重磅发布 | 《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》全文及逐条解读
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国土资源部关于印发《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》的通知
国土资规〔2016〕13号
各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：
《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》已经2016年11月2日第25次部长办公会审议通过，现予印发，请遵照执行。
本文件自印发之日起施行，有效期八年。
2016年11月16日
《规范》全文及逐条解读
国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范
（试 行）
为规范国土资源部本级立案查处国土资源违法行为工作，明确部立案查处的范围、工作程序和内容，规范执法行为，提升执法效能，推进法治国土建设，依据《土地管理法》、《矿产资源法》、《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法律法规规章和规范性文件，制定本规范。
【制订规范的目的和依据：规范国土资源部本级立案查处工作；依据是《土地管理法》、《矿产资源法》、《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等法规文件。2014年，国土资源部先后颁布《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《规程》），对指导和规范各级国土资源主管部门执法查处工作、提升执法水平起到了很好的作用，但具体到国土资源部层面，尚需进一步具体和细化部本级执法查处职责、工作流程、工作内容和工作标准等，《规范》是《规程》在部本级的细化和具体化。】
一、适用范围
国土资源部立案查处土地、矿产资源违法行为，适用本规范。
【本条规定了规范》的适用范围：国土资源部本级立案查处国土资源违法行为适用本规范。】
二、工作要求和流程
国土资源部立案查处国土资源违法行为，应当遵循严格规范公正文明执法原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处理适当。
【本款明确了国土资源部立案查处工作的原则和工作要求。】
国土资源部立案查处国土资源违法行为，应当按照立案、调查取证、案情分析和调查报告、案件审理、征求意见、法制审核、部审议形成处理决定、实施处理决定、执行、结案的工作流程进行；具体工作由执法监察局和其他业务司局按照职责分工实施。
【本款明确了国土资源部立案查处工作的流程：程序正当是保证查处工作公正、规范的前提。《规范》明确了部本级立案查处工作应当按照立案、调查取证、案情分析和调查报告、案件审理、征求意见、法制审核、部审议形成处理决定、实施处理决定、执行、结案等工作流程实施，确保程序正当。
本款同时明确了国土资源部立案查处工作的承办机构。国土资源部本身就是行政执法机关，根据部机关各司局职责分工，很多司局在承担审批管理的同时都承担有相应的监管职责，比如闲置土地的监管和处置由利用司负责，土地开发和复垦的监管职责由耕地司负责，土地利用计划的执行情况由规划司负责、地质环境和古生物化石的监管职责由环境司负责，地质勘查开发资质的监管由勘查司负责、矿产开采利用情况和储量监管的职责由储量司负责等，并非所有立案查处工作都由执法监察局负责，因此《规范》明确：具体工作由执法监察局和其他业务司局按照职责分工承担。】
三、立案
（一）立案管辖范围。
国土资源违法案件管辖以属地管辖为原则，国土资源违法案件原则上由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当管辖的案件，具体包括：
1.法律法规规定应当由国土资源部管辖的国土资源违法案件；
2.国务院要求国土资源部管辖的国土资源违法案件；
3.跨省级行政区域的国土资源违法案件；
4.国土资源部认为应当由其管辖的国土资源违法案件。
其中，国土资源部认为应当由其管辖的国土资源违法案件是指省级国土资源主管部门上报、其他部门移送以及执法督察工作中发现严重损害群众权益的重大、典型违法行为，经部批准立案查处的案件。
