长率下滑不仅仅是因为分税制压制了地方发展的激励，还与同时期中国经济的过度投资、产能过剩和之后的紧缩式宏观调控有关。只是到21世纪初中国更深地融入国际经济大循环并实现迅速的出口增长后，中国经济才逐渐走入“黄金增长期”。

换句话说，1994年的分税制改革，加上同时期进行的金融集权化、国有银行商业化和之后强力的宏观紧缩政策，共同带来了地方公有制企业的大规模改制，还压制了90年代中后期的经济增长。虽然难以从实证上区分各因素对增长下滑的具体贡献，但断言分税制并没有显著压制地方发展的激励，而这又主要是由于地方官员有拉动本地增长的政治激励，实在缺乏扎实的逻辑基础和实证依据。

一个值得注意的现象是，以上两个理论近年来出现了合流的趋势。比如，张晓波（2006）和兰德里（Landry，2008）等人提出“政治集权-经济分权”体制是中国转型发展的关键。现有文献中最具代表性的是许成钢教授（2011）提出的“分权式威权制”，强调中国改革时期不仅在经济管理体制上保持了分权，而且还有一个以地方增长率作为地方主官考核、提拔为主要依据的政治集权体制。

如是，两个流行的理论开始合流，不仅两组学者经常彼此正面引用，而且都毫不犹豫地将自己理论的适用范围扩展到整个改革时期。“经济体制持续分权理论”争辩说，分税制后中国因“土地财政”仍然维持了经济分权，而“地方官员晋升锦标赛理论”更暗示改革以来一直存在一个以增长率评估地方主官并作为主要晋升依据的考核体制。

仔细考察，以上两个理论本质上都是某种意义上的“制度决定论”，似乎与“制度决定经济发展”的主流经济学文献相当契合，这也有助于解释两个理论的流行。以上两个理论还吸引了不少学者的跟随研究，出现了大量经济学、政治学乃至社会学研究将这些本身并不稳定甚至根本不存在的“经济分权体制”和“地方主官考核体制”当成既定前提，然后再从多维度考察其引申含义。

不妨仔细讨论一下“制度决定经济发展”这个主流经济学理论。这个由诺思等人开启，近年来由阿西莫格鲁、罗宾逊等学者从理论和实证上进一步阐释的新制度经济学理论提出，一国的制度，尤其是政治制度，而不是该国的地理、文化或政策因素，最终决定该国能否实现长期繁荣和发展。

毫无疑问，“制度决定经济发展”的主流经济学理论意在探求经济发展的制度性基础。诺思、阿西莫格鲁、罗宾逊等人的开创性研究确实显著提升了经济学者对现实世界和历史发展的认知。但是，对这个理论必须有准确的理解。

“制度决定经济发展”是指更为包容性的政治和经济制度安排，尤其是政治制度安排，有助于实现长期繁荣。但这个理论并没有否认，反而完全承认如下可能性：当一些先发国家通过建立包容性的政治和经济制度首先实现了创新驱动的增长之后，欠发达国家完全可以利用其后发优势，在只学习先发国家技术和（或）部分（市场）经济制度的情况下，取得短期乃至中期的经济增长，甚至完全可以突破“贫困陷阱”，进入中等收入水平。

当然，要实现此类短中期的经济增长往往需要出现一定的内外部冲击引发既有政治、经济博弈格局的变化，并以此带来学习先进技术和（或）部分市场经济制度的激励，但这种增长本身不需要后发国家必须具备某种特定的政治和经济体制作为支撑。实际上，如果后发国家在学习过程中这些特定体制自身都不稳定，或者本身就是发展过程中新出现的现象，那么将技术或部分制度学习带来的短中期经济增长归因于特定的制度安排就很容易陷入研究误区。

正是从这个意义上讲，考察特定国家、特定时期的具体政治与经济博弈到底受到哪些内外冲击而出现变化，这些变化如何为技术和制度学习创造特定的条件，以及这些特定条件如何约束学习过程并带来怎样的发展后果，应该是更为明智的研究路径。

比如，在研究中国经济转型第一阶段（20世纪70年代末期到90年代中期）的经济模式及增长来源时，就应该按照这样的思路寻找一些更根本的结构性驱动因素，并进行有针对性的跨国比较。

我们的研究指出（陶然和苏福兵，2019），苏联特别丰富的自然资源禀赋，尤其是石油、天然气的大规模开发，使得该国从20世纪60年代中期就日益展现出国际政治和军事领域的扩张意图，进而推动了中美两国从1972年起基于各自战略利益的逐步接近。中美关系的缓和有效降低了中国的军事压力，也显著增加了苏联面对的军事和国际竞争的压力。

因此，1972年就成为中国转型发展的第一个关键历史节点。在这个节点上，中美关系的缓和对中苏之间原本差异有限的集权型计划体制带来了方向相反的冲击，两国的经济管理体制因此走上了分叉：一方面，通过降低军事压力和支出，这个冲击有助于中国实现相对稳定的行政性分权，从而为70年代末期中国通过渐进市场化转型完成“从大炮向黄油”的战略目标转换创造了有利条件；另一方面，这个冲击逼迫苏联经济管理体制不得不进一步集权化，从而造就了一个更强大的重工业和军工利益集团，于是苏联的经济体制进一步僵化。

通过增加苏联的军事和战略压力，中美关系的缓和让苏联在国际军事和政治的激烈博弈中难以自拔，锁定了国内原可转用于消费品生产的大量资源，其结果是虽然20世纪80年代中期苏联领导层非常努力地推动了与中国类似的经济改革，却因受制于强大的重工业和军工利益集团而根本无法启动渐进市场化转型并增加消费品生产。于是，苏联不得不启动政治改革，最后带来了90年代初政治经济体系的全面崩溃，并为其后效果不彰的“休克疗法”打开大门。

与此相反，中国在1972年之后就通过中美关系的改善有效降低了自己的军事压力，从而可以逐步解除军工生产对重工装备与能源、原材料资源的过度占用。只有从以“军工最大化、重工业优先发展、压制居民消费”为特点的“斯大林式计划经济”中解脱出来，中国才有可能逐步转向推动“民生和消费最大化”的市场化体制。在计划经济时代，军工体系以及为军工服务的装备、能源、原材料产业主要由中央及其部委实施“条条式”集权管理，而农业与轻工消费品行业主要由地方政府进行分权化的“块块式”管理。因此，1972年后中国就开始推动的行政性分权，以及80年代实施的分权型财政承包制，都来自中美关系缓和后中国战略目标“从军工到民生”的转换。

综上所述，中国转型第一阶段的高速增长来自上述战略目标转换后更有利于发挥我国丰富劳动力资源优势的消费品部门大发展。在这个过程中，中国不仅因“从大炮向黄油”的战略转变实现了资源配置效率的改善，而且通过各种承包制给予了城乡劳动者一定的剩余索取权，从而有效激励了工作效率。这两类效率的改善前后相依且相互强化，于是，中国在90年代中期之前实现了较为顺利的渐进市场化转型和较高的经济增长。正是从这个意义上讲，80年代建立起来的以财政承包制为特征的分权型财政体制更多是“从大炮向黄油”这一战略转换带来的“条块关系”调整，而不能作为中国转型第一阶段快速增长的关键制度基础。

