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[导读]
2016年2月17日，“土言土语”推送第一篇文章，至今已发近180篇文章，主要聚焦于国土资源（不动产、矿产资源）理论、法规政策和实务问题。为办好“土言土语”，欢迎大家就国土资源（不动产、矿产资源）理论、法规政策和实务问题进行提问和探讨，投稿邮箱jhonxw@sina.com，提问可以在留言区留言，也可以发至投稿邮箱。为便于大家查看往期文章，从三月份起，每周回放一篇往期文章。今天，回放2016年2月17日推送的第一篇文章《对当前土地管理工作的几点思考》，该文原载《中国土地》2012年第3期。
对当前土地管理工作的几点思考（2012.03）
一、我国土地管理工作取得积极成效
“十一五”时期和“十二五”开局之年，土地管理工作紧紧围绕党中央、国务院重大决策部署，始终坚持解放思想、改革创新，统筹保障发展和保护资源，积极参与宏观调控，努力构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制，工作取得了新的进展。
（一）严格保护耕地，为全国粮食“八连增”提供了基础保障
土地管理工作始终把坚守耕地红线作为首要任务，坚决落实最严格的耕地保护制度，在坚持用途管制、落实管控保护的同时，强化以节约促保护、以建设促保护，守住了18亿亩耕地红线，稳定了15.6亿亩基本农田保护面积。“十一五”时期，各类建设占用耕地1746.5万亩，生态退耕581.6万亩，农业结构调整减少耕地939.4万亩，灾毁耕地193.2万亩，合计减少耕地3460.7万亩。同期，通过大力推进土地整治，整理复垦开发各类土地2亿亩，新增耕地2000万亩，既实现了对建设占用的1746.5万亩耕地占补平衡有余，又改善了田间水利、林网、道路等农业生产条件，提高了耕地质量，为实现2004年至2011年粮食连续8年增产奠定了坚实的耕地基础。
（二）积极参与宏观调控，保证了中央土地调控政策的有效落实
2006年以来，土地管理工作更加注重保障发展和保护资源，统筹安排土地供应总量、结构、布局和时序，坚持有保有压差别化供地，千方百计保障经济社会发展合理用地，促进产业结构调整和区域协调发展。“十一五”前期，针对经济运行偏快过热等问题，严把土地“闸门”，抑制投资过快增长；2008年下半年以来，主动应对国际金融危机影响，适当增加土地供应，确保中央一揽子计划和项目及时落地。五年来，全国土地供应区域结构更趋合理，东部地区占比下降12.9个百分点，中、西部地区分别提高了3.8和9.1个百分点。中国土地市场动态监测结果显示，2011年1至11月，全国土地供应同比增加39.3%，达到2010年全年的116%，土地供应持续增长，保障发展更加有力。特别是，坚决落实国家房地产市场调控要求，加大保障性住房用地供应，2010年全国580万套城镇安居工程建设用地实现应保尽保。2011年，1000万套保障性安居工程建设用地任务提前两个月完成，商品住房用地保持稳定增长。
（三）着力推进征地制度改革，切实维护农民土地权益
“十一五”时期，各地征地补偿标准普遍提高了30%以上。强化征地过程中的告知、调查确认和听证程序，推行征地补偿安置争议协调裁决等制度。协同有关部门在1200多个县市建立被征地农民社会保障制度，2500多万被征地农民纳入基本生活或养老保障。累计调处土地权属争议案件10万余起，促进了农村社会和谐稳定。
（四）强化执法和督察，土地利用和管理秩序总体向好
坚持“敢于碰硬、不怕得罪人”，加大执法督察力度，初步形成了全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会督查“五位一体”的国土资源综合监管体系。2006年国家土地督察机构成立以来，严格履行对地方政府土地利用和管理情况的监督检查职责，向省级和计划单列市人民政府发出144份督察意见书，督促查处纠正土地违法问题3.5万件。土地卫片执法检查实现全国覆盖，会同监察部、人力资源和社会保障部，对违法占用耕地严重地区的政府主要领导进行了问责。
二、当前土地管理面临的主要问题
从“十二五”到2030年前后，是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革、加快经济发展方式转变的攻坚时期，工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进，土地利用管理面临的矛盾更为突出，耕地保护和建设用地保障形势更为严峻。当前和今后一个时期，土地管理工作主要面临以下六大问题。