【该款明确了国土资源部直接查处国土资源违法案件的管辖范围。国土资源违法案件管辖以属地管辖为原则，原则上由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。根据2014年颁布的《国土资源行政处罚办法》第七条和2016年颁布的《国土资源部关于<国土资源行政处罚办法>第七条的解释》，国土资源部管辖案件具体包括：一是法律法规规定应当由国土资源部管辖的国土资源违法案件；二是国务院要求国土资源部管辖的国土资源违法案件；三是跨省级行政区域的国土资源违法案件；四是国土资源部认为应当由其管辖的国土资源违法案件。
为规范自由裁量权，《规范》对上述四类案件中的第四类进一步具体细化为：“国土资源部认为应当由其管辖的国土资源违法案件是指省级国土资源主管部门上报、其他部门移送以及执法督察工作中发现严重损害群众权益的重大、典型违法行为，经部批准立案查处的案件。”】
（二）立案呈批。
对需要由国土资源部立案查处的国土资源违法行为，应当先行组织对违法基本事实进行核查。
经核查，发现符合以下条件的国土资源违法行为，应当报部批准后立案：
1.有明确的行为人；
2.有违反国土资源管理法律法规的事实；
3.依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；
4.未超过行政处罚时效；
5.符合国土资源部立案管辖范围。
经核查，发现违法事实不存在，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果，或者违法状态已消除的，报部批准后，可以不予立案。
立案或者不予立案呈批前，执法监察局应当征求部相关司局意见。
土地案件应当征求办公厅、国家土地总督察办公室、政策法规司、调控和监测司、规划司、财务司、耕地保护司、地籍管理司（不动产登记局）、土地利用管理司、人事司、机关党委等司局意见。
矿产资源案件应当征求办公厅、政策法规司、调控和监测司、规划司、财务司、地质勘查司（矿产勘查办）、矿产开发管理司、矿产资源储量司、地质环境司（应急办）、人事司、机关党委等司局意见。
立案或者不予立案呈批时，执法监察局应当向部提交相应的请示，附《立案呈批表》或者《不予立案呈批表》、初步核查报告和征求意见情况。部领导在10个工作日内作出立案或者不予立案的决定。
【该款明确了部立案查处的条件和程序：1、立案呈批前应当先行组织对违法基本事实进行核查；2、明确了部立案查处的标准，即应当符合五个条件；3、明确了核查后可以不予立案的情形，即违法事实不存在，违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果，或者违法状态已消除的，报部批准后可以不予立案；4、立案或不予立案都要在核查基础上履行相应的集体决策程序：执法监察局组织核查提出立案或不予立案意见后，应当征求相关司局意见，并报部批准。】
（三）确定承办人员。
部决定立案查处的，应当确定至少2名案件承办人员。
根据工作需要，执法监察局可以统一调配局内人员，也可以抽调地方国土资源执法监察人员参加部立案查处工作，配发部临时执法监察证件，保障办案人员执法资格。
【该款对国土资源部查处案件时确定承办人员的条件、要求、来源和资格管理进行了明确。】
四、调查取证
（一）取证要求。
调查取证时，办案人员应当不少于2人，并应当向被调查人出示执法监察证件。根据需要，可以请派驻地方的国家土地督察机构派员参加调查。
办案人员按照《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》中的证据收集要求，收集与案件相关的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、询问笔录、现场勘测笔录、鉴定结论等证据。其中，需要耕地破坏程度和矿产资源破坏价值等鉴定的，部可以委托省级国土资源主管部门进行鉴定并出具鉴定结论或者鉴定意见。
【该款明确了调查取证的人员和证据收集、鉴定意见等要求。为作好执法和督查的衔接，《规范》明确：“根据需要，可以请派驻地方的国家土地督察机构派员参加调查。”】
（二）调查中止或者调查终止。
出现《国土资源违法行为查处工作规程》中规定的中止调查或者终止调查情形的，案件承办人员应当填写《中止调查决定呈批表》或者《终止调查决定呈批表》，征求部相关司局意见，按程序报部批准后，中止或者终止案件调查。
【该款明确了调查中止、调查终止的条件和程序，将二者一并纳入集体决策程序，《规范》明确：符合调查中止、调查终止情形的，应当在征求相关司局意见并按程序报部批准后执行。】
五、案情分析和调查报告
在调查取证的基础上，案件承办人员对收集的证据、案件事实进行认定，确定违法性质和法律适用，研究提出处理建议，起草调查报告。