要解释转型发展这样的重大现象，最重要的还是要“问对问题”，而不能根据现有文献的某个理论，哪怕是非常有影响的理论来提出研究问题。尤其是研究中国这个当前只是中等收入经济体的转型发展，如果机械地套用“制度决定论”提出研究问题，而且非要通过寻找那些本就内生于转型路径，因而并不稳定甚至根本不存在的特定制度安排来解释转型业绩，就很容易陷入研究的误区。

以上分析表明，“经济体制持续分权理论”和“地方官员晋升锦标赛理论”误读了转型期中国各级政府间的政治和经济权力安排，更误读了中国整体的政治和经济体制。无论就理论逻辑而言，还是就实证证据来看，这两个理论都面临着难以克服的挑战，不仅无助于寻找驱动过去40年，尤其是过去25年中国特定增长模式形成和演化的关键原因，还无法解释这个增长模式下出现的丰富动态，包括收入差距扩大、环境污染加剧、城市建设用地结构失衡、房地产泡沫泛起、基础设施建设过度、地方债务飙升等典型化事实。

在20世纪90年代中期之后的中国转型发展第二阶段，地方政府推动经济增长的主要方式是超常规地建设工业园区、新城区的基础设施。但以上两个理论主要解释经济增长率，这就使得它们难以有效阐释中央和地方政府各自推动经济增长的具体政策和实施路径：既不能解释各级政府为什么会使用特定的政策工具支持增长和出口，也无法解释为什么政府在对一些行业的企业提供政策支持的同时，又从其他领域抽取高额税收和行政性垄断租金，更不能解释中央和地方行为如何引发宏观杠杆率、收入与财富分配、社会与环境治理的相应结果。

最后，研究中国增长模式如果局限于考察中国国内的情况，尤其是局限于研究地方政府的行为，而不是基于对类似发展阶段其他经济体的比较分析，同时还忽略中央政府及其政策行动的重要作用，很容易出现研究层级的误设，自然不能得到可靠的结论。

四、理解中国增长模式的一个系统性分析框架

如何理解20世纪90年代中期以来逐渐兴起的中国增长模式？为什么经过1994年和2002—2003年的两轮财政集权，地方政府“大干快上”工业开发区和新城区的激励反而逐步增强？如果不存在一个以GDP增长率为主要依据并进行提拔的“地方主官考核体制”，地方政府发展的激励来自何方？哪些更根本的因素推动了过去25年中国经济的持续增长，还同时导致了地方财政收入比例的先降后升，并催生了“土地财政”“土地金融”？

本节将首先考察对分税制效应的一种常见误读，然后描述伴随分税制出现的一些结构性变化，并给出驱动过去25年中国经济增长及工业化和城市化的两个主要结构性效应。最后，在与“东亚发展型国家”模式比较的基础上，提供一个理解当前中国增长模式的系统性分析框架。

4.1 伴随分税制出现的结构性变化

4.1.1 对分税制效应的误读

1994年的分税制改革将地方政府的一般公共预算收入比例从1993年的78%迅速降低到1994年的44.3%，特别是中央一举分享了制造业增值税的75%，仅增值税一个税种就占当时所有税收收入的45%。在这种情况下，为什么过去25年地方政府还会掀起一波又一波的工业开发区建设浪潮？这些浪潮首先从中国的苏南地区启动，逐步延伸到东部沿海的其他城市，2005年前后开始向我国中部地区扩散，2009年大规模宏观刺激后又进一步席卷广大的西部地区。

实际上，建设工业开发区的成本相当之高。首先地方政府必须大规模征地，即使大部分城市的征地成本因政府强势而相对较低，但工业开发区的基础设施建设成本不仅很难降下来，而且还会随日益激烈的招商引资竞争不断上升。

过去二十多年来，各地工业开发区的基础设施建设标准不断加码，已经从早期的“三通一平”到“五通一平”，又到后来的“七通一平”甚至“十通一平”，各地工业用地的单位成本持续攀升。

我们近年在各地的调研表明，只有少数城市的工业用地的土地出让金可以超过或勉强打平地方为提供这些土地所需支付的征地补偿和基础设施建设成本。很多经济基础或区位条件较弱的城市都是净亏损供地。如果制造业缴纳增值税的地方分成很低，为什么地方政府还有这么强的招商引资动力？

一个经常被提及的解释是，虽然分税制后地方财政分成的比例显著下降，但地方财政支出却相对刚性，甚至可能因分税制后省级政府继续向市县下压支出责任有所增加，因此地方政府只能大搞“土地财政”来补齐收支缺口。

但上述“财政压力论”难以通过一个基本的经济学检验，即在其他条件不变的情况下，如果地方（制造业）税收分成比例显著下降，地方政府发展制造业的积极性应该下降。毕竟，地方政府大建工业开发区必须支付相当高的征地补偿和基础设施建设成本，甚至还要支付因低价征地、环境污染、劳工保护不足等带来的诸多社会维稳成本，而且这些成本还会随更多区域加入竞争而不断上升。如果这些成本增加过快，甚至超过收益的增幅，就会有效地约束地方政府发展制造业的冲动。

当然，不能否认地方政府确实存在一定的财政支出刚性，但这种刚性不仅不是绝对的，更不是无条件的。比如，分税制后的相当一段时期内，一些地方政府大力推进教育、医疗等公共服务领域的所谓市场化改革，但其本质是以市场化为名进行的“甩包袱”行动。因此，即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”工业开发区的方式补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为或少作为。事实上，至少在2009年大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件和经济基础较弱地区的政府更倾向于选择通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。为什么分税制后的20世纪末和21世纪初反而观察到因财政集权受损最大的沿海地方政府选择加入并强化招商引资的区域竞争，为什么2009年之后全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区？

4.1.2 伴随分税制发生的结构性变化

要对1994分税制后地方政府一波又一波的“大干快上”做出一个比既有理论更有力的解释，必须深入分析90年代中期以来地方政府面对的国际和国内竞争环境以及二三产业之间的互动关系，考察一些更根本的因素对地方政府成本和收益产生的重大影响。

如前所述，地方政府大规模、有意识的“以地谋发展”是20世纪90年代后期发端于苏南地区。那时，绝大多数城市的房地产市场还没有发育起来，住宅用地出让金可忽略不计。所以，当时苏南政府的招商引资主要还是考虑制造业的税收。虽然制造业增值税的大部分被中央分享，但招商引资仍可以给地方政府带来独享的制造业所得税收入。

假定制造业的产出是Y，t是税率，α是地方分成的比例，如果分税制降低了地方的分成比例α，其他条件不变时地方在工业上“谋发展”的积极性肯定会下降。但如果没有出现这种情况，那么一定是其他条件发生了重大变化并导致地方政府的成本和收益衡量出现了变化。