（一）适宜大规模、高强度开发的国土有限，可持续发展面临巨大的土地资源压力
我国著名的地理学家胡焕庸1935年发现，自黑龙江瑷珲（今黑河）至云南腾冲画一条直线，此线东南部居住着全国96%的人口，此线西北部人口只占4%，这条线即为“胡焕庸线”。最近三次的人口普查结果都表明，在“胡焕庸线”东西两侧面积比重分别为44%和56%陆地国土上，人口比重大体保持在94%和6%。中国科学院的一份研究报告认为，我国适宜人类居住的土地面积约占陆地面积的19%，大致是182万平方公里。全国主体功能区规划表明，我国适合大规模、高强度工业化、城镇化开发的国土空间为180万平方公里左右，不足国土面积的五分之一。根据国际经验，在人均收入达到15000美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不会减缓，在今后一个较长时期，我国东部、中部和东北地区仍将是工业化、城镇化的主要区域。上述情况表明，土地开发利用面临严峻挑战。实现可持续发展，也面临巨大的土地资源压力。
（二）耕地保护形势十分严峻，坚守耕地红线面临巨大挑战
我国粮食生产尽管实现了2004年以来的“八连增”，但粮食产销之间和供求之间的结构性矛盾没有根本改变，并将长期处于紧平衡、甚至脆弱的平衡状态。当前，粮食安全和耕地红线面临两个方面的最大挑战。一方面，工业化、城镇化带来的粮食供求格局改变。我国传统的粮食生产重心在降水充沛、气候温暖、耕地优质的秦岭-淮河-昆仑山-祁连山一线以南地区。上一轮沿海地区工业化城镇化的加速，导致耕地大量流失，全国粮食生产重心已向干旱少雨和气候寒冷的北方和中西部转移，传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。从上世纪90年代中期开始，我国粮食供给基本上依靠北方，全国31个省、市、区中，13个粮食主产区已有一半调不出粮食，7个粮食主销区有5个在南方。随着中西部工业化加速，优质耕地被占用的趋势还在蔓延。如果继续沿袭粗放的工业化、城镇化用地模式，我国的粮食供求格局还会发生进一步的变化。
另一方面，我国优质耕地不足、后备耕地匮乏以及耕地污染严重。我国耕地有灌溉设施的只占48%，超过一半靠天吃饭。耕地质量总体偏低，优等地和高等地只占1／3。尽管从理论上说，我国还有2亿亩后备耕地资源，但水土光热条件较好的不足40%，能开发利用的只有8000万亩左右。大量施用化肥农药和大规模工业、城镇开发，土地污染呈加重态势，近1.5亿亩耕地遭受不同程度污染。
（三）稀缺的土地资源被过度消耗，浪费和粗放利用十分惊人
主要表现在三个方面：一是城镇外延扩张造成土地过量消耗。伴随城镇化进程加快，我国城镇用地迅猛增长。在城镇化加速阶段，土地非农化加快，是符合城镇化一般规律的。但问题是，我国城镇用地也出现了很多不正常现象。表现为：过于追求城市形象建设，大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费土地严重；不顾发展阶段和城市发展一般规律，忽视资源环境承载能力，片面求规模、拼速度、讲超前，影响城市质量，造成土地粗放利用。
二是工业用地占比过高，总体利用效率偏低。到2008年，我国城市工业用地面积占比超过了20%，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3-0.6，发达国家和地区一般在1.0以上。随着产业转移和区域发展战略实施，中西部地区工业化正在加速，但是其复制东部地区产业用地模式的特征也十分明显。
三是农村居民点占地过大，土地闲置和粗放利用客观存在。到2008年，农村居民点用地达到16万平方公里，是同期城镇建设用地的4倍。1996年到2008年，我国农村人口减少1亿多人。但是，由于城乡二元结构存在，农民就业非农化加速，但无法在城市落地，形成城市化占地与农村居民点占地并存的格局。目前内地农村“空心化”和住房闲置也较普遍。“两头占地”是我国城镇化进程中的反常现象，也是未来我国城镇化面临的棘手问题。
（四）地方经济发展对土地过于依赖，经济运行存在潜在风险
