焦点 | 理性研究解决短期出让土地到期问题—从温州住宅20年期土地到期谈起（20年到期和70年到期性质不同应分别讨论分类处理）
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焦点问题 | 冷静理性研究解决短期出让土地到期带来的问题—从温州住宅20年期土地使用权“撞限”谈起（20年到期和70年到期性质不同，应当分别讨论，分类处理）
4月15日开始，网上、朋友圈和微信群突然就被一条房地产新闻刷屏了，标题一个比一个劲爆，比如：“温州土地使用期满需高价续地”、“重磅！房地产又出大事……”、“所有房东都是国家的租户”等等。只看标题，还真以为房地产业发生了大事，打开相关内容看了看，还真是佩服那些网络编辑的炒作能力。对于因历史原因土地出让年期过短造成的个别住宅土地使用权“撞限”问题，不是认真查找造成问题的原因、梳理法律法规规定、探讨解决问题的办法、提醒购房户关注购房时剩余年期、引导房地产市场平稳健康运行，而是一味夸大、炒作概念，不断引起大家的恐慌和误解，也只能叹息了。
本来以为专业问题专业处理，随着相关部门研究、澄清，应该逐渐平息了，没想到这几天事情还在不断发酵、扩大，其中有理性的声音，如杨立新老师的分析，但更多的是情绪宣泄，还没弄清温州情况，甚至一些概念都没弄清楚，就夸大其词，把绝大多数住房（70年土地使用权）起码50后土地使用权才到期现在根本不用担心的问题，夸张为马上就发生大家住房不安全了等等，把简单的事情复杂化，炒作和恐吓民众。特别是今天某法制报记者以“温州国土局不懂的并非只有物权法”为题，不是就事说事，探讨研究解决办法，而是扣帽子打棍子，满篇文章充满对个人和温州市的歧视、推测和攻击，比如明明温州国土局在研究探讨该如何合理解决问题，该记者却说是“因为他们知道物权法对如何续期没更精通“敛财术”有明确规定，便试图钻法律的空子，打着方便群众的幌子，参照国有土地出让的做法，继续搜刮地皮钱。”，这是不是动机猜想型有罪推定呢？不知是温州研究探讨问题不对，还是必须以该记者对《物权法》解读为准才行。我想，还是应该冷静分析、理性应当，让专业问题回归专业，区分20年到期和70年到期的不同性质，分别讨论，分类处理。
土地使用权和房屋所有权关系
我国土地使用权有偿有限期出让是从1988、1989年深圳等地探索开始的，1990年5月19日国务院颁布55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，标志着城镇国有土地使用权出让制度建立。55号令第八条明确：土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第十二条规定了各类土地使用权出让最高年限：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。1995年1月1日开始实施的《城市房地产管理法》第十三条明确：“土地使用权出让最高年限由国务院规定”。因此，出让国有土地使用权是有期限的，其中，住宅用地的最高出让年期是70年。
开发商要建造商品房屋，首先必须向政府缴纳土地使用权出让金，以出让方式取得一定年期的土地使用权。具体宗地的出让年期通过《国有建设用地使用权出让合同》约定，但最高不得超过相应土地用途的最高出让年期。
房屋所有权(即房产权)是永久的，没有期限限制，只要房产没有完全毁损灭失就能一直享有。房屋是建造在土地上的，而土地使用权是有期限的。对于商品住宅来说，开发商取得一定年期的土地使用权建造房屋后销售给单位或个人，单位和个人相应取得了所购买房屋的所有权和相应的土地使用权。由于土地使用权是有年限的，单位和个人购买住宅的土地使用权期限应当是原出让年期减去开发商已经使用年期后的剩余年期。因此，购房者在购买房屋（住宅、办公楼、商铺、厂房等）时，需要特别关注土地剩余年期问题，因为直接关乎你所购买的使用年期长短和权益大小。
温州“问题房”咋产生的？
国有建设用地使用权出让过程中，确定出让年期是土地出让的关键之一。不同的年期预示着未来可以使用的时间长短和获取收益的高低，因此，不同年期的土地使用权价值是不同的，相应缴纳的土地使用权出让金也是不同的，同一块地，年期越长缴纳的土地出让金越高，相应的土地使用权价格也越高。
根据《城市房地产管理法》和55号令的立法精神看，只要没有城市规划限制，原则上应当按照法定的各类用地最高出让年期出让的。也许有人会说，法律法规并没有这样规定，只要不超过最高出让年期，比如住宅用地出让20年、工业用地出让20年等也都是合法的，是的，这样做确实符合法律规定，你可能还会从政府角度说这样做可以防止土地被僵尸企业长期低效闲置等，但我要说，这样做不符合立法精神，过于强调政府作用，没有真正把土地使用权当作可以通过市场流动合理配置的资产，“有恒产者有恒心”，政府单方缩短使用年期会促使用地者降低土地投资强度和建设强度，反而不利于土地集约利用，并由此引发类似温州“问题房”这样的混乱。