首先是税率t本身发生了变化。相比于分税制前对地方国有和乡镇企业征收的诸如产品税之类的综合税率，分税制后的增值税税率较高，1994年制定分税制改革方案时，对制造业增值税率设定的基本原则就是征收的增值税起码要确保之前的制造业税收收入不下降。但如果再加上分税制新引入的企业及个人所得税，制造业的综合税率就更高一些。在这种情况下，αt即地方政府实际获得的有效税率下降并不多。

如果制造业的综合税率有所提高，那么其他条件不变时，更高税率应该对制造业产出Y带来负面影响，而且取决于原有税率在拉弗曲线上的位置，地方的总税收未必增加。

但是，分税制后中国制造业的产出不仅迅速增加，甚至在2001年加入世界贸易组织后还成为很多中低端消费品生产的“世界工厂”，地方政府的增值税和所得税收入都实现了超常规增长。

基于以上观察，我们有理由做出如下推断：一定还有一些影响制造业产出的其他条件同时发生了变化，并导致更高税率对制造业产出的压制不仅被抵消了，而且还有余。那么，分税制后还有哪些条件发生变化并带来了制造业产出的不降反升？

下面两小节的分析将表明，这一阶段“国际和国内两层逐底式竞争”和“二三产业交互强化型溢出”两类结构性效应逐步浮出水面并形成共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。

4.2 驱动中国增长的两个结构性效应

4.2.1 国际和国内两层逐底式竞争

“国际和国内两层逐底式竞争”是指20世纪90年代中期因产能过剩、内需不足导致经济下滑时，中央和地方分别在国际竞争和国内区域间竞争中以政策逐底的方式压低制造业生产成本，并提高中国出口产品国际竞争力的协同行动。

1994年的人民币汇率贬值和出口退税构成了中央政府推动“国际逐底式竞争”的两个主要政策工具。1994年初，美元兑人民币的官方汇率从5.8元一次性贬值到8.7元，而且改变了之前只有部分出口商品享受退税的政策，转而实行基于增值税的全面出口退税制度，退税率平均超过10个百分点。

上述人民币一次性贬值和全面出口退税政策不仅吸引了国际制造业开始大举投资中国，同时刺激了国内厂商大幅增加面向出口的制造业生产。显然，1994年开始全面执行的出口退税政策是在分税制提高了法定制造业综合税率之后，中央政府再“开口子”降低了对出口产品实际征收的有效税率。换句话说，为了拉动出口和增长，中央政府放弃了分税制后其增值税分成的很大一部分。

必须指出，出口退税主要对增值税的中央分成部分退税，地方则可根据自身财力和中央制定的年度退税额度自主决策，实际情况是大部分地方基本不对增值税的地方分成部分退税。因此，无论是人民币汇率贬值，还是出口退税，都有助于解释中国制造业及其出口最近二十多年的高速增长，有助于我们理解分税制后地方政府依然存在的制造业发展激励。

但是，只考察中央政府的“国际逐底式竞争”政策是远远不够的，还必须引入更多的结构性变化，即90年代后期逐步展开且日趋激烈的“国内逐底式竞争”。

20世纪末和21世纪初，当各地逐步完成公有制企业改制后，地方政府逐步通过压低工业用地价格、放松劳工和环境管制等非税工具展开了“国内逐底式竞争”。具体而言，除通过各类产业园区压低工业地价并大举供地之外，地方政府还有意放松劳工保护和环境管制的政策力度，比如不少地方政府不严格执行员工超时工作和劳动场所安全保护的法律法规，还允许企业只为管理层和少数技术员工缴纳社保，对企业污染排放采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。此外，由于地方政府把主要精力放在招商引资和基础设施建设上，自然缺乏激励为大量农村流动人口及其随迁家庭成员提供与城市户口对应的公共服务，包括保障性住房及随迁子女在城市公立学校的平等就学和升学条件。

与中央政府以汇率贬值（之后不随劳动生产率及外汇储备上升而及时升值）和出口退税为主要工具推动的“国际逐底式竞争”一起，地方政府推动的“国内逐底式竞争”使中国很快成为全球劳动密集型乃至部分污染密集型产业的“投资天堂”。由于压低工业地价、放松劳工和环境管制的成本主要由失地农民、农民工和全社会居民承担，地方政府就可以在不降低税率的情况下，通过非税工具向全社会转移成本，最终实现地方的税收最大化目标。

当然，就地方政府而言，无论是大规模征地建设各类园区，还是应对因征地、劳工、环保问题带来的群体性事件，都需要一个强大的“利维坦式”的地方官僚体系作为支撑，而后者恰恰是中国党政集权体制的强项。

如果地方政府在制造业竞争中所获好处仅限于制造业的直接税收，我们将不会看到21世纪初到2008年之间东部和中部一波又一波的开发区建设浪潮，更不会看到2009年之后进一步席卷全国的开发区和新城区建设“大跃进”。为此，还需引入这一阶段出现的第二个不断强化的结构性效应，即“二三产业交互强化型溢出”效应。

4.2.2 二三产业交互强化型溢出

在过去25年逐步成型的工业化和城市化模式中，地方招商引资的财政收入不仅包括制造业直接缴纳的增值税和所得税，更重要的是制造业带动本地服务业，尤其是房地产业产生的各类服务业税收和商住用地出让金收入。

自1998年住房制度改革后，随着中国城市人均收入水平的提高，城市的住房和服务需求逐步上升。此阶段城市政府在商住用地上采取的“招拍挂”模式开始成熟，第二产业对本地第三产业的拉动效应逐步放大。

至少在2008年全球金融危机爆发之前，我国的大部分二线城市以及几乎所有的三四五线城市，如果没有吸引到足够的制造业投资，包括住宅、商业、办公在内的城市第三产业就很难形成足够的规模，自然谈不上为地方政府带来高额的商住用地出让金，以及服务业营业税、所得税、土地增值税、契税、土地使用税、耕地占用税、房产税等税收收入。

正是这段时期，大部分二线及更低级别的城市，只要制造业招商引资成功了，就会出现一些中高收入群体对住宅、商业、办公等第三产业服务的强劲需求，地方政府也因此获得了高额的税收及商住用地出让金收入，这就是制造业对本地服务业发展的“财政溢出效应”。尤其是在中国特有的城市商住用地垄断供应体制下，地方政府可以在土地上捕获二产对三产的全面“增值溢价”。

4.2.3 二产对三产的财政溢出效应

随着21世纪初中国逐步融入制造业产品的国际市场，更多城市卷入了日益激烈的招商引资竞争。各城市扣除基础设施和征地补偿成本后的工业用地净价格不仅没有上升，甚至平均看还不断走低。与此相反，商住用地，尤其是住宅用地的价格不断走高，最后形成地方以商住用地出让金净收益补贴工业用地亏损，且补贴水平不断增加的扭曲格局。

随着从沿海到内地一波又一波开发区建设浪潮，越来越多的城市主动或被动地卷入了招商引资的激烈竞争。当早期建设开发区的城市因第二产业带动第三产业并从商住用地的高价出让中获利时，后加入的城市才刚刚开始贷款建设工业开发区。从开发区招商引资到形成产能一般需要至少两到三年时间，而只有制造业发展起来才能带动对本地第三产业服务的强劲需求。