按照经济学理论，土地需求是一种引致需求。也就是说，土地需求是由经济发展的需求派生的，但是，在我国经济快速增长中，土地扮演了非常关键的角色。土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保持了高出口；以土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。但由于我国经济发展过于依赖土地的推动，使经济运行存在潜在风险。
一是地方政府财政风险。国家审计署最新公布的结果表明，到2010年底，我国地方债余额10.7万亿元，省市县三级地方政府债务率为70.5%，78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截止2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过10%。
二是银行金融风险。2008年以后，地方政府融资平台由省、市复制到县、乡，行业从城市建设、交通延展到新能源等各个领域。这些平台贷款有的是以可以很快变现的土地抵押，有的是以未来土地收入预期的收益权质押，有的干脆以政府信用担保，存在不同程度的风险。国家审计署公布的数据中，银行贷款占地方债务的79%。
三是对土地收入依赖过重。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，共涉及12个省级，307个市级，1131个县级政府。也就是说，超过三分之一的债务要靠土地来还。在土地出让—地方财政—中央银行兜底的链条中，以房地产的繁荣作为支撑整个链条的起点，在房地产市场高位运行的环境中，这一链条是顺畅的。而一旦房地产市场出现低迷，土地出让收益下降，地方政府财政就会陷入困难，反映到终端就是中央银行金融风险。银行为了防范风险，采取提高房贷门槛，就会压缩信贷规模，地方政府将受到土地与金融双重挤压，陷入支付困境。为了自救，地方政府不得不通过各种途径寻求资金支持，这又加剧了资金体外循环。90年代以来，这种周期性波动多次出现。近年来，中央相继出台涉及财政、金融、税收、土地等一揽子调控政策，严格调控房地产市场，坚决遏制高房价。对楼市下行，出让收入增长放缓可能带来的金融风，应当引起高度关注。
（五）土地利益分配问题显化，利益调整引发的社会矛盾凸显
随着城镇化进程加速，土地价值日益显化，土地利用结构和利益格局发生重大调整，地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位等多元主体之间的利益诉求协调难度进一步加大。在土地征收过程中，许多地方失地农民未能同步实现居住、就业和社会保障的城镇化，这将是今后发展稳定的重大隐患。近年来，在国土资源部受理的信访案件中，涉及征地问题的信访案件占总信访量的40%以上，集体土地征收已成为各方利益冲突的焦点。2011年前11个月，国土资源部共处理来信8600多件，接待来访5000多起近20000人次，问题也主要集中在违法占地、征地补偿安置方面。从各地情况看，被征地农民表达诉求采取的方式越来越激烈，一旦处理不当，土地问题就会扩展到农民对政府的不满，进而演化为恶性群体性事件，影响社会和谐稳定。
（六）土地违法违规易发多发态势没有根本扭转，“东缓中稳西快”特征明显
2010年，全国违法用地的数量达到5.3万件，面积41.8万亩，占用耕地16.4万亩。违法违规主要表现为：一是政府违法。2009年，国家和省级重点项目违法用地分别占全部违法用地面积和违法占用耕地的45%和55%，个别省份重点项目违法占用耕地用地面积占违法占用耕地总面积的90%以上。地方政府主导、默许、纵容的违法违规现象十分普遍，一些地方违规调整规划、非法批地、违规供地，对违法违规用地不制止、不查处。二是农民违法。农村建房违法用地占全部违法用地宗数的近40%，一些地方以“新农村建设”为名违法违规占地，“以租代征”、“小产权房”等现象屡禁不止。在查处违法用地时，土地执法与司法执行难以协同衔接，无法有效制止违法行为。三是违法行为呈“东缓中稳西快”的特点。统计分析显示，近年来东部地区土地违法违规行为放缓，中部地区基本稳定，西部地区快速增长。这一特征与近年来经济增长的“东缓中稳西快”基本吻合。
上述六个方面的问题，既突出反映了当前土地利用和管理的严峻形势，同时也表明，过度消耗、低效用地的粗放式发展难以为继，依赖大规模开发土地后备资源补充耕地的方式也难以为继。我国土地管理将面临比上一个快速发展的30年更困难的形势、更艰巨的任务。必须从法制、体制、机制上深入研究，寻找解决问题的治本之策。
三、加强和改进土地管理工作的几点思考