（一）案情分析。
案件承办人员对收集的证据进行真实性、合法性和关联性审查，梳理和认定违法事实，研究确定违法性质和法律适用等。案情分析过程中，可以根据需要征求部相关业务司局或其他单位的意见。
【该款规定了办案小组对证据、违法事实、违法性质和法律责任的梳理与分析、认定等要求。】
（二）调查报告。
在调查取证和案情分析基础上，案件承办人员起草《国土资源违法案件调查报告》。调查报告提出的处理建议应当明确具体。其中，建议给予行政处罚的，应当依据土地、矿产资源所在地的行政处罚自由裁量权标准和办法，提出具体的行政处罚建议。
【本款明确办案小组要按照《规程》要求起草《国土资源违法案件调查报告》，处理建议应当具体明确，同时明确给与行政处罚的，应当适用土地、矿产资源所在地的行政处罚自由裁量权标准和办法。】
六、案件审理
案件承办人员起草的《国土资源违法案件调查报告》经内部审核后，提交执法监察局局长办公会审理。
局长办公会由局长主持，其他局领导、各处处长及相关人员参加。案件承办人员；。
根据审理意见，案件承办人员对《国土资源违法案件调查报告》进行修改、完善。
【本条规定部执法监察局承办的案件，应当由执法监察局局长办公会审理，并明确了局长办公会审理的程序、参加人员和具体要求。】
七、征求意见
案件审理通过后，将《国土资源违法案件调查报告》分送部相关司局、案件所在地省级国土资源主管部门或者其他单位征求意见。
土地案件应当征求办公厅、国家土地总督察办公室、政策法规司、调控和监测司、规划司、财务司、耕地保护司、地籍管理司（不动产登记局）、土地利用管理司、人事司、机关党委等司局意见。
矿产资源案件应当征求办公厅、政策法规司、调控和监测司、规划司、财务司、地质勘查司（矿产勘查办）、矿产开发管理司、矿产资源储量司、地质环境司（应急办）、人事司、机关党委等司局意见。
根据征求意见情况，执法监察局对《国土资源违法案件调查报告》进行修改、完善。
【本条规定案件经执法监察局局长办公会审理通过后，应当征求部相关司局、案件所在地省级国土资源主管部门或者其他单位意见，实行集体决策，约束执法权力行使。】
八、法制审核
对部相关司局在法律适用问题上难以达成一致、确有必要的案件，《国土资源违法案件调查报告》应当送政策法规司进行法制审核。
按照法制审核意见，执法监察局对《国土资源违法案件调查报告》进行修改、完善。
【《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。为此，本条明确部相关司局在国土资源违法行为的法律适用问题上难以达成一致的案件，应当将《国土资源违法案件调查报告》送政策法规司进行法制审核。】
九、部审议形成处理决定
执法监察局起草《关于提请部专题会审议国土资源违法案件调查报告的请示》，经相关司局会签后报部。请示应附会签意见及采纳情况、征求意见及采纳情况、《违法案件处理决定呈批表》等。对于拟作出行政处罚决定的，另附《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》；对于拟作出行政处理决定的，另附《行政处理决定告知书》、《行政处理决定书》；对于需要追究行政纪律责任的，另附《行政处分建议书》；对于涉嫌犯罪的，另附《涉嫌犯罪案件移送书》。
部领导同意召开部专题会并确定会议时间后，执法监察局准备会议材料，并于会议前一天将会议材料分送各参会单位。
部专题会由分管部领导主持，执法监察局汇报，相关司局参加。
审议土地案件时，办公厅、国家土地总督察办公室、政策法规司、调控和监测司、规划司、财务司、耕地保护司、地籍管理司（不动产登记局）、土地利用管理司、人事司、机关党委等司局参加。
审议矿产资源案件时，办公厅、政策法规司、调控和监测司、规划司、财务司、地质勘查司（矿产勘查办）、矿产开发管理司、矿产资源储量司、地质环境司（应急办）、人事司、机关党委等司局参加。
部专题会对案件调查报告及相关法律文书进行审议，形成案件处理决定。执法监察局起草《部专题会议纪要》，经办公厅主任或者副主任审核后，报分管部领导签发。
部专题会认为案件特别复杂、重大的，应当提交部长办公会审议。执法监察局按照《国土资源部工作规则》的有关规定，提请部长办公会审议，并准备相关材料。
经部专题会或者部长办公会审议通过后，执法监察局将《违法案件处理决定呈批表》报部领导审签。
【本条规定了案件提交部审议形成处理决定的条件、程序和标准。
为提高行政效能，本条明确，案件经征求意见（法制审核）后应当提交部专题会审议。部专题会对案件调查报告及相关法律文书进行审议，形成案件处理决定。