但在上世纪90年代，各地在探索土地出让制度初期，对一些地块出让，特别是原划拨土地使用权人补办出让手续时，对一些问题考虑不够周全，因此迁就一些使用者的要求（年期短可以少交钱），办理了一些低于出让最高年期的土地使用权出让，甚至一些地块只办理了10—30年的使用权出让手续。随着土地使用制度改革的深入，各地已经基本不再办理此类短期土地出让手续了，但初期那些短期出让引发的后续问题也开始显露出来。
从报道情况看，温州此次反应出来的情况正是55号令颁布初期，当地在办理划拨国有土地使用权转让交易时，将划拨国有土地使用权转为出让国有土地使用权时办理的短期土地使用权出让。据了解，当时，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。一些单位和个人，为了少交出让金而选择了20年、30年的土地使用权出让。从去年开始，20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期，由此引爆这个问题。据报道，温州此类“问题房”大约600套，事关600个业主的家庭财产，必须引起重视，但相对于整个温州房地产市场来说，只是少数，其他绝大多数房屋土地使用年期都是70年的，不存在这个问题，广大业主不必恐慌。
法律法规对土地使用年限到期的规定与理解
建设用地使用权出让年限届满的处理比较复杂，既关系到社会公共利益，也关系到土地所有者和土地使用者的权益。年限届满时对土地的处理需要区别对待。要分析届满时的建设项目性质、用地者需求、城市规划和涉及的相关法律。
相关法律法规对建设用地使用权出让年限届满时能否续期和地上物处置的规定不尽一致：
--55号令第40条规定：“出让年限届满，出让方有权无偿收回土地使用权，地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”。该规定未考虑收回土地使用权时受让方的房屋所有权问题。
--《城市房地产管理法》取消了55号令“地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”的规定，在第21条规定：“ 土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”按照《城市房地产管理法》的规定，首先可以将期限届满的情形分为两大类：土地使用者申请续期和未申请续期。其次，再将申请续期的情况分为两大类：准予续期和续期未获批准。准予续期的，重新签订出让合同，缴纳土地出让价款，办理土地登记；未申请续期或申请续期未获批准的，无偿收回建设用地使用权。
--《物权法》对建设用地使用权期限届满续期作了进一步了明确，第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”《物权法》区分住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，明确住宅建设用地使用权不再需要申请，自动续期。至于是有偿续期还是无偿续期，《物权法》没有明确。
有人把《物权法》第149条第一款理解为：“业主什么也不用做，不用申请、不用审核、不用交费。”，我觉得这可能扩大了该条款的内涵，因为从《物权法》立法过程来看，《物权法》是特意回避了这个问题。对于该条款，《物权法草案》二审稿是这么规定的，建设用地使用权期满，建设用地使用权消灭；登记机构应当回收建设用地使用权证书；建设用地使用权期满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期满前一年申请续期；续期应当支付土地出让金。四审稿修改为：住宅建设用地使用权期满的，自动续期；建设用地使用权期满，根据公共利益需要收回的，应对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。建设用地使用权续期时，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。五审稿调整为：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。五审稿审议时，许多常委会组成人员对“自动续期”的规定普遍表示赞成。但一些委员提出，在住宅建设用地续期是否需要支付土地使用费的问题上，应该慎之又慎，深入研究。因而在六审时，草案取消了有关住宅用地使用权续期需要支付费用的规定。
参加过《物权法》立法的著名法学专家 、中国社会科学院学部委员 梁慧星更详细介绍了《物权法》第149条的立法过程：