2011年8月23日，总书记在主持政治局31次集体学习关于完善我国土地管理制度问题研究时的重要讲话指出：当前和今后一个时期，要重点抓好以下几方面工作。第一，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度。第二，切实实行最严格的节约用地制度。第三，切实维护群众土地合法权益。第四，切实推进土地管理制度改革。
在“十二五”开局之年，胡锦涛总书记对土地管理工作的重要讲话，明确指出了“十二五”乃至更长时期我国土地管理工作的总体要求和目标任务，为土地管理工作再上新台阶创造了难得的历史机遇。结合领会中央领导重要讲话精神，从健全法制、形成机制、完善体制三个方面加强和改进土地管理工作，应当是下一步推进工作的重点。
（一）以改革土地征收制度为突破口，推进《土地管理法》修改，加快土地管理法制建设进程。
新中国成立以来，无论是1953年制订、1958年修订的国家建设征用土地办法，1982年的国家征用土地条例，还是1986年的土地管理法，在征地立法的制度设计总体思路上，都把为工业化城镇化发展尽快提供土地，作为最优先立法目标和政策目标。虽然1998年修订的土地管理法提高了征地补偿标准，规范了征地程序，但总的政策导向没有根本改变。客观审视，这种征地制度设计是与当时的经济体制、经济环境和发展战略相适应的。没有这一制度安排，就很难解释改革开放32年来城镇化、工业化得以快速发展，很难解释GDP能达到9.91%的年平均增长率。造成当前征地矛盾突出的主要原因：一是工业化城镇化过程加快，面对短期完成征地任务的压力，地方政府在一定程度上忽略、漠视征地应有的法律程序；二是在征地实施过程中，的确存在耕地快速减少，牺牲被征地农民利益的现象。胡锦涛总书记和温家宝总理的重要讲话中，都把改革征地制度、修改土地管理法作为一个重大任务要求加快推进。所以，在土地管理法修订中，应当突出重点，区分轻重缓急，先行解决中央明确要求、社会密切关注、迫切需要解决的征地制度改革问题。
1、缩小并规范征地范围，保证土地征收权行使的合法性和规范性。土地征收应当严格限定在“为了公共利益需要”范围内，确保征地项目的合法性。土地征收范围的确定应当从两个层面完善：一是国家可以编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目以目录的形式细化列举，列入《国家征地目录》的项目用地，经依法批准可以行使土地征收权；但采用列举式目录不可能穷尽征收范围，因此必须同时建立 “为了公共利益需要”认定的法律程序，通过程序弥补目录的不足。经法定程序认定的属于“为了社会公共利益需要”的用地，可以行使土地征收权。
2、完善征地程序。现代行政发展的趋势，就是对行政裁量权的约束不再局限于行政实体法律的规定，日益强调在行政权行使的过程中依靠正当的行政法律程序约束、规范行政权，并保障行政相对人的合法权益。一是建立土地征收合法性的认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。二是完善征地告知和征地调查制度设计，保障土地权利人的知情权。三是完善土地征收听证制度。四是强化被征地者的参与权。五是严格土地征收审批内容。审查内容应当包括土地征收合法性审查认定材料、土地征收范围、被征收土地现状、土地征收告知和征地调查材料、土地补偿安置方案等，举行听证的，应当同时附具相应的听证会材料。重点审查是否符合行使土地征收权范围、相关程序是否合法、土地征收补偿安置方案是否符合法律规定、是否能保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障等内容。六是严格履行征地公告和征地登记程序。七是评估测算各土地权利人的土地权益价格，合理确定土地补偿安置费用。八是土地补偿安置费用公告。九是加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。十是完善土地征收安置和救济制度。
