往期回放 | 开征房地产税没那么简单，需要理顺税制、出台《房地产税法》
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[导读]
2016年2月17日，“土言土语”推送第一篇文章，至今已推送180余篇文章，主要聚焦于国土资源（不动产、矿产资源）理论、法规政策和实务问题。为办好“土言土语”，欢迎大家就国土资源（不动产、矿产资源）理论、法规政策和实务问题进行提问和探讨，投稿邮箱jhonxw@sina.com，提问可以在留言区留言，也可以发至投稿邮箱。
房地产税（不动产税）到底该怎么征收？
研究开征房地产税（不动产税），应当对我国房地产税制进行整体设计，整合、减少取得和流转环节税负，增加保有环节税负，鼓励房地产通过市场交易优化配置，促进土地资源有效利用，破解土地管理工作中的制度性障碍。
一、不动产税与不动产税制
不动产税（房地产税）是人类社会最为古老的税收之一，不动产税一直是各国税收制度的重要组成部分，不同国家和地区虽有不同称谓，比如有的称“不动产税”、“房地产税”，有的称“财产税”、“地方税”、“差饷”等，但一般都是按照不动产价值或租金价值的一定比例对不动产所有者或使用者课税。
世界各国的不动产税制，一般都包括对转让不动产的交易征税、对占有和使用不动产征税、对转让不动产的收益征税三类。在经合组织国家，不动产税收占国内生产总值的比重一直保持在2%左右。不动产税收作为美国地方政府的主体税种，占地方财政总收入的29%左右，占地方税收总收入的75%左右。大多数国家经验表明，通过对不动产取得、保有、转让各环节的行为及其收益课税，可以有效地发挥不动产税收筹集收入、公平分配和调控经济三大功能。其中，对保有环节课征的不动产税一般都是不动产税制中的重要税种。
新中国成立后、特别是改革开放以来，我国不动产税制也进行了多次改革。到1994年，基本确立了适应分税制财政体制改革要求，以流转税和所得税为主体税种的复合税制体系，初步形成了对不动产取得、保有、交易等环节课税的不动产税收体系。在这一体系中，与不动产相关的主要有10个：城镇土地使用税、房产税、城市房地产税，属于保有环节的税收（其中，城镇土地使用税88年1月施行，以城镇土地为征税对象，按土地面积、位置定额计征，免征范围广，个人居住房地产一般不征；房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收，征收范围限于城镇经营性房屋；城市房地产税同样以房屋为征税对象，征收范围限于外国侨民、外国企业和外商投资企业在中华人民共和国境内拥有的房屋。房产税、城市房地产税的计税依据和税率有两种，属于非出租的房产,以标准房价计征，年税率为1.2%；属于出租的房产，以租金收入计征，年税率为12%）；耕地占用地税属于取得环节的税收；契税、营业税、印花税、土地增值税、企业所得税、个人所得税属于转让环节的税收。
随着社会主义市场经济发展和土地有偿使用制度改革深化，特别是国家“两个最严格”制度和“实施节约优先战略”的相继提出，现行不动产税制存在明显不足。一是在保有环节税负很轻，居民住宅基本无税，对少数单位、个人占用和浪费大量住宅等房地产缺乏经济制约，不利于节约利用土地资源；二是在土地流转环节整体税率过高，设置了契税、营业税、印花税、土地增值税、所得税以及城建税和教育费附加等多项税费，占到价款的20%-30%，客观上限制了房地产的交易流转和市场优化配置，人为加大了房地产市场供求矛盾。
二、我国不动产税制改革方向
开征保有环节的房地产税，决不是简单增加一个税种，而应该梳理改革现行不动产税制，建立适应我国资源国情的新型不动产税制；应当在坚持财政原则、效率原则和公平原则的基础上，对保有、流转税收制度进行整体构建，系统改革：在保有环节，将原土地使用税、房产税、城市房地产税等整合为从价计征的不动产税或房地产税，提高税率，扩大计征面；在流转环节，整合税种、调低整体税率，降低流转课税。通过不动产税制改革，提高保有环节税负，降低取得和流转环节税负，促进不动产更多通过市场交易流转，优化资源配置和提高利用效率，缓解房地产市场供求矛盾，同时更多地发挥保有环节房地产税筹集地方政府财政收入的功能，减少土地出让收入依赖。
三、厘清两个疑问
（一）土地公有制是否是征收不动产税的障碍？
有人提出，不动产税是一种财产税，我国的土地制度是公有制，居民购买的商品房只有房屋所有权和70年期的土地使用权，并无土地所有权，向土地使用者征收不动产税这种财产税在理论上说不通。其实这种观点的认识是片面的，我国实行土地公有制，土地使用权可以与所有权分离并依法转让。《物权法》明确规定土地使用权作为一种用益物权，是财产权的一种。因此，尽管我国实行土地公有制，城市土地所有权属于国家，但土地使用权同样是私人财产，购房者同时拥有房屋的所有权和土地使用权，都属于购房者的私人财产，公有土地征收财产税的潜在矛盾已经解决，开征不动产税并无理论障碍。
