往期回放 | 闲话新土改：征地制度该怎么改革？

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[导读]

2016年2月17日，“土言土语”推送第一篇文章，至今已推送180余篇文章，主要聚焦于国土资源（不动产、矿产资源）理论、法规政策和实务问题。为办好“土言土语”，欢迎大家就国土资源（不动产、矿产资源）理论、法规政策和实务问题进行提问和探讨，投稿邮箱[e-mail]，提问可以在留言区留言，也可以发至投稿邮箱。

土地问题历来都是中国社会的关键问题，土地征收制度改革是当前“三块地新土改”的关键。为了更好探讨征地制度改革的有关问题，“土言土语”在昨天推送《征地制度怎么改，看看国内外专家怎么说！--中国土地征收制度改革的研究进展综述》的基础上，今天回放2016年2月18日推送文章《征地制度改革之路该怎么走？》。

征地制度改革应当缩小征地范围，规范征地程序，公平确定土地征收补偿安置价格，提高农民在土地收益中的分享比例。

——缩小征地范围，应当采用列举法编制征地目录，同时建立征地认定程序，采用“实体目录列举+程序认定”相结合的办法具体明确。

——规范征地程序，保证征地行为合法，应当保障被征地农民有充分的知情权、参与权、申诉权和监督权，采用“事前公开、事中参与、事后救济”相结合的办法有效规范。

——土地征收补偿安置费用的确定，应当基于土地对农民的功能多样性，强化被征地农民生产生活安置和社会保障，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，采用“公平市场价格+适度分享增值收益”相结合的方法。

——提高农民在土地收益中的分配比例，应当在公平确定土地补偿安置费用等直接补偿基础上，同时加大对农民农业和农村等“三农”投入等间接补助，采用“直接补偿+间接补助”相结合的办法来保障农民公平分享土地增值收益。

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征地制度改革之路该怎么走？

  无论是1953年制订、1958年修订的《国家建设征用土地办法》，1982年的《国家征用土地条例》，还是1986年的《土地管理法》，在征地立法的制度设计总体思路上，都把为工业化、城镇化和经济发展尽快提供土地，作为最优先立法目标和政策目标，客观说，这种设计是与当时的经济体制、经济环境和发展战略相适应的。但随着社会经济发展，土地利用结构和利益格局发生重大调整，地方政府、农村集体经济组织、农民、用地单位等多元主体之间的利益诉求协调难度进一步加大，现行征地制度暴露出来一系列突出问题。这些问题的引发与征地制度本身的征地范围过宽、征地程序简单、补偿标准过低、安置方式单一、社会保障不足、纠纷调处和裁决机制缺乏等问题直接相关，必须及时改革完善。

 改革完善征地制度是当前土地制度改革的关键。针对征地制度存在的问题，国发〔2004〕28号文件、《物权法》、十七届三中全会、十八大、十八届三中全会都在不同时期提出了控制征地规模、缩小征地范围、提高补偿标准、完善征地程序等要求和任务，这些要求都是一脉相承的。国土资源部成立以来也先后开展了不同类型的征地制度改革试点，积累了一定经验。改革完善征地制度必须在遵循党和国家的上述要求基础上，全面总结提升各地实践成果，明确关键环节，通过修订《土地管理法》、制订《农民集体所有土地征收补偿安置条例》等措施具体推进。

 一、缩小征地范围，应当采用列举法编制征地目录，同时建立征地认定程序，采用“实体目录列举+程序认定”相结合的办法具体明确。

 关于征地范围，普遍认为应当严格限定在“公共利益需要”范围内，但如何具体界定“公共利益需要”则认识不一。有人把其等同于公益用地，认为经营性项目用地不得动用征地权，只有公益项目用地才能实施征收，建议通过编制公益性用地目录来缩小征地范围。这种观点有其片面性，首先“为公共利益需要”并不等同于“公益性”，“经营性”也不等同于“非公共利益”， “经营性”也可能属于“为公共利益需要”，比如高速公路项目；其次，“为公共利益需要”也难以通过实体目录涵盖完全。

现阶段缩小征地范围、界定“为公共利益需要”，应当从“实体目录列举+程序认定”两个层面推进：一是编制《国家征地目录》，将明显属于社会公益用地的项目，以实体列举形式，列入《国家征地目录》。“为公共利益需要”的内涵随着社会发展而不断发生变化，征地范围同样会随着社会经济发展而逐步调整。考虑到与国有土地房屋征收范围衔接，可以考虑把以下几类用地纳入《国家征地目录》：国防和外交用地；公共能源、交通、水利等基础设施用地；政府组织实施的公共科技、教育、文化、卫生、体育、环境与资源保护、文物保护、市政公用和保障性安居工程用地；政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设用地；二是建立“为公共利益需要”的认定程序，通过程序认定弥补列举法无法列全的征地范围。关于征地范围认定程序，可考虑在地市以上人大常委会或政府中设立专门认定机构，由其采用听证方式组织对建设项目是否属于“为公共利益需要”进行认定，认定结果可以提请行政复议或司法审查裁定。对属于《国家征地目录》范围内或经法定程序认定属于“为公共利益需要”范围的项目用地，经批准可以行使土地征收权。