3、公平合理确定土地征收补偿安置价格，合理分配土地收益。土地对于农民，不仅是重要的生产资料，也是其赖以就业、生活和社会保障的根基，因此，征地补偿安置价格的具体确定,必须要考虑征收土地对农民的财产、保障、就业、居住等多种功能。合理的土地征收补偿安置价格应当包括土地权益损失补偿和弥补原农村土地的社会保障功能和就业功能，以及因土地征收所造成的间接土地权益损失，才可能真正保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。因此，本着“补偿以相等，损失以恢复”为原则，我国土地征收补偿安置价格应当包括以下内容：（1）被征收土地原用途的土地市场价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿；（2）被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，实际上是对土地用途变更等增值部分的分享,以保证被征地农民长远生计有保障；（3）地上附着物补偿费；（4）土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；（5）被征地农民一定时期的失业损失费用；（6）被征地农民的转业转岗培训和就业费用。
按照上述六个方面，被征收土地的补偿安置价格可以委托具有相应资质的土地估价中介机构独立进行评估和测算。评估过程应当体现公开、公平、公正的市场经济原则，充分体现被征收土地所承载的经济、社会功能，体现土地财产、就业、保障、发展的价值。除此之外,国家还应当建立土地收益对于农业、农村和农民的支持和补偿，例如，规定新增建设用地土地有偿使用费、城市国有土地出让收入中用于农业土地开发的不低于15%部分、用于农田水利设施建设的不低于10%部分以及耕地占用税、土地开垦费等投入农业和农村，全部用于耕地开发、土地整理和基本农田建设，这实际上就是将土地用途变更的部分增值收益用于农业、农村和农民，让农民进一步分享土地收益。
4、完善征地补偿安置制度。把征地补偿和对被征地农民的长远安置区别开来，对被征地农民的安置应当遵循土地城市化进程和农民市民化进程相协调一致的原则，必须保障被征地农民享受相应的包括教育、医疗、就业、养老等社会福利和保障。有条件的地方，可以将征收的土地留出一部分作为农民安置就业的发展用地。农民土地被征收后，政府要适时组织引导农村集体经济组织组建适应市场经济发展能力的实体。同时，制定倾斜政策，给“留用地”、“置换地”配套合适的商业机会和产业项目，定向采购农村集体的产品，让农村集体的土地转变为有稳定、持续收入的财产性物权，这样才能实实在在的解决好农民长远生计问题。
通过上述征地制度改革，要同步实现三个目标：一是要继续为城镇化、工业化进行提供土地资源。二是要有利于保护耕地，防止耕地减少过多过快。三是要保护被征地农民的权益，减少征地纠纷，维护社会稳定。
（二）以建立“两个最严格”的土地管理制度为核心，加快形成各项建设少占地、不占或少占耕地的土地资源节约利用新机制。
土地管理法规定我国实行最严格的耕地保护制度。十七届三中全会提出实行最严格的节约用地制度，五中全会提出实行节约优先战略。为了保障粮食安全，保障经济社会协调可持续发展，我国提出了实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约制度的土地管理制度。目前，重在建立落实“两个最严格”的土地管理制度的实施机制。
1、建立健全最严格的耕地保护机制。一是严格土地利用总体规划管控，落实土地用途管制，最大限度控制建设占用耕地。引入市场机制，完善耕地占补平衡政策，确保建设占用耕地足额补充。
二是强化耕地数量、质量和生态的全面管护。依据农用地分等定级成果，进一步做好耕地质量等级监测。修订现行农用地分等定级行业标准，及时出台并执行国家标准。
三是加大农村土地整治力度，制定并组织实施全国土地整治规划，实施好以高标准基本农田建设为重点的土地整治重大工程和示范建设。
2、加快建立最严格的节约集约用地制度。按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、监测监管、评价考核、共同责任”的节约集约用地制度框架体系，全面推进节约集约用地制度建设，重点推进七项制度建设：即实行土地利用总体规划管控制度，严格控制建设用地总规模；实行土地利用计划调节制度，推进差别化管理；实行建设用地使用标准控制制度，通过指标控制促进各项建设项目少占地和节约用地；实行土地资源市场配置制度，发挥价格机制在资源配置中的基础性作用；实行土地供应和开发利用的动态监测监管制度，对土地供应、供后开发利用实行全程监管；实行节约集约用地评价考核制度，对土地利用效率、土地投入产出水平等进行节地评价考核；实行共同责任制度，构建“政府负责、部门协同、社会参与、公开公平、上下联动”的共同责任机制。
（三）落实差别化的土地政策，保障科学发展的合理用地，从源头上和制度上减少违法用地