在这个区域间“逐底式竞争”格局下，大部分卷入竞争的城市一旦加入就“欲罢不能”，如我国的长三角和珠三角自21世纪初展开的竞争。

20世纪末和21世纪初，苏州、无锡、常州等苏南城市先后展开了大规模的工业开发区建设，甚至还利用包括低工业地价在内的各种优惠条件吸引珠三角的企业，给珠三角地方政府带来了巨大的压力。结果珠三角的地方政府也不得不建立国有工业园区来留住企业。这一时期，珠三角地区“自下而上”的农村工业化和政府主导的“自上而下”的园区工业化在土地利用方面的冲突日益凸显（丛艳国和魏立华，2007）。

一旦“国内逐底式竞争”启动，就会使一些原本就能实现快速增长且增长红利在政府和百姓之间分配更倾向于后者的城市被迫卷入。我们的调研表明，珠三角早期大量入市的集体经营性建设用地现已有很多处于低效利用乃至闲置状态，其中一个最重要的原因就是部分制造业企业向本地及其他城市兴建的国有工业园转移，因为后者能补贴性供地甚至免费供地。

但从发展绩效看，珠三角原有利用集体土地发展工业的模式不仅带来了当地百姓的更高收入，而且平均而言地方债务也不像长三角的很多城市那么突出，甚至产业升级的效果更好。毕竟，那些靠“逐底式竞争”招来的制造业企业主要看重地方政府提供的优惠条件，而这类企业往往缺乏技术升级的动力，发展的潜力非常有限。

比较我国的长三角和珠三角地区，行政能力特别强大的长三角地方政府往往有过度使用甚至滥用其行政能力的倾向，不仅强力压制社会对其行动的反制，而且往往过度推动开发区和新城区的建设，有时甚至大规模负债搞建设。这恰恰是政府和社会力量差距太大、关系失衡后很容易出现的情况。

与此相反，虽然珠三角地方政府在激烈的区域竞争下也有类似的发展冲动，但本地相对强大的社会力量，尤其是通过集体土地租金这个纽带团结起来的村民和村集体组织，可以在很大程度上反制地方政府，最后反而出现了更持续的经济增长和更公平的收入分配。

从21世纪初开始，“国际和国内两层逐底式竞争”已带来中国经常账户的较大顺差，人民币升值的压力逐步积累。当地方政府，尤其是新卷入招商引资竞争的城市政府还没有完成“政府贷款或垫资建设工业开发区→制造业形成投资→制造业产品出口→带动本地第三产业发展→获取相关税收和商住用地出让金→覆盖政府早期投入成本”的循环时，如果人民币汇率因贸易顺差加大开始升值，那么地方借贷后新建、扩建的开发区就难以实现出口增加，自然无法完成制造业对本地服务业的有效带动，无法捕获“二产对三产的财政溢出效应”，最后也就难以覆盖前期开发区建设的巨大投入。

因此，地方政府有很强的激励反对人民币的市场化升值，而由于出口保证了高增长和高就业，中央同样缺乏推动人民币汇率形成机制市场化的积极性。在这一发展格局下，中央财政收入实现了快速增加。相当一段时期内中央政府和国有银行的日子都非常好过，自然缺乏推动改革的积极性。

正是因为“国内逐底式竞争”下的工业用地、劳工和环境成本过低，“国际逐底式竞争”带来了人民币低估且无法及时升值，中国贸易顺差持续加大，投机者开始向中国注入大量热钱。1995年中国的外汇储备只有736亿美元，到2000年就增加到1656亿美元，2004年又迅速增加到6099亿美元。2006年、2009年和2011年则分别突破1万亿、2万亿和3万亿美元，并于2014年6月达到接近4万亿美元的历史高点。

在强制结售汇制度下，央行为对冲外汇储备超发了20多万亿元的人民币基础货币。在2002年到2008年这轮黄金增长期，中国年均GDP增长率略高于10%，但人民币基础货币增长率超过17%，其中的差距主要来自汇率升值过慢导致的外汇积累和央行为此超发的人民币基础货币。

相比于20世纪80年代中后期从地方政府及企业向央行地方分支机构，最后向央行传递的“信贷倒逼机制”及其引发的严重通胀（钟朋荣，1990），虽然21世纪以来人民币基础货币的过度投放大幅增加了流动性，却只带来了相对温和的通货膨胀。这恰恰是因为中国制造业的产能早已过剩，而大量流动性又有了之前没有的房地产和股市予以吸纳。相比于监管不严且较容易增加供给的股市，被地方垄断限供的商住用地和房地产市场自然成为过去20年中国经济吸纳过剩流动性的首选。

可以观察到一个现象：从2002年开始一直到2008年，北上广深一线城市，以及杭州等少数二线城市的住房价格开始了快速上涨。但在此黄金增长期内，随着外汇储备的积累和人民币基础货币的超发，央行进行了一定的金融“逆向操作”以防止流动性的过度泛滥。2010年，时任央行行长周小川提出了“池子理论”，即央行通过创造一个“蓄水池”把过剩的流通人民币蓄积起来，降低流动性过剩带来的问题（周小川，2010）。

除提高利率这样的传统手段外，央行主要通过提高存款准备金率直接抽走商业银行的可贷资金并以此限制总的贷款投放量。存款准备金率从2003年的7%一路提升到2012年的20%左右，锁住了相当部分的流动性。建立这样一个资金“蓄水池”的结果就是，2009年之前中国只有一线城市和少数二线城市出现了房价的快速上涨，而大部分二线及更低级别的城市，只有当制造业招商引资成功了，房地产业才会相应地发展壮大，且房价上涨幅度远远低于同期一线城市的涨幅。以制造业发达的广东东莞为例，2008年前后商品房的价格只有5000元/平方米左右，和现在动辄3万元/平方米以上的价格不可同日而语。至于那些还没有吸引到太多制造业、自身又缺乏煤炭等自然资源的城市，本地房地产业的规模通常十分有限。

在出口增速最快的21世纪初到2008年之间，中国东部地区很多二线及更低级别城市，以及部分中部区位较为优越的城市，都先后建设了面积极为可观的各类工业开发园区。到2003年7月，全国各类开发区就已达到6866个，规划面积3.86万平方公里。经过中央政府的清理整顿，到2006年底，我国的开发区被核减至1568个，规划面积也压缩到9949平方公里。但是，很多被核减掉的开发区只是摘掉了“开发区”的名称而已，大多数转为所谓的“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”。通过“一区多园”模式，地方政府有效回避了中央对开发区的清理整顿，原有的诸多开发园区在数量和功能上几乎没有任何改变。

在这一阶段，当工业园区实现了快速的制造业出口增长之后，城市政府就开始启动大规模的新城区建设并进行相应的商住用地出让。垄断性商住用地供应带来的高额土地出让金净收益一部分用于归还为建设工业开发区和新城区基础设施举借的贷款，一部分又进一步投入开发区扩建所需的增量土地征收和基础设施建设，从而在二产招商成功并带动了三产后再利用商住用地的盈利横向补贴工业用地的亏损。