《物权法》第三次审议中，常委会组成人员针对此规定的意见如下：贺铿委员：“土地使用权消灭后怎么办？”吴清辉（代表）提出，“在香港，有补地价制度。如果期限过了，使用者仍想继续使用这块土地，那就需要补地价。物权法应该引进补地价的概念。”郑功成委员：“住房、宅基地是私人真正的恒产。城镇居民只有70年的使用期，买住房实际上买的是一个空间，和土地没有关系，那么70年以后是自动消灭还是自动续期？如何保证城乡居民这一部分私有财产，草案还有继续完善的空间。”三次审议后，委员长会议决定向社会公布征求意见。共收到通过网络、信件提交的意见11543件，另有26个省（市、区）和15个较大市人大常委会、47个中央部门、16家大公司、22个法学院所和专家，提出了意见。社会各界针对上述规定的主要意见是：一、用地期限。有的提出，现行的住宅用地使用权期限太短。有的建议延长为100年或者150年。有的建议取消使用年限的规定。二、续期申请人。有的提出，一栋公寓多户居住，建设用地使用权期间届满，是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期，意见不一致时怎么办？三、续期后的土地使用费。有的认为，住户买房已经支付了土地出让金，续期后不应再交费。有的认为，续期的应交少量的使用费。
对于上述常委会组成人员和社会各界的意见，法律委员会研究认为：“建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。”据此，法律委员会建议将这一条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。（四次审议稿第155条、五次审议稿第149条相同）五次审议稿第一百四十九条：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”（第1款）“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定。”（第3款）
据全国人大法律委员会，2006年10月27日，向十届全国人大常委会第二十四次会议，《关于物权法（草案）修改情况的汇报》：五次审议中，“常委会组成人员对自动续期的规定，普遍表示赞成。同时，有的委员提出，续期付费是否合适，建议进一步研究。法律委员会研究认为，续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不作规定为宜。届时，可以根据实际情况再作慎重研究。因此，建议删去这一条中关于土地使用费的规定。”
至此物权法第一百四十九条关于住宅用地期满自动续期的规定，最终确定。可见，本条立法机关的意思是：鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法不作规定，留待将来根据实际情况再作慎重研究。须特别注意，结合从原条文删去“续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”一句，可知所谓“届时，可以根据实际情况再作慎重研究”的研究主体，是指立法机关（全国人大常委会）自身，而不是国务院或者别的机关。
同时，在法制报记者的文章中也侧面证实了这一点，该文说当年参与立法的法学专家孙宪忠介绍，对土地使用权70年到期以后怎么办的问题，当时就争议很大，绝大多数的意见是，土地使用权到期后，只交象征性的费用后即可自动续期。为搁置争议，让物权法尽快出台，当时便采取了模糊立法。
由此可见，对住宅建设用地使用权“自动续期”时要不要支付使用费的问题，面对争议，《物权法》选择回避，不作具体规定，留待深入研究后完善。但实际上，至今国家法律法规没有明确。也就是说，温州是“住宅用地如何自动续期，目前国家尚未出台相关实施细则”的理解并无不妥。
20年到期和70年到期性质不同，应当分别讨论、分类处理
20年到期与70年到期性质不同，应当分别讨论、分类处理
20年短期出让建设用地使用权到期与70年住宅建设用地使用权到期应是两个完全不同性质的问题，是不同的两回事，应当分别讨论，分类处理。
一是70年期住宅建设用地使用权到期如何自动续期需要国家法律进一步明确。大家购买的正常商品房，也就是市场上一般的商品住宅，建设用地使用权应该都是70年期的。对于70年期住宅建设用地使用权来说，期满如何自动续期，目前国家法律法规尚未明确，但距离70年期满时间还很长，至少还有50年以上的时间，现在去担忧甚至恐慌是没有意义的，相信到时候土地法律法规会有明确规定。我个人觉得，很大的可能是像英国土地制度演变一样，出让年期逐渐加长，届时可能无偿或象征性交一点钱续期（比如香港批租土地到期的，准予续期的，可以选择补地价或按房地产评估租金价值的3%每年缴纳土地租金，房地产评估租金价值由香港差饷物业估价署定期评估确定，差饷也是按此租金价值的一定比例征收（有个别文章说香港是按差饷3%交土地年租金是不对的）；当然，补地价和选择按年交土地租金的房地产在抵押融资、转让等过程中的价格会有差异）。
二是对于温州这些20年期住宅建设用地使用权的“问题房”来说，与前一个问题完全不同，需要考虑以下问题：
1.住宅建设用地使用权的最高期间是70年，温州“问题房”当年的受让方选择20年期等低于70年期的，没有达到70年期应当允许续期至70年；
2.70年期住宅建设用地使用权和20年等不足70年期的建设用地使用权价格不同，当年20年等不足70年期的住宅建设用地使用权人实际上少缴纳了出让金，即比70年期住宅建设用地使用权受让人交纳的土地出让金少；