差别化的土地政策不应该只是一个理念或口号，必须细化落实。差别化的土地政策起码应该从区域差异、地类差异、产业差异和集约强度差异等方面加以区分和细化，明确相应的政策，这样才可能有效保障和促进科学发展。
1、土地政策的区域差异。我国幅员辽阔，地域差异大，东、中、西部经济发展阶段和土地资源状况均有不同，因此首先必须根据国家发展战略和东中西部的不同特点，在建设用地规模、指标分配、地类结构、供地目录等方面有针对性的加以细化和区别对待。其次，城乡建设用地和单独选址项目用地应实行差别化的管理政策。单独选址项目一般都是省和国家重点项目，目前一律实行指令性计划管控造成大量程序性违法用地，下一步可考虑把规划期末耕地保有量、基本农田保护面积和城乡建设用地规模等作为约束性指标在规划、计划中明确，以确保18亿亩耕地红线和城乡建设用地规模，适当调整单独选址项目用地规模等的控制和管理的方式，把单独选址的工矿用地规模、交通、水利用地规模以及年度新增建设用地总规模等绝对指标作为预期性指标，把单位新增建设用地投资强度、人均城乡建设用地面积等单位指标作为约束性指标，重在单位指标而非规模指标，只要强度或人均用地指标符合要求，耕地保有量和基本农田保护面积不减少，符合国家产业政策的各类工矿、交通和水利建设项目用地，实行指导性计划，保障合理发展用地。第三，对城乡用地实行差别化管理，规范农民宅基地管理。过去长期由于计划指标限制和管理办法不明确，农民建房用地实际上长期处于无管理状态，造成大量违法用地和违法建设。下一步应当明确农村居民宅基地的基本保障性质，只要符合规划、符合申请建房条件、相应的用地标准和程序，地方政府应当及时审批用地，用地指标按年度汇总上报核销。
2、土地政策的地类差异。为体现对耕地的特殊保护，建设占用耕地和占用未利用地、占用坝区平地和低丘缓坡山地应实行差别化的土地政策。占用未利用地应当在计划指标、用地审批上予以倾斜和简化，免受新增建设用地土地有偿使用费。云南、浙江、贵州等省正在进行利用低丘缓坡建设山地城镇的探索，这些尝试可以有效保护坝区优质耕地，但建设山地城镇过程必然伴随着建筑高度、密度、容积率的降低、道路、水电等基础设施建设成本加大和建设用地规模的扩大，因此，必须有相应的政策支持。可以考虑适度加大建设用地规模指标，适度放宽相应的建筑密度、容积率限制，减免相应的新增建设用地土地有偿使用费，同时在用地指标和用地审批方面进行相应的创新和支持。
3、土地政策的产业差异。对于不符合国家产业政策的“两高一资”项目坚决不予供地，对国家产业政策和供地政策限制的项目从严控制用地，对国家支持产业用地优先保障供地。
4、土地政策的集约强度差异。建立相应评价体系，对集约利用强度高的建设项目用地优先保障，集约利用强度低的建设项目用地予以相应限制。
（四）改革完善土地审批制度，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用
1、进一步改革完善土地审批制度。结合《土地管理法》修订，进一步改进和完善建设用地审查报批工作，把具体的微观审批工作下放到州市，省和国家层面则重点把握宏观和强化监管：鉴于土地利用总体规划是由省或国家审批，确定了各地的建设用地范围、规模和布局，年度土地利用计划又是由国家到省层层分解下达，又明确了年度内地方建设用地的规模和范围，因此，可以把农用地转用、土地征收的具体审批和实施交给州市政府，州市政府必须按照批准的规划和下达的年度计划指标审批用地，用地审批后即时上报省和部备案；省和部主要审批宏观性质的土地利用总体规划和下达年度土地利用计划，并对各地上报备案的建设用地审批情况进行抽查、核查、监管，各级分工负责，共同做好用地管理工作。
2、进一步扩大土地市场配置范围。修订完善《划拨供地目录》，缩小划拨供地范围，除军事、国家机关办公用地和特殊用地外，其他用地一律实行有偿使用；扩大招拍挂出让范围，在全面推行商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用地招标拍卖挂牌出让的基础上，逐步将企事业单位的办公、科研和培训等用地纳入招拍挂出让范围，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。
3、改革集体建设用地使用和流转制度。提高集体建设用地市场配置和集约利用力度，解决经济发展建设用地来源，减轻占用耕地压力。在严格规划、计划、转用许可约束的前提下，允许符合规划、依法取得的农民集体所有的建设用地通过市场确定给单位或个人使用，依法取得的集体建设用地使用权可以依法流转。流转收益归农民集体和农民，政府通过税收进行收益二次调节。