总之，21世纪以来中国地方政府低价供应工业用地，以及制造业大规模发展所致的环境污染、劳工保护缺乏、社保缴费人员比例过低等现象，并不是分税制本身带来的结果，而是国内和国际经济环境变化、中央和地方对这些变化所做政策反应共同引发的结果。而且“国内逐底式竞争”的白热化强化了中国在“国际逐底式竞争”中的价格优势。在这一阶段，中国的国际贸易争议之所以还没有发展到白热化地步，主要是因为西方国家处于经济周期的繁荣阶段。

4.2.4 三产对二产的反向金融溢出效应

为应对2008年的国际金融危机，中国政府过去十多年中多次推行了宽松的货币政策，开启了主动货币超发和大规模信贷刺激的进程。尤其是2009—2010年、2013年、2015—2017年以及2020年新冠疫情后四次大规模的信贷投放，实际上是把2009年之前人民币超发后通过“蓄水池”锁住的那部分人民币再以降低准备金率等方式全面释放出来，结果是房地产价格在各线城市都出现了大幅轮番上涨。

从2009年大规模信贷刺激开始，中国就出现了“经济下滑→加杠杆→杠杆上升过快→控制杠杆→经济下滑压力→再加杠杆”的“刺激、控制、再刺激”的循环往复。

2009—2010年的大规模信贷刺激政策，加上中央对一线城市住宅地产的调控，让地产泡沫不仅从住宅地产向商业地产、养老地产、旅游地产等方向扩散，还从一二线城市向三四线城市扩散，从东部地区向中西部地区扩散。2009—2011年，各线城市房价基本增加了100%—200%。

2009年的第一轮刺激效应退潮带来经济增速下滑后，其后的两轮信贷刺激又在2013年9月和2016年6月引发了两次“地王潮”。2013年的“地王潮”得益于前期（2012年）两次降准和两次降息，而2016年的“地王潮”则对应着该年第一季度的天量信贷，且前期（2015年）央行已经进行四次降准和四次降息，2016—2017年很多三四线城市的房地产市场出现了购销热潮。

各线城市房价全面“泡沫化”的一个后果，是2008年全球金融危机后因宏观刺激引发的商住用地出让金激增又反过来刺激地方政府新建和扩建了更多、更大的工业园区。在这一阶段，一些原来制造业基础较差的城市开始新建大面积的工业开发区，然后再以更低的工业用地价格和配套优惠政策招商引资。

至此，2008年前我国就已出现但从经济角度看还算健康的“第二产业对第三产业的单向溢出”，到2008年后逐步演变成如下格局：中央货币宽松带动了城市房地产业发展，高额的商住用地出让金又激励了欠发达地区（乃至所有地区）的城市政府借债，大规模推动开发区的基础设施建设，“第三产业对第二产业的反向金融溢出”效应开始凸显。

2009年以来，中国的地方政府，包括内地很多原本制造业基础较弱的市县，以“土地财政”为基础，利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作，新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。在2009—2013年的5年中，中国以工业用地为绝对主体的工矿仓储用地出让总计90.7万公顷，比2004—2008年的56万公顷高出了62%。

在2009年之后的几轮大规模刺激政策下，很多省、市、县都在扩建和新建各类开发区。如贵州这样的西部欠发达省份，每个县都大规模建设了工业开发区。截至2016年6月，我国已建立国家级新区18个，各类国家级经济技术开发区、高新区、综合保税区、边境经济合作区、出口加工区等约500个，其中高新技术产业开发区145个，其他各类园区（综合保税区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等）150多个；各类省级产业园区已达到1600多个，较大规模的市级产业园区l000多个，此外还有上万个各类县级与县级以下产业园区。除制造业为主导的各类产业园区外，以服务业为主的县级及县以上新城、新区数量也达到3500多个。

到2009年，中国的制造业产能已全面过剩，出口又明显不可能再实现全球金融危机之前年均20%以上的超速增长，为什么地方政府还要大建工业开发区？

首先是大规模信贷刺激下城市房地产量价齐升带来的地方政府“财政幻觉”。2009年后的多轮宏观刺激带来了各级城市房地产市场的全面“泡沫化”，很多地方商住用地出让金出现了大幅飙升，并给地方政府带来“财政幻觉”：未来本城市的商住用地价格会保持高位，甚至还可能更高，这就为地方政府以商住储备土地作抵押，大规模负债建设开发区、新城区创造了条件。

其次是地方政府从国有金融机构贷款时普遍存在的“道德风险”。由于地方债务的主要债权人是以银行为主体的各类国有金融机构，既然中央现在鼓励地方通过借贷拉动投资和刺激内需，而负债推动工业开发区和新城区建设至少有助于改善本地产业增长和城市发展的环境，地方政府何乐而不为。即使未来出现债务偿还困难，只要银行是国有的，中央就一定会兜底救助。在这一背景下，地方债务余额在2009—2010年就翻倍达到10.7万亿元，在其后10年继续高歌猛进，显性和隐性债务累计超过60万亿元。

总之，2009年之前的地方发展模式是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。正是在这一阶段，中国和主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。

4.3 一个系统性分析框架

4.3.1 中国模式和“东亚发展型国家”模式

在过去25年中，逐渐出现了一个与传统的“东亚发展型国家”模式有诸多相似性，但仍在几个关键维度上存在显著差别的“中国模式”。

在传统的“东亚发展型国家”模式下，集权政治的领导者秉持经济增长优先的目标，采取对资方友好的政策。在政策实践上，东亚发展型政府主要通过抑制劳工、压低（存贷款）利率、出口退税、研发补贴、对外企实施市场准入限制等政策工具为政府希望发展的行业创造条件，尤其是为出口导向的制造业成长提供便利。虽然这些政策措施有效地拉动了投资，但东亚发展型经济体的产业政策及配套的财政、金融、劳工政策同时压低了国内工资收入和储蓄利息收入，从而抑制了国内消费，与此同时，压低要素价格又刺激了投资并使国内产能远远超过国内需求，于是政府不得不通过压制本币汇率和出口退税促进出口，通过向国际市场倾销产品来消化国内过剩产能。最近25年来，中国政府在经济发展中多多少少也推动了类似的政策措施。

但是，中国并不仅仅是日本、韩国发展模式的简单扩大版。即使和东亚发展型经济体的相应发展阶段对比，20世纪90年代中期后中国经济对投资的依赖和对内需的抑制都更为严重。如图1所示，从20世纪90年代后期开始，中国投资占GDP比例从不到40%迅速攀升到2008年接近50%的超高水平，不仅超过日本、韩国相应发展阶段30%—40%的投资比例，更远远超过世界平均投资率20%—25%。

图2表明，中国的投资率最近10年来虽有所回落，但仍维持在40%以上的高位。与此相对应，从2000年到2010年包括政府消费和居民消费在内的最终消费占比下降非常快，从60%以上跌落到50%左右，下跌超过10个百分点。2010年后最终消费占比有所回升，但到2018年仍只有55%左右。

