每日一招 | 项目用地解决方案系列之十一：先行用地
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国家土地法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同的项目有不同的特点，对用地的要求也不同。各地在项目用地上对政策规定不了解、不会用、不敢用和懒得用都不同程度存在，由此人为造成了大量违法用地。要解决这些问题，就要求国土资源管理部门正确理解和集成应用政策，及早介入主动服务，根据项目性质、特点和用地需求，明确相应的土地提供方式，研究提出项目用地解决方案，提升土地保障能力，预防和减少违法用地。
为此，梳理相关土地法规政策和项目类型，形成《项目用地解决方案系列》。
系列之十一：先行用地
一、先行用地概念
先行用地，是指重点建设项目的控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工建设的其他工程用地，在完成项目批准（核准）与初步设计后，报经国土资源部同意后可以先行用地，同时，抓紧组卷报批，正式用地要在六个月内完成组卷上报审批机关。
二、先行用地的依据
目前先行用地执行的依据是国土资源部文件，尚没有法律或法规依据，有一定的先天不足，特别是面临行政复议或行政诉讼时。
主要的文件依据有三个：
一是《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号），明确对影响基础设施项目工期的单位控制性工程经部批准后，可以实行先行用地。先行用地范围限于影响基础设施项目工期的单位控制性工程。
二是《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号），该文件把先行用地的范围扩大到：属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。
三是《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》，明确地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，也可先行用地。
三、先行用地的范围与条件
申请先行用地的建设项目，必须是已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，其中属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，方可向部申请办理先行用地。对于地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，也可申请先行用地。
申请先行用地时，拟用地应当符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。
四、先行用地的申请与批准
先行用地由省级国土资源主管部门向国土资源部提出申请。
申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。
省级国土资源主管部门报部批准建设项目先行用地的请示文件文本格式如下：
***（省级国土资源主管部门）文件
****（文号） 签发人：
关于***建设项目先行用地的请示
国土资源部：
该项目属于***（如国家重点基础设施建设项目、中央新增投资计划项目等表述），对区域经济社会发展具有重要意义。按照有关规定，现申请该项目部分工程先行用地。具体情况如下：
一、建设项目基本情况
〔项目概况〕**年**月，该项目通过***（国土资源主管部门）用地预审（文号）。**年**月，***（国家发改委或有关部门）批复（或核准、备案）可行性研究报告（或项目申请报告，文号）；**年**月，***（行业主管部门或设计审核单位）批复（或审核通过）工程初步设计（文号）。工程按***（建设标准或规模）建设，总投资**亿元。
〔用地规划〕项目用地符合现行土地利用总体规划（或已列入现行土地利用总体规划或未列入现行土地利用总体规划）。
〔用地预审〕项目用地预审控制规模**公顷，其中农用地**公顷（耕地**公顷，含基本农田**公顷）。
二、申请先行用地情况
因该项目工期紧、部分单体工程施工难度大（或该项目施工受季节影响，工期紧，确需动工建设），为保证工程按期完工，申请先行用地***公顷，其中*座特大桥用地**公顷、*处互通式立交用地**公顷等（详见单体工程用地附表）。各工程申请用地面积符合《**项目建设用地指标》的规定（对均不符合、部分不符合或者某一设施、某类设施用地不符合建设用地指标规定的，应说明理由；未颁布行业用地指标的，表述为：符合节约集约用地的要求）。（申请用地中有拆迁安置用地的，要说明拆迁建设用地的规模、安置用地的规模及确定的依据）
〔动工用地情况〕经查，项目未动工用地。
三、申请先行用地现状
〔权属、地类和面积〕该先行用地涉及**县、……和**县等**个县（市、区）的**个乡镇**个村和**个国有单位，共**宗，已全部进行土地登记发证，土地产权明晰，界址清楚，没有争议。申请先行用地总面积**公顷，其中农用地**公顷（耕地**公顷，含基本农田**公顷）、建设用地**公顷、未利用地**公顷。按权属和地类分：农民集体所有农用地**公顷（耕地**公顷，含基本农田**公顷）、建设用地**公顷、未利用地**公顷；国有农用地**公顷（耕地**公顷，含基本农田**公顷）、建设用地**公顷、未利用地**公顷，地类和面积准确。（如不涉及占用基本农田，则增加：该先行用地不涉及占用基本农田。）
四、征地补偿情况