（二）土地出让金与不动产税是否是替代关系？
有人提出土地出让金和不动产税具有替代关系，已经缴纳过出让金的不应再征收不动产税或者开征不动产税后应当取消土地出让金。这个观点混淆了价和税的关系，既缺乏理论依据，也缺乏实践可能，对政府、消费者和发展商等方面都没有益处，没有可行性。
首先，土地出让金（地价）和不动产税是两个不同的范畴，理论基础、收取依据、收取标准、调节目的、所起作用等均不相同，二者需要相互配合，不能相互替代。土地出让金（地价）是国家作为土地所有者向土地使用者收取的土地价格，是土地使用权的交易价格，借助土地市场平等竞争通过土地使用权交易实现，价格高低取决于土地市场的供求关系，解决土地市场配置和产权交换、交易的问题，是政府以土地所有者的身份收取的土地使用权让渡价款。税收是凭借国家政权收取的，用于补偿政府提供无选择的普遍服务所需的费用，解决的是政府无选择的对公民普遍提供服务的费用补偿，和在政府服务中“免费搭车人”问题。具体到不动产税（房地产税），则是政府以政权强制力对使用或者占有不动产的业主征收的补偿政府提供无选择普遍服务的费用，目的是在市场配置土地资源的基础上，提高土地的保有成本，促进集约利用，解决的是收益再分配问题。
其次，从政府的角度看，开征不动产税、取消土地出让金，固然是提高了土地的保有成本，但如果取消出让制度和土地出让金，就意味着土地使用权没有价格，不能交易，当然就无法发挥市场配置土地资源的决定性作用，那政府该如何分配土地资源呢？是凭人情、关系，还是根据政府官员的心情？岂不是又回到了计划经济时期的土地无偿分配体制？如果政府无偿分配土地，也就意味着土地不是财产，那么自然也谈不上使用者将其作为资产转让、抵押，更无法计征不动产税了。
第三，从消费者的角度看，如果只是想降低一次性付款总额，购房者完全可以通过银行按揭方式实现，根本没必要通过税收方式实现。
最后，从开发商的角度看：如果土地供应和交易不受限制，不用一次性交付土地出让金，好像是很不错，但如果真的不用一次性交土地出让金，发展商又该怎么样才能拿得到地呢？是凭实力还是凭关系？会不会出现土地垄断在少数人手中的现象，或土地滥用和浪费的现象？发展商当然十分愿意分期缴交土地出让金，因为这样可以减轻初始投资的负担和压力，降低开发成本。但如果改变现行的游戏规则，土地无价自然也无法用土地融资，也许很多发展商担心的不一定是资金来源的问题了，但是更要担心土地来源的问题了。
我国的土地所有制与许多西方国家有很大不同，西方私人和企业可以拥有土地所有权，购房者购房时确实不用向国家支付出让金，但必须向所有者支付土地价格，在我国，国家是城市土地所有者，自然要向国家支付土地使用权出让金了。实际上，香港和西方国家也都是要一次性向土地所有者支付地价的，然后购房者还要每年缴交不动产税或差饷。如果不动产税（物业税）真能代替出让金，那我们也没必要开商店了，只要成立国家物品配送中心，根据单位、个人需要无偿配送商品，包括住房，国家再征税就可以了，这显然是十分荒诞的。
四、不动产税该怎么征？
（一）立法
开征不动产税需要对房地产保有和流转环节的税收进行梳理、整合，减少流转环节税种、税负，整合保有环节税种开征不动产税，按照税收法定原则，必须经过全国人大的相关立法程序，对相关税法进行修订或废止，同时出台《房地产产税法》，这是开征不动产税的基本前提。根据全国人大的立法进程，本届人大不可能审议通过《房地产税法》，何时出台取决于下届人大的立法安排。
（二）明确征收范围和征收方式
不动产税一般按不动产价或租金价值的一定比例计征，取决于不动产登记体系和评估体系，如何征收？增量还是存量？第一套还是第二套抑或第三套开征？
只征增量范围太小起不到开征不动产税的目的，也会造成不公平；只对第二套以上征收，则涉及到如何认定第一套、第二套等复杂的问题，比如各套的位置、面积、价格等，目前的登记体系和计量难以解决如此复杂的计征办法。
考虑到不动产税属于地方税，可以转换简化计征思路：不区分第几套，对所有的房地产都征收不动产税，按不动产评估价格的一定比例征收，由不动产所在地税务机关按年度征收；同时，考虑到低收入群体负担问题，可对所有居民由其户口所在地政府按年发放一定的税收补贴或抵用券。好处是简单易行：不必要求住房信息必须全国联网，也不必区分套型面积几套之类，无房或房子小的人享受补贴盈余，一般住房户补贴抵扣应缴不动产税，大房、多房户超过补贴部分自己负担。
（三）完善不动产登记体系，掌握不动产产权资料，为不动产税开征提供产权依据。
（四）技术、人员准备。开征不动产税涉及数亿套不动产的价值定期评估问题，要研究适合征税不动产估价的大量评估技术方法，比如基准地价修正法、房屋重置价修订法等，还涉及相应的评估专业人员准备等。