查处规程解读 | 执法查处实务：改变国有土地用途应当如何处理？
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改变国有土地用途应当如何处理？
土地使用者需要改变国有土地用途的，应依法办理有关审批手续。擅自改变用途或者不按照批准用途使用土地，应该如何处理？是否都要由国土资源主管部门查处和处罚呢？
现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规，对用地者如何办理用途变更审批手续的规定比较明确，但对如何处理擅自改变用途或者不按照批准用途使用土地的问题规定比较笼统，不够明确、具体，不同法规规定的法律责任也不同，需要根据改变土地用途的具体情况，做好法律竞合和衔接，分类处理。
如何依法办理改变土地用途审批手续？
《土地管理法》第56条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变土地建设用途的，应当经国土资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划主管部门同意。《城市房地产管理法》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
《城乡规划法》第37、38、43条规定，城市、镇规划区内以划拨、出让方式取得国有建设用地使用权的，建设单位均要取得城乡规划部门核发的建设用地规划许可证。建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城乡规划部门提出申请。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关国土资源主管部门备案。
从上述法律法规的规定可以看出，经过有权机关批准，用地者的国有建设用地用途可以变更。根据原土地用途、供地方式、地块所在区域的不同，国有土地的改变原批准用途的审批包括以下三种情况：
一是国有农用地改变为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案等，逐级上报有批准权的人民政府批准。其中，属于圈内批次用地的，报原批准土地利用总体规划的机关批准；属于单独选址项目使用国有农用地的，按建设项目的批准机关，报国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。（详见5月16日内容）
二是出让国有建设用地改变用途的，应当经国土资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。如果地块在城市、镇规划区内，还要先经城乡规划主管部门审批同意变更规划条件。经批准改变原用途的，重新办理用地手续，重新签订或者变更土地使用权出让合同、调整土地使用权出让金，补缴不同用途土地价款差价，办理不动产变更登记。
二是划拨国有建设用地改变用途的，审批程序与出让国有建设用地类似。但要注意的是，经批准改变原用途的，改变后的用途如符合《划拨用地目录》的，经批准，可以继续以划拨方式使用，办理相应的划拨用地手续，换发新的《国有土地划拨决定书》；改变后的用途不符合《划拨用地目录》的，应当依法办理有偿用地手续，补缴土地有偿使用费用，办理不动产变更登记。
对擅自改变用途和不按批准用途使用土地的行为，法律法规规定应当如何处罚？
《城市房地产管理法》第26条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。这一规定仅是明确了义务，但法律没有规定相对应的法律责任条款，国土资源主管部门无法适用《城市房地产管理法》对改变用途问题进行查处。
《土地管理法》第80条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。这一规定，过于笼统，没有明确适用范围，缺乏执行性。“国有土地”应是包含了国有农用地、国有建设用地、国有未利用地的，那么这里的“用途”是什么含义，是宽泛理解的农业和非农建设用途，还是指工业、房地产、商业、旅游等具体建设用地用途？因法律规定的不明确，国土资源主管部门实践中很难按这一条规定进行处罚。比如，某企业通过依法出让方式取得的一块工业用地，后因城市规划调整或者企业投资方向调整等原因，将该地块改用于房地产开发，但未依法办理变更用途的审批手续。对此，国土资源主管部门是否应当依据《土地管理法》第80条规定，责令交还土地，处以罚款呢？企业已经支付土地出让金的国有建设用地，因具体用途的改变，而责令其退还土地，明显不合理，也很难执行。
《城乡规划法》第37、38、39、40条规定，城市、镇规划区内，以划拨、出让方式取得国有建设用地的，建设者要依法办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，并严格按照规划条件进行建设。该法第64条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。可以看出，对用地者依法取得的国有建设用地具体用途变更问题的管理和处罚，应由城乡规划主管部门处理。
从上述法律规定看，擅自改变土地用途的法律责任规定不尽一致，需要相应的衔接和法律竞合。
在实践中，对擅自改变国有土地用途问题，究竟应当如何妥善处理？
结合上述法律法规规定和国土资源主管部门的职能来看，国土资源主管部门从用途管制的角度来履行监管职责，这里的用途一般是指农用地、建设用地、未利用地等的大地类，重点查处的是擅自将农用地用于非农业建设、将农用地改为建设用地的问题。
商业、住宅、公共设施等的具体土地用途则是由城市规划确定并在建设用地规划许可证上予以具体记载。用地单位在向国土资源部门申请办理划拨用地手续或协议出让手续时，必须先取得规划部门颁发的明确具体用途的建设用地规划许可证；国土资源部门在招标拍卖挂牌供应国有土地前，也必须由规划部门先行明确拟出让地块的具体用地条件并作为招拍挂出让方案的组成部分。也就是说，规划部门先行明确工业、商业、住宅等具体建设用地用途等用地条件在前，办理用地手续在后。因此，对于国有建设用地的具体用途和容积率等建设条件，应由城乡规划主管部门依法确定和监管。
因此，我们认为，对于擅自改变国有土地用途或者不按照批准的用途使用土地的问题，应当区分具体情况，分别处理：
一是对批准用于农业用途的国有土地，用地者改变农业用途用于非农业建设的，国土资源主管部门应当依据《土地管理法》第80条的规定，责令其退还土地，并处罚款。
二是对划拨方式供地的国有建设用地使用权，用地者改变划拨批准文件明确的土地用途的，首先看批准文件是否明确了此类情况如何处理，如有规定，按规定执行；如批准文件未明确的，应将有关问题移交城乡规划主管部门，由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理：1、城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的，城乡规划主管部门对当事人的违法行为已经进行了行政处罚，当事人履行行政处罚后已经改正了违法行为，国土资源部门不再另行处罚；2. 城乡规划主管部门决定罚款后同意办理改变用途手续、补办建设用地规划许可证的，即当事人的改变用途行为已经城乡规划主管部门许可，国土资源部门不再另行处罚，应区分改变用途情况，完善相应手续。其中，改变用途后仍符合《划拨供地目录》的，完善划拨用地手续；改变用途后的不再符合《划拨供地目录》，应督促用地者办理有偿用地手续，补缴土地有偿使用费用。
三是对出让等有偿方式供地的国有建设用地使用权，用地者擅自改变土地有偿使用合同明确的土地用途的，首先要应按照合同约定条款执行或者解决；合同没有相关约定的，应将有关问题移交城乡规划主管部门，由其依据《城乡规划法》的有关规定处理。国土资源主管部门应当根据城乡规划主管部门的具体处理结果区别处理：1、城乡规划主管部门决定限期改正、罚款或限期拆除、没收的，当事人履行城乡规划主管部门的行政处罚后已经改正了改变用途情况，国土资源部门不再另行处罚；2. 城乡规划主管部门决定罚款后办理改变用途手续、补办建设用地规划许可证的，即当事人的改变土地用途行为已经规划部门许可的，国土资源部门不再另行处罚，应根据改变土地用途的具体情况，签订土地使用权有偿使用合同变更协议或者重新签订土地使用权有偿使用合同，相应调整土地使用权有偿使用费，补缴不同用途的土地价款差价。
（作者单位：国土资源部执法监察局）
【法规链接】
1.《土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
第八十条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。
2.《城乡规划法》
第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。
第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第三十九条规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。
在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。
建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
3.《城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
4.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十七条土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。
未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
今天是教师节！
三人行必有我师！
感谢在学校里、工作中、生活里、生命中遇到的每一位师者，祝各位老师节日快乐！