〔征地补偿标准〕先行用地征地补偿标准按**省（区、市）人民政府批准公布的征地统一年产值标准和区片综合地价执行（文号）。共涉及**个征地区片综合地价区片，每亩补偿**万元--**万元；涉及**个征地统一年产值标准区域，标准为每亩**元--**元，补偿倍数为**倍--**倍。加上青苗和地上附着物等补偿，先行用地征地总费用**万元。（对未公布新的征地补偿标准的，表述为：征收耕地前三年平均亩产值按**元--**元计算，土地补偿费**倍、安置补助费**倍，两项费用合计每亩补偿**万元--**万元，加上征收其他土地及青苗、地上附着物等补偿，先行用地征地总费用**万元）。
〔征地补偿费用落实情况〕**单位已将**万元征地补偿费用拨付到**国土资源局（或财政局等），能够保障先行用地各项征地补偿。**国土资源局（或人民政府等）已承诺在动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众（如实际已兑付的，则按实际情况表述）。
〔被征地村组和群众意见〕被征地村组和群众对先行用地征地补偿标准和安置途径无异议，同意先行用地，并出具了书面意见。有关市、县人民政府已承诺不会因先行用地发生信访问题和突发事件。
五、其他方面情况
〔林地许可手续〕该项目先行用地涉及占用林地**公顷，工程建设单位已于**年**月取得***（国家林业局或省级林业主管部门）使用林地审核同意书（证号）（林地许可手续未完成的，表述为：**省林业厅（区、市、县林业局）已出具同意使用林地的书面意见（文号））。
如先行用地不涉及使用林地，表述为：该先行用地不涉及使用林地。
该项目正式用地组卷工作正在积极进行，我厅（局）承诺在先行用地批准后六个月内将正式用地报件呈报国土资源部，请部同意该项目单体工程先行用地。
联系人：（姓名） （电话）
（公章）
年 月 日
主题词：国土资源 建设项目 （省份） 先行用地 请示
****厅（局）办公室 **年**月**日印制
报部批准建设项目先行用地报批材料目录如下：
序号 | 报 批 材 料 名 称 | 电子化 格式 | 需纸质材料 |
1 | 省级国土资源主管部门先行用地请示文件 | PDF文档 | 是 |
2 | 建设项目用地预审批复文件 | PDF文档 | 是 |
3 | 建设项目批准、核准或备案文件 | PDF文档 | 是 |
4 | 建设项目初步设计批准文件或国家有关部门确认工程建设的文件 | PDF文档 | 是 |
5 | 市、县人民政府对申请先行用地有关情况的说明及承诺（说明征地补偿标准和安置途径有关情况，承诺动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众及确保不因先行用地发生信访问题和突发事件，并附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见） | PDF文档 | 是 |
6 | 申请先行用地的工程位置示意图 | PDF文档 | 是 |
国土资源部对先行用地申请材料审核通过后，批准先行用地。
地方政府和项目建设单位要严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。同时抓紧组织着正式用地报批工作，在6个月内完成建设项目用地组卷报批工作。
【链接】
1.《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）
八、对影响基础设施项目工期的单位控制性工程经批准后，可以实行先行用地。需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工作的单位控制性工程，经取部同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善地报批手续。
2.《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）相关规定：
三、采取措施，支持重点建设项目
（二）规范重点建设项目先行用地。对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。
先行用地由省级国土资源主管部门向部提出申请，报批材料目录详见附件3，省级国土资源主管部门请示文件文本格式详见附件4。
3.《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》，
四、实行先行用地政策，确保水利水电工程及时开工建设
（十）支持重点建设项目先行用地。对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准(核准)项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后,属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。考虑到水利水电工程建设的特殊需要，在项目已通过用地预审、但尚未正式审批（核准）前，工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设，属于永久性建设用地的，在项目审批（核准）部门出具项目立项（或同意开展前期工作）的认定意见，且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下，也可申请办理先行用地。
先行用地办理原则上限定在国务院及国务院有关部门批准建设的水利水电工程范围内。对于地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，可参照上述规定执行。