二、规范征地程序，保证征地行为合法，应当保障被征地农民有充分的知情权、参与权、申诉权和监督权，采用“事前公开、事中参与、事后救济”相结合的办法有效规范。

从现代行政发展趋势看，对行政裁量权的约束不再局限于行政实体法律规定，而日益强调在行政权行使的过程中依靠正当的行政法律程序约束、规范行政权，通过完善程序，保障行政相对人的合法权益，因此，规范征地程序非常重要。

当前，应该建立和规范以下程序：一是建立土地征收合法性认定程序，即审查是否属于“为公共利益需要”。二是完善征地告知和征地调查制度设计，保障土地权利人的知情权。三是完善土地征收听证制度。四是完善土地征收协商程序，强化被征地者的参与权。五是评估测算土地权益价格，公平合理确定土地补偿安置费用，保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。六是严格土地征收审批程序，重点审查是否符合土地征收范围、相关程序是否合法、土地征收补偿安置方案是否公平合理等。七是严格履行征地公告和征地登记程序。八是稳妥进行补偿安置。九是建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制。十是完善土地征收安置复议和司法救济制度。

三、土地征收补偿安置费用的确定，应当基于土地对农民的功能多样性，强化被征地农民生产生活安置和社会保障，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，采用“公平市场价格+适度分享增值收益”相结合的方法。

土地对于农民，不仅是重要的生产资料，也是其赖以就业、生活和社会保障的根基，因此，征地补偿安置价格的具体确定,就要考虑征收土地对农民的财产、保障、就业、居住等多种功能。基于此，合理的土地征收补偿安置价格应当包括土地权益损失补偿和弥补原农民土地的社会保障功能和就业功能，以及因土地征收所造成的间接土地权益损失，适度分享被征收土地的增值收益，才可能真正保证被征地农民原有生活水平有提高、长远生计有保障。

按照“补偿以相等，损失以恢复”的原则，土地征收补偿安置费用至少应当包括以下内容：（1）被征收土地原用途的土地市场价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿，应当区分被征收土地的原用途（农用地、建设用地还是未利用地）和区位条件评估确定，采用统一区片价的也应当区分农用地、建设用地还是未利用地分别确定；（2）被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，实际上是对土地用途变更等增值部分的分享,以保证被征地农民长远生计有保障；（3）安置费用，实际上是对农民土地就业功能的补偿；（4）房屋补偿费用，实际上是对农民土地居住功能的补偿与安置（5）地上附着物补偿费；（6）土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；（7）被征地农民一定时期的失业损失费用；（8）被征地农民的转业转岗培训和就业费用。按照上述八个方面，被征收土地的补偿安置价格可以委托中介机构独立进行评估和测算。评估应当公开、公平、公正进行，充分体现被征收土地所承载的经济、社会功能，体现土地财产、就业、保障、发展的价值。同时，应当完善被征地农民安置制度，拓宽安置和就业渠道，可以通过农业生产安置、入股安置、留地安置、提供就业培训、开发公益性岗位、鼓励用地单位优先安置、发放基本生活补助、纳入社保、提供住房或宅基地等方式，对被征地农民生产生活进行妥善安置。

四、提高农民在土地收益中的分配比例，应当在公平确定土地补偿安置费用等直接补偿基础上，同时加大对农民农业和农村等“三农”投入等间接补助，采用“直接补偿+间接补助”相结合的办法来保障农民公平分享土地增值收益。

土地增值收益来源于规划实施和土地用途变更，即土地发展权，这部分收益与土地征收无关，与原用地者关系不大，全部由被征地农民分享显然不合理，对其他农民而言也不公平，也不利于耕地保护。既不能“涨价归公”，也不能“涨价归私”，应当由国家、集体和农民合理分享。

实际上，上述八项直接补偿费用已经原超过被征收土地的原用途价格，保障、安置等已经体现了被征地农民直接分享增值收益，但仅有这些还不够。因此，要提高农民在土地收益中的分享比例，保障农民公平分享土地增值收益，不能完全依靠直接补偿。应当在上述八项直接补偿基础上,国家建立土地收益对于农业、农村和农民的支持和补助制度，通过间接分享，公平合理地提高农民在土地增值收益中的分配比例。目前国家已规定新增建设用地土地有偿使用费用于土地开发整治、城市国有土地出让收入中用于农业土地开发的不低于15%部分、用于农田水利设施建设的不低于10%部分、用于农村教育的不低于10%部分以及耕地占用税、土地开垦费等投入农业和农村，全部用于耕地开发、土地整理和基本农田建设，这实际上就是将土地用途变更的增值收益更多投向农业、农村和农民，通过加大“三农”投入间接让农民进一步分享土地增值收益，保障农民公平分享土地增值收益。