由于最终消费占比显著偏低，而其中政府消费占比基本稳定，所以中国居民消费占比要显著低于日本和韩国，更低于世界平均水平。如图3所示，虽然随着经济发展，日本居民消费占比从20世纪70年代的50%左右逐步上升到21世纪的60%，但仍低于世界平均水平的65%。从70年代后期到80年代前期，中国和韩国的居民消费占比都降至世界平均水平以下，但韩国居民消费占比一直在50%上下，而中国居民消费占比却从20世纪90年代初期的45%下降到2008年的36%，之后10年有所上升，到2018年达到46%左右。

对中国这样一个内需本应占绝对主导的大国而言，如此低的居民消费占比显然是严重的失衡。为了消化过剩的国内产能，中国不得不通过人为压低人民币汇率和出口退税等方式刺激出口。图2表明，2006—2007年中国净出口达到了GDP9%—10%的超高水平，只是近年来出现了显著下降。1980年中国出口才占到GDP比重的10%，但到2006年该指标达到历史最高的39%。2008年全球金融危机之后有所下降，但2019年和2020年仍维持在17%的高位。

二战后的东亚发展型经济体（包括日本、韩国、新加坡和我国台湾地区），都大约花了30年的时间成功地从低收入经济体顺利过渡到中等收入经济体，并最终迈入发达经济体行列，还实现了发展过程中较平等的收入分配和顺畅的产业升级。

与此相比，虽然过去25年中国取得了与日韩快速成长期相当的增长率，但在收入与财富分配、环境与劳工保护、城乡土地利用、农民工市民化、农业与农村发展等方面的表现却明显落后。如果20世纪90年代中后期的中国，特别是沿海地区在劳动力、土地资源禀赋、产业基础等方面的初始条件和这些东亚发展型经济体的起步期相似，甚至有些方面还要更好，为什么会出现这些发展绩效上的明显差距？

4.3.2 中国增长模式的一个基本分析框架

图4给出了一个思考当前中国增长模式及其绩效的基本框架，它有助于我们理解中国的发展绩效以及中国与东亚发展型经济体之间的差距。

总体来看，除第4.2小节提出的“国际和国内两层逐底式竞争”之外，我国现有增长模式中还大致存在三个领域的行政性垄断，即能源、原材料行业（石油石化、煤炭、电力、矿业和冶金）和非金融高端服务业（邮电通信、民航铁路等）的上游国企（资源性和）行政性垄断，以国有银行为主体的金融业行政性垄断，以及地方政府对城市商住用地的行政性垄断。

其中，国有企业在能源、原材料和非金融高端服务业上游的行政性垄断和民企在消费品制造业下游部门的市场化竞争分别来自20世纪90年代中后期公有制企业改革进程中推动的“抓大”和“放小”政策，而地方政府在商住用地的行政性垄断来自20世纪末之后的“国际和国内两层逐底式竞争”和“二三产业交互强化型溢出”两个效应共振驱动的、以“土地财政”和国有银行加持的“土地金融”。 

因篇幅所限，仅以第4.2节提出的“二产对三产的财政溢出效应”简要说明这个增长模式的运行机制。第4.2节指出，至少在2008年全球金融危机爆发之前，在我国大部分二线及以下各级城市，只有制造业招商引资成功了，才会出现对住宅和商业服务业的规模化需求，而其中规模化商品房销售更是地方政府取得高额土地出让金净收益的基础。

但这些城市购买商品房的主力人群并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体，而是以下四类人为主的城市中高收入群体：一是民营制造业企业的管理层和中高级技术人员；二是国有企业为主体的金融业高收入员工；三是国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工；四是地方财政供养的公务员和事业单位人员。后三类人群的中高收入显然来自其所就业的国有企业和公共部门的行政垄断地位。

以上理论分析框架有助于我们理解过去25年中国工业化、城市化乃至整体增长模式的运行机制及其在宏观杠杆率、收入分配、社会和环境治理等多方面的含义。它不仅可以解释当前增长模式下为什么会出现压低利率的金融抑制，还可以解释国有银行为什么经常会对不同贷款主体收取差别化利率，即对上游国有企业和地方投融资平台给予优惠信贷，而对下游制造业民营企业限制贷款并要求更高的利率；它可以解释地方政府为什么对工业用地和商住用地采取迥异的出让策略，即以“招拍挂”方式垄断、限量、高价供应商住用地，却以协议方式放量、低价供应工业用地，并导致城市土地利用结构的严重扭曲、城市房价的过快上涨、工业园区和新城区“大跃进”、工业用地价格过低且利用非常不集约等现象。

这个理论框架可以解释为什么随着更多城市加入制造业的“逐底式竞争”，商住用地和工业用地之间的价格差会持续不断地扩大；为什么在面临高资金成本、高能源、原材料价格和高税率的情况下，中国的民营制造业企业仍可利用“国际和国内双层逐底式竞争”有效降低生产成本并为中国带来超过20年的高速增长；为什么在上游国有企业、金融行业和城市商住用地“三领域行政性垄断”及“国际和国内双层逐底式竞争”的共同作用下，中国的收入差距会在一段时期内迅速扩大，而以住房资产为主的社会财富差距更会持续放大；为什么中国这样一个大国，投资占比如此之高而居民消费占比如此之低；为什么中国经济会特别依赖出口，并很容易引发国际贸易纠纷。

这个框架还有助于我们理解如下的情况：地方政府不仅过于工具性地利用土地实现超常规的财政增长和基础设施建设，而且过于工具性地利用“人”作为廉价劳动力来发展产业和建设城市，却严重忽视城市化中应该作为发展目的本身的“人”，尤其是数以亿计的农村流动人口及其随迁家庭成员。

如果在这个分析框架中进一步纳入2009年后“三产对二产的反向金融溢出效应”，还有助于理解2008年国际金融危机后为什么地方政府会从“土地财政”全面走向加杠杆的“土地金融”，并不断建设更多、更大的工业园区和新城区；为什么会出现城市房价的全面泡沫化并引发日益严重的地方政府、国有企业、房地产企业及家庭的四部门债务风险。

综上所述，可以将中国当前的增长模式总结为：在一个党政集权的经济管理体制下，形成了民营企业在下游制造业行业的“一类市场化竞争”，中央和地方政府卷入的“国际和国内两层逐底式竞争”，以及国有企业在上游部门、国有银行在金融行业、地方政府在商住用地出让上的“三领域行政性垄断”。其中，中央和地方政府展开的“国际和国内两层逐底式竞争”非常有力地支持了“一类市场化竞争”中民营企业的快速成长和出口，最终为中央、地方政府取得税收收入，为上游国有企业、国有银行和地方政府通过“三领域行政性垄断”抽取高额租金创造了条件。