此外，《行政处罚法》第38条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确，重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。《国土资源部工作规则》第18条规定，重点案件查处须经部长办公会研究审议。为此，本条明确，“部专题会认为案件特别复杂、重大的，应当提交部长办公会审议。”】
十、实施处理决定
《违法案件处理决定呈批表》经部领导签批后，执法监察局及相关司局具体履行相应程序，实施处理决定。
【案件经部审议形成相应的处理决定后，部领导签批《违法案件处理决定呈批表》予以确认。根据案件的不同情况，给予的处理决定分为行政处罚、行政处理、移送案件、撤销立案决定、不予行政处罚或者行政处理、移送有管辖权机关等几种情形，本条针对上述不同情形分别明确了相应的实施程序和要求。】
（一）行政处罚。
决定给予行政处罚的，按照下列程序进行：
1.行政处罚告知和行政处罚听证告知。制作《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，采取直接送达或者委托送达等方式送达当事人。当事人提出陈述和申辩的，由执法监察局进行复核。
当事人申请听证的，由部法制工作机构按照《国土资源听证规定》组织进行听证。
2.行政处罚决定书。当事人未在规定时间内提出陈述、申辩和申请听证的，或者陈述、申辩、听证提出的事实、理由或者证据不成立的，制作《行政处罚决定书》，经部领导签发、加盖部印章后，采取直接送达或者委托送达等方式，送达当事人。经陈述、申辩或者听证，需要修改拟作出的行政处罚决定的，按照程序调整或者重新作出处罚决定。
3.行政处罚作出时限。部应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。如需延长，应当报部批准。
【本款规定了部审议作出行政处罚决定后的实施程序和要求。】
（二）行政处理。
对违法批地、违法批矿等，决定给予行政处理的（如明确违法批准征收、使用土地或者违法批准勘查、开采矿产资源的相关文件无效，提出撤销批准文件、废止违法内容、依法收回土地等具体要求和建议追究行政纪律责任等），按照下列程序进行：
1.行政处理告知。制作《行政处理告知书》，采取直接送达或者委托送达等方式送达当事人。当事人提出陈述和申辩的，由执法监察局进行复核。
2.行政处理决定书。当事人未在规定时间内提出陈述、申辩的，或者陈述、申辩提出的事实、理由、证据不成立的，制作《行政处理决定书》，经部领导签发、加盖部印章后，采取直接送达或者委托送达等方式送达当事人。经陈述、申辩，需要修改拟作出的行政处理决定的，按照程序调整或者重新作出处理决定。
【本款规定了部审议作出行政处理决定后的实施程序和要求。《国土资源行政处罚办法》和《规程》对实施行政处罚决定、移送案件、撤销立案决定等程序规定比较明确，但对行政处理决定如何实施只有原则规定，《规范》对行政处理决定的实施进行了具体明确，规定应当进行行政处理告知，当事人提出陈述和申辩的，由承办司局进行复核，并对行政处理决定书的制作进行了规范，《规范》附录明确了《行政处理告知书》、《行政处理决定书》的参考格式。这是对《规程》的完善和补充，在规范部本级执法查处工作的同时，对地方各级国土资源主管部门执法查处工作，特别是对行政处理决定的实施，有一定的借鉴和参考作用。】
（三）移送案件。
对案件需要追究责任人行政纪律责任或者涉嫌犯罪，决定向有关部门移送案件的，执法监察局起草《行政处分建议书》或者《涉嫌犯罪案件移送书》，报部领导签发后，按照规定，将案件移送与责任人级别相对应的监察、任免机关或者有管辖权的公安、检察机关。
【本款规定移送案件应当按照《规程》要求的程序和条件办理。】
（四）撤销立案决定。
对违法事实不成立或者违法行为已过行政处罚追诉时效，决定撤销立案决定的，执法监察局填写《撤销立案决定呈批表》，报部批准。
（五）不予行政处罚或者行政处理。
对违法行为轻微或者违法状态已消除，决定不予行政处罚或者行政处理的，执法监察局按照本规范第十二条的规定办理结案手续。
（六）移送有管辖权机关。
案件不属于国土资源部管辖，决定移送有管辖权机关的，执法监察局起草移送案件管辖文件，报部批准后，移送有管辖权机关，按照本规范第十二条的规定办理结案手续。
【以上三款分别规定了国土资源部作出撤销立案决定、不予行政处罚、行政处理或者移送有管辖权机构的决定后，相应的实施程序和要求。】
十一、执行
（一）主动公开处理决定。
国土资源部作出的行政处罚决定、行政处理决定生效后，按照政府信息公开有关规定，在部门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。