（五）加快推进完善土地统一登记制度和不动产税收制度，破解土地管理工作中的制度性障碍
1、加快建立土地统一登记制度。土地登记制度是国家按照法律、法规规定的程序和要求进行土地登记，以保护土地权利人的合法权益，促进土地利用的一项制度。它是关于土地权利变动公示原则的具体手段，也是建立正常的土地交易秩序、保证交易安全的法律手段。世界各国非常重视通过土地登记来保护土地产权。德国19世纪初历经40年之久，全面完成全国土地经界。日本明治维新前即进行土地清丈。英国早在1862年就设置政府土地登记局，统一管理城乡土地权属。
我国1998年修订的土地管理法，建立了以土地权属为中心的地籍管理制度，2007年出台的物权法规定，国家对不动产实行统一登记制度。但由于种种原因，目前，我国的土地、房屋及自然资源的登记和权属管理，仍然按部门分置。登记机关不统一，既不利于土地权利的保护，也不利于土地交易安全。因此，应按照物权法关于“国家对不动产实行统一登记制度”的要求，尽快建立以统一的法律依据、登记机关、和权属证书等为主要内容的不动产统一登记制度，构筑适合公正有序的土地市场和交易秩序需要，以及土地物权公示要求的土地登记制度体系和制度框架。
2、加快建立适应土地资源国情的不动产税收制度
不动产税是人类社会最为古老的税收之一。在漫长的社会发展史上，不动产税曾是各国最主要的财政收入来源。进入现代社会以来，不动产税尽管在整个税收体系中主体地位不复存在，但仍是一国税收制度的重要组成部分。
不同国家和地区对不动产课税有不同的具体称谓，有的称“不动产税”，有的称“财产税”、“地方税”、“物业税”等。世界各国对不动产的课税主要分为对转让不动产的交易征税、对占有和使用不动产征税、对转让不动产的收益征税三大体系。在经合组织国家，不动产税占国内生产总值的比重一直保持在2%左右。不动产税作为美国地方政府的主体税种，占地方财政总收入的29%左右，占地方税收总收入的75%左右。大多数国家经验表明，通过对不动产取得、保有、转让各环节的行为及其收益课税，可以有效地发挥不动产税收筹集收入、公平分配和调控经济三大功能。
新中国成立后、特别是改革开放以来，我国不动产税也进行了多次改革。到1994年，基本确立了适应分税制财政体制改革要求，以流转税和所得税为主体税种的复合税制体系，初步形成了对不动产取得、保有、交易等环节课税的不动产税收体系。在这一体系中，与不动产相关的主要有10个：城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、耕地占用地税，属于取得和保有环节的税收；契税、营业税、印花税，属于转让环节的税收；土地增值税、企业所得税、个人所得税，属于对取得转让收益的课税。这一时期，我国国有土地有偿使用制度和住房制度的全面改革刚刚推开，地价体系尚未完善，房地产市场机制尚未形成，土地供需矛盾尚不明显。因此，所确立的不动产税收制度设计符合当时经济社会发展和土地制度的要求。
随着国有土地有偿使用制度改革的深化和土地政策参与宏观调控，特别是国家“两个最严格”制度和“实施节约优先战略”的相继提出，现行土地税收存在明显不足。一是在取得和保有环节，城镇土地使用税、耕地占用地采取从量课征，房产税的从价部分采取历史成本，因此，保有环节的税收弹性不足，再加上课税范围狭窄，减免优惠范围过宽，其在不动产课税中的主体地位日益下降；二是在土地流转环节，设置了契税、营业税、印花税以及城建税和教育费附加等多项税费，整体税率过高，抑制了不动产的正常交易和流转，损害了经济效率。三是对土地流转收益课征的土地增值税和所得税，近年来虽然呈上升趋势，但占不动产税的比重一直很低，未能有效发挥其打击土地投机，改进不动产市场效率的调控作用。因此，改革现行土地税收制度，建立适应土地资源国情的不动产税，发挥税收在保护耕地、促进节约、调控市场方面的积极作用，应当是当前需要抓紧推进的重要工作。
改革建立现行不动产税，建立适应我国资源国情的新型不动产税制，应当在坚持财政原则、效率原则和公平原则的基础上，对保有、流转及其收益的税收制度进行整体构建，系统改革。在保有环节，将主要实行从量课征改为全部实施从价计征，提高课税弹性，更多地发挥不动产税的筹集地方政府财政收入的功能；在流转环节，调低整体税率，降低流转课税，着重发挥其配置资源和提高效率的功能；对流转取得收益，应加强税收征管，充分发挥其公平社会财富分配和宏观调控功能。