这里不妨进一步考察城市政府对土地要素的控制。在这个具有中国特色的“地方发展主义”路径下，各城市都在商住用地上构建了本地具有高度垄断性的“局域性卖方市场”，而工业用地却因“国内逐底式竞争”出现了“全国性买方市场”。如前文所述，正是这个工业用地的买方市场和地方的劳工、环保政策及中央的汇率、出口退税政策一起，共同带来了中国制造业的大发展和出口的超常规增长。外汇储备的迅速累积，人民币的超发并最终导致了城市房地产价格的全面泡沫化。

我国城市工业用地占城市存量用地的20%左右，远远超过全世界10%的平均水平。与此对应，我国城市住宅等第三产业和环境绿化等用地比重明显较低，尤其是居住用地只占城市存量土地的30%，远低于全世界40%—50%的平均水平。值得一提的是，工业用地占比高于30%的城市多集中于东部地区，很多大城市和特大城市尤甚，而工业用地占比低于15%的城市多集中在西部地区。比如，上海和苏州的工业用地面积占比分别达到了25.77%和31.79%。与此对应，很多人口流入地大城市、特大城市的居住用地占比极低，北京为30%，上海为22%，深圳只有16%，而东京、纽约、首尔、伦敦等国际大都市住宅用地占比在40%—60%。

至此，中国不同地区、不同级别的城市普遍出现了工业用地效率非常低下的局面，而主要人口流入地城市的住宅用地供应却严重不足。现有发展模式下的地方政府策略性供地并最大化财政收入的行为是带来这个局面的关键原因。

正是从这个角度看，我国城市出现的房地产泡沫来自货币超发带来的投机性需求和地方政府商住用地出让上的行政性垄断，但与中央对建设用地指标的区域配置和管控无关。这是因为从城市存量土地的规模看，即使沿海地区的主要人口流入地城市，现有的建设用地规模都完全足以支撑比现在多得多的住宅用地供应，也完全可以为本地居民和外来人口创造好得多的居住条件。但是，地方政府每年的供地中平均只有30%是居住用地，而这个比例的居住用地出让量恰恰是垄断体制下地方最大化土地出让金净收益的供应量，通过增加发达地区的用地指标，而不是推动打破城市政府对商住用地垄断的土地市场化改革，根本无助于缓解这些城市的房价泡沫。

整体来看，与东亚发展型经济体一样，中国当前的经济增长模式表现出金融和劳工抑制、投资主导、内需不足和出口导向等特点。但典型的东亚发展型经济体大致用了30年就实现了现代化，而且在发展过程中基本没有出现大范围的环境污染、收入和财富差距的持续扩大、人口不完全城市化和城乡土地利用结构的严重扭曲，其根本原因还是在于这些经济体没有出现以上“三领域行政性垄断”的全面叠加。在这些东亚发展型经济体的发展中，确实存在政府对金融行业的严格管制和对战略性产业私营财阀的资金支持与市场保护（比如日本和韩国），甚至我国台湾地区还直接垄断金融系统并通过公营企业直接紧密控制上游战略产业。但这些东亚发展型经济体都没有像中国这样通过上游国企、银行和地方政府全面实施“三领域行政性垄断”，因此在其发展过程中就无须卷入过于激烈的“国际和国内两层逐底式竞争”。从每个细分领域看，中国和东亚发展经济体之间存在的是“量”而非“质”的差别，但是一旦这类“量”的差别在多个领域叠加起来形成共振，就可能导致长期发展绩效上“质”的不同。

五、以全面、平衡的分权型市场化改革应对整体性挑战

本文指出，中国并不存在一个以GDP增长率为主要指标进行考核并提拔地方主官的“地方官员考核体制”，而现有的干部考核体制对塑造地方主官行为的作用非常有限。这就意味着通过改革干部考核体制扭转地方行为的思路不会有什么效果。从中国改革的历史经验看，抑制地方投资冲动主要还是依靠中央部委对地方政府进行强有力的权力制衡。实际上，20世纪80年代和90年代多次的“去杠杆”基本上都是依靠中央政府的集权性管制实现的。

本文还提出，中国的财政体制和经济管理体制从转型第一阶段的相对分权走向了转型第二阶段的日益集权。经过40年的转型发展，中国初步构建了一个相对稳定的集权型、半市场化的经济体制，但这个体制也对我国经济、社会、环境的可持续发展提出了整体性挑战。

仍然以土地管理领域为例，中国过去二十多年的城市化伴随着土地指标管理的日益集权化和建设用地供应的日益地方垄断化。结果是地价的日益非市场化，工业用地价格过低、商住用地价格过高，地方政府“土地依赖症”愈发严重。同理，在宽松的货币政策前提下，地方政府可以通过大量举债加大基建规模，结果是不仅市场力量很难对地方政府形成制约，反而市场本身会被地方政府的发展导向扭曲。

因此，要改变目前地方政府过度建设的倾向并推动它们逐步走向服务型政府，首先要逐步消除地方政府利用土地、资金等关键生产要素直接干预市场的能力。这就意味着必须通过改革让市场和社会力量对地方政府形成一定制约。地方政府控制生产要素配置的能力越弱，外部市场和社会力量的发育程度越高，地方政府的工作目标就越接近服务型政府的要求。

实现以上目标不仅需要中央通过“去杠杆”硬化地方政府的预算约束，还需要推动市场化改革切实降低地方政府对基层和市场的资源汲取。只有通过一个更市场化的分权体制推动地方政府的职能转换，才能发挥基层政府的积极性和市场机制的约束力。

比如，在城市住宅用地供应领域，虽然打破地方垄断是正确的方向，但明确这个方向并不意味着就可以顺利解决问题。目前，中国地方财政高度依赖住宅用地的出让金，而主要人口流入地城市的房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场，不仅地方财政马上就会遭遇重大冲击，城市房地产泡沫大概率还会迅速破裂。因此，即使改革方向对了，改革突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策组合以把握政策的力度。

一种可能的解决方案是，允许地方政府通过土地征收、储备、出让的传统方式继续提供部分住宅用地，但同时要求人口流入地政府必须通过现有城市存量用地的挖潜提供一定比例的新增住宅用地。而在通过存量转化渠道供应的住宅用地中，地方政府必须让渡一定比例的住宅用地出让金返还给低效存量建设用地的业主，但在返还上参照如下的“片区综合地价”补偿：在一个相对较大的低效建设用地片区内，政府依规划将其中某个比例（如30%—40%）的工业用地转化为居住用地，同时把特定比例（如40%—60%）的住宅用地出让金和剩余升级工业用地的所有出让金加权平均计算出统一的补偿标准返还给所有业主。这就相当于以较高标准的补偿收回了片区内所有的城市国有和集体低效存量建设用地，少部分改为居住用地，剩余大部分升级为新兴产业用地。

上述城市住宅用地供应的创新模式充分考虑了地方财政对住宅用地出让金的高度依赖，通过上级政府施加的一个合理要求引导地方政府对城市低效存量用地再开发。以“工业改居住”的部分新增资源补贴“传统工业用地改新型产业用地”，实际上是用更高补偿来调动城市低效存量用地业主向市场供地的积极性，相当于在城市住宅用地市场上增加了供地方。