根据工作需要，可以通过其他媒体进行报道。
【本款明确了国土资源部立案查处的案件处理决定应当主动公开。公开既是对执法行为的监督，也可以督促违法当事人自觉履行处理决定。十八届四中全会提出要推行行政执法公示制度。《规程》明确，国土资源主管部门可以将生效处理决定在门户网站公开。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）明确要求：“除法律法规另有规定外，应将行政处罚等信息自作出行政决定之日起7个工作日内上网公开”。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》也明确要求执法部门公开执法结果，促进执法公平公正。因此，《规范》明确“国土资源部作出的行政处罚决定、行政处理决定生效后，按照政府信息公开有关规定，在部门户网站公开，督促违法当事人自觉履行，接受社会监督。根据工作需要，可通过其他媒体进行报道。”】
（二）行政处罚决定的执行。
当事人应当按照《行政处罚决定书》的要求自觉履行。其中，决定没收违法所得或者罚款的，应当将违法所得或者罚款足额上缴国库，并提供缴款凭据；决定没收地上建（构）筑物、矿产品或者其他实物的，应当配合将地上建（构）筑物、矿产品或者其他实物移交所在地的人民政府或者其指定的部门。
当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国土资源部可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地的中级人民法院申请强制执行。《强制执行申请书》应当由部领导签名，加盖部印章，注明日期，并附具相关材料。
申请强制执行前，国土资源部制作《履行行政处罚决定催告书》，采取直接送达或者委托送达方式，送达当事人。
（三）行政处理决定的执行。
当事人应当按照《行政处理决定书》的要求，自觉履行，撤销、废止违法批准征收、使用土地或者违法批准勘查、开采矿产资源的相关文件，落实依法收回土地等决定。
【以上两款分别规定了行政处罚决定、行政处理决定的执行要求。】
（四）督促执行。
根据案件情况，国土资源部可以要求有关派驻地方的国家土地督察机构、省级国土资源主管部门跟踪督办行政处罚、行政处理决定的执行情况。
【该款明确了国土资源部依法作出行政处罚决定、行政处理决定执行情况的督办要求。为充分发挥派驻地方的国家土地督察机构和省级国土资源主管部门的作用，形成合力，《规范》明确由有关派驻地方的国家土地督察机构、案件所在地的省级国土资源主管部门跟踪督办行政处罚、行政处理决定的执行情况。】
（五）执行记录。
根据行政处罚、行政处理决定的执行情况，执法监察局制作《执行记录》。
十二、结案
（一）结案条件。
符合下列条件之一的，可以结案：
（1）案件已经移送管辖的；
（2）终止调查的；
（3）决定不予行政处罚或者行政处理的；
（4）行政处罚决定或者行政处理决定执行完毕的；
（5）行政处罚决定终结执行的；
（6）已经依法申请人民法院强制执行的。
涉及需要移送有关部门追究刑事责任、行政纪律责任的，结案前应当已经依法移送。
（二）结案呈批。
符合结案条件的，执法监察局填写《结案呈批表》，报部批准后结案。
【以上两款规定了国土资源部立案查处案件的结案条件和程序。】
（三）立卷归档。
结案后，案件承办人员将办案过程中形成的全部材料，按照《国土资源违法行为查处工作规程》的要求，及时整理装订成卷，交由部档案室归档保存。
案卷分为正卷和副卷，正卷主要为案件查处过程中制作的法律文书和收集的证据材料等，当事人和利害关系人经申请可以查询、复制；副卷主要为内部呈批材料等，不对外公开。
【该款规定了案卷立卷归档的具体要求。案卷是案件查处全过程的记录，除证据材料和对外的法律文书外，还有大量的内部呈批、讨论材料。为此，借鉴其他部委的做法，《规范》明确，“案卷分为正卷和副卷，正卷主要为案件查处过程中制作的法律文书和收集的证据材料等，当事人和利害关系人经申请可查询、复制；副卷主要为内部呈批材料等，不对外公开。”】
附件：1.国土资源部立案查处国土资源违法行为工作流程图
2.相关法律文书格式
附件2
相关法律文书格式
1.立案呈批表
2.不予立案呈批表
3.接受调查通知书
4.中止调查决定呈批表
5.终止调查决定呈批表
6.违法案件审理记录
7.违法案件处理决定呈批表
8.撤销立案决定呈批表
9.行政处罚告知书
10.行政处罚听证告知书
11.行政处罚决定书
12.行政处理告知书
13.行政处理决定书
14.行政处分建议书
15.涉嫌犯罪案件移送书
16.履行行政处罚决定催告书
17.强制执行申请书
18.执行记录
19.结案呈批表