3.出让20年的住宅建设用地使用权，政府少收了出让金，现在续期至70年如果不补交出让金，相当于政府财政承担损失；
4.如果20年等不足70年期的住宅建设用地使用权业主在续期时不用补交出让金，对其他已经缴纳了70年出让金的业主而言显然是不公平的。
5. 如果20年等不足70年期的住宅建设用地使用权业主在续期到70年期时可以不补交出让金，那么以此类推，是否出让年期为10年、5年、2年、1年甚至几个月的建设用地使用权是否也可免费续期至70年？这会产生巨大的漏洞。
因此，对于温州这些“问题房”目前的到期处理问题，个人觉得，应当允许续期至最高出让年期70年，但业主应当补交20年与70年土地使用权的出让金差价。
对于部分从他人手里买过来“问题房”的人来说，可能会觉得有点冤，但造成这个问题的原因还是购买房屋时不够审慎或者被原房主、中介忽悠了，没注意到土地年期而购买了问题房。对此，应该准备相应证据，向原房主或中介索赔。
温州“问题房”土地使用权“撞限”到底该咋补缴？
要解决温州问题房，先来看看其他类似地方是如何处理的？
深圳国际商业大厦是国内成功续约土地使用权的案例。该项目由于历史遗留问题，在同一栋楼内，有20年、30年、40年、50年这四种年限不一的房产证。最早的20年产权部分早已到期。
为此，政府出台的《深圳到期房产续期若干规定》指出，到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期，在剩余年期(国家规定的最长使用年期减去已使用年期)范围内约定年期的，补缴地价数额为公告基准地价的35%，并按约定年期一次性支付。按照该《规定》，国际商业大厦产权到期的房源，都通过补交土地出让金，完成了续期。
那么温州的“问题房”到底该咋处理呢？可以看出，温州“问题房”与深圳的案例有一定类似，都是初次出让的年期过短带来的后遗症，应当允许其续期到最高出让年期。具体续期办理可以依照上述住宅到期续期程序和深圳的模式办理：
即原土地使用年期到期的，在不改变用途的前提下，由现房主与政府国土资源主管部门协商，允许其补缴70年期与原出让年期的土地出让金差价后，将土地使用年期延长到70，比如，原出让20年现在到期的，允许再延长50年。
考虑到这些“问题房”初始出让年期较短，且都是原划拨土地使用权补办的出让手续(划拨土地使用权权益属于房主)，房屋所有者补交的出让金数额不宜按补办出让时的“剩余年期”土地使用权市场价格直接核定，而应当扣除补办出让手续时的划拨土地使用权权益价格，或者按70年期建设用地使用权价格扣除20年期建设用地使用权价格。（温州报道中直接算50年期土地使用权价格不妥，严重偏高；另不少人提出按照当年出让土地使用权时的出让金水平计算，即当时70年期出让金价格，减去当年20年等原出让年期出让金价格后的差额，再加上这些年的银行贷款利息，以此确定业主应补缴的出让金额，表面上似乎很对，但实际上房地产价格有其自身规律，上述算法是不符合市场经济、房地产经济原理和房地产估价原理。）
即应补缴的出让金=办理续期手续时该宗地“剩余年期”出让土地使用权市场价格-办理续期手续时该宗地划拨土地使用权权益价格；（假设土地还原利率为6.5%，原出让20年期满续期至70年，即再续50年，那么按此计算的补缴差价为房屋分摊土地面积的70年期土地出让金的29.4%）
或按应补交的土地出让金额=办理续期时70年期出让住宅土地使用权市场价格-办理续期手续时该宗地已使用年限的土地使用权土地市场价格；（假设土地还原利率为6.5%，原出让20年期满续期至70年，即再续50年，那么按此计算的补缴差价为房屋分摊土地面积70年期土地出让金的27.5%）
或按标定地价的一定比例核交(即在上述核算的基础上,为便于操作,简化为按宗地标定低价的一定比例,比如25%，或者换算为房价的一定比例，比如10%)。
这三种计交方法都可以,都远低于报道中所说的房价的30%。
这么一个专业问题，被炒作成很多人恐慌、愤怒的所谓“大事”，说明现在的房地产市场信息还不够对称，大量购房者对土地使用权、房屋所有权、年期等房地产专业知识了解不够。这也给立法机关、国土资源主管部门和购房者提了醒。
对于立法机关，建议结合民法典编纂工作，对《物权法》第149条规定遗留的问题进行讨论，尽快明确具体的解决办法。
对于国土资源主管部门来说，一是应当加大宣传力度，增强房地产市场透明度；二是要提醒购房者购买房屋时除了区位、环境、小区配套、楼层、户型等之外，还要认真查看土地使用权类型、用途和使用年期等土地产权情况；三是全面检查过去已出让住宅用地，对于年期过短且尚未出售房屋，允许开发商提前将年期续至70年，避免误导购房者，防止出现新的“问题房”；四是要针对当地情况，及时研究提出类似“问题房”土地产权的处理政策和措施，有效解决问题；五是规范建设用地使用权出让行为，不要随意缩短土地出让年期，防止产生新的“问题房”。
对于广大购房者来说，土地出让年限不同，土地使用人缴纳的出让金不同，土地使用权权利大小和年期也不同，因此，在住房的买卖过程中，特别是购买二手房时，务必关注土地使用权类型和年期等问题，避免吃亏上当。