我们的研究表明，上述“增量供地和存量挖潜并重”的住宅用地供应模式可以被理解为一种“双轨制”改革。它能在不过度冲击“土地财政”收入的情况下，渐进而实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断，有效增加城市住宅用地和住房供应，拉动经济增长并逐步缓解城市的房价泡沫，实现产城的有机融合。

之所以要推动上述的住宅用地“双轨”供应政策，是因为中国改革的历史表明，“双轨制”是完成渐进市场化转型的有益经验。它可以在转型过程中充分发挥且不断壮大市场机制的作用，而不是以简单的行政集权和宏观紧缩降低杠杆，最后反而破坏了市场机制。

再以打破国有企业行政性垄断为例。改革必须创造有利于打破垄断的环境条件和适度压力：一方面，必须在能源、原材料、重化工等周期性行业全力推动国企的有效去产能和降杠杆，而不是通过所谓的供给侧改革把民营企业从这些行业淘汰出去；另一方面，在一些因进入管制而产能不足、增长潜力尚未充分发挥的上游制造业和高端非金融服务业部门，包括电力、电信、交通运输及教育、医疗等行业，要尽快动手打破行政性垄断，实现国有企业之间、国有企业与民营企业、公立机构与民营机构之间的市场化竞争。

历史经验表明，打破国有部门行政性垄断的关键是以对外开放加速对内开放，以技术进步降低行业准入限制。当前，全球正在兴起一轮以互联网、信息技术、生物医药、新能源、新材料等为支撑的新技术革命浪潮。如果中国可以创造性地利用过去曾成功实施的“双轨制”思路设计相应领域的改革方案，推动新技术在能源、原材料、电信、航空运输等垄断行业乃至医疗和教育等多领域的应用，就可以逐步引入和扩大市场轨，最终实现渐进式并轨。

总之，未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制的市场化改革逐步打破“三领域行政性垄断”，才能有效降低民营企业的生产成本和城市低收入人口的生活和居住成本。与此同时，切实推动人民币汇率形成机制的市场化改革，推动提高征地成本和集约利用低效存量用地的城乡土地改革，加快“农民工市民化”的户籍改革和保护劳工、环境的社会与生态治理体制改革，才能最终跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，以全面、平衡的良性市场经济体制实现以国内循环为主的“国内国际双循环”。

由于既有的增长模式已经造就了一个相当强大且有自我强化倾向的利益格局，中国完成全面转型的难度相当大。即使既有利益格局中的各参与方，比如为招商引资展开“逐底式竞争”的地方政府都已看到了这个博弈本身的不可持续性，但任何一方都缺乏积极性，更没有足够的力量来跳出困局。

在这种情况下，只有从中央层面推动全面、平衡的市场化改革才能有效应对转型发展的整体性挑战。但在设计深化改革的方案时，既要确保改革的方向正确，又要选准改革的突破口，更要精确把握政策的力度。改革方向错了会满盘皆输，而突破口选不准将难以实现前后改革和不同领域政策之间的协力，政策力度不足则难以扭转局面，力度过大又可能反受其害。

从经济已全面泡沫化的起点开始推动改革，中国政府不得不面对宏观经济管理的严峻挑战。如果不能在稳定宏观杠杆率的同时推动有助于拉动实体经济增长的结构性改革，而只是持续放水，那么即使仍有一定的货币和财政政策空间，也不过是让泡沫化的经济再多支撑一段时间。如果本轮经济转型还像20世纪90年代中期那样以经济、财政、行政全面集权的方式“去杠杆”，不仅很容易因破坏市场机制而难以完成改革，还可能直接刺破经济泡沫。

上述严峻挑战有助于我们理解当前中国出现的如下困境：体制改革因目标和策略难以达成共识，改革部门化和碎片化，相关利益集团不断施加阻力，结构改革难以突破，在此情况下，政府为应对经济下行所做的政策反应更多是被动甚至主动放水，多次“微刺激”累积成“中刺激”“大刺激”，“去杠杆”反而变成了“加杠杆”，而一旦因为“加杠杆”导致泡沫进一步吹大，政府又开始采用各种行政性集权措施控制杠杆并破坏市场运行。其结果是中国经济出现了刺激、控制、再刺激的循环，国民经济的杠杆率不断上升，主要人口流入地城市的房价越调越高，政策左右为难、进退失据。

目前，我国地方政府显性和隐性债务存量已超过60万亿元。考虑到地方政府土地出让金净收益不会超过25%，土地市场不好的年份可能只有10%—15%，不少债务很高的欠发达地区土地出让金净收益甚至更低，地方债务确实可能给未来几年的中国经济带来重大金融风险。在这种情况下，中央政府有可能进一步通过货币宽松政策化解债务，甚至通过集中部分发达地区土地出让金收入来解决问题。

有不少论者指出，未来应该考虑逐步为地方政府引入对城市居民住宅物业征收的房地产税，逐步淡出现有的土地财政。这显然不是一个好主意，且不说全世界推动房地产税的国家都有地方自治作为制度基础，一些国家还因引入房地产税导致政府下台，在中国城市房价全面泡沫化的情况下贸然引入房地产税，征收的成本将会非常之高。即使只对第二套或以上住房引入房地产税，也会对楼市和房价产生重大的负面影响，结果很可能是房地产税还没有收上来，地方政府的土地出让金就已经大幅下降。因此，即使从中央层面完成立法，地方政府也不一定会在本地实施。

我们认为，要突破中国经济的现有困境，仅靠过去那种行政、财政和经济集权的政策难以奏效。除了当前经济的泡沫化要比以往更严重之外，本轮稳定乃至降低经济“杠杆率”还面临央企尾大不掉、财政集权带来支出刚性过大、既有中央集权对产业升级约束更大等过去不曾出现的严峻挑战。未来要实现高质量发展，必须着力于推动向市场和地方的合理放权。与此同时，在地方政府和市场之间，还要通过市场化改革降低地方政府利用土地、资金要素直接干预增长的能力，进一步强化社会力量以反制政府可能的“乱为”。

考虑到当前地方政府的债务过高，除了以“双轨制”渐进打破地方政府对土地的垄断和国有企业的行政性垄断之外，对一些实在无法偿还债务的地方政府，未来可能不得不推动一次大规模的债务重组，中央、省级政府也不得不与银行、市县级政府一起承担部分损失。为此，可以考虑采取出让部分中央和省属国有企业股权给银行甚至是民营企业的方式，将地方债务化解和打破国有企业行政性垄断结合起来，在全面化解金融风险的同时实现“国退民进”，最终拉动实体部门竞争，并为实现健康的中长期增长创造条件。

中国的转型能否成功，不仅会影响21世纪的世界政治和经济格局，还会直接决定中国以怎样的方式在世界立足，更将深刻塑造14亿人口当前的生存状态和未来可能抱有的期望。毋庸讳言，未来的挑战非常严峻，要实现经济、社会和国家治理的顺利转型，不仅需要良好的国际环境配合，更需要高超的政治智慧和经济智慧。

注释、参考文献、图表略

本文原载《比较》第114辑（2021年第3辑）

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