往期回放 | 一文读懂国有土地授权经营和授权经营国有土地使用权那些事儿
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不同的土地配置方式设定不同的土地权利。在划拨、出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股和国有土地授权经营等五种土地配置方式中，土地授权经营可能是最为神秘的，很少有人能够准确说清楚国有土地授权经营那些事儿。本周往期回放2016年2月29日推送文章《起底国有土地授权经营那些事儿》，试图用一篇文章说清国有土地授权经营和授权经营土地使用权那些事儿：起源、探索、实践、发展、规范、适用范围、权能和登记......
国有土地授权经营与授权经营土地使用权
——国有土地授权经营的起源与发展
一、国有资产授权经营政策的产生和发展
国有土地授权经营政策是适应国有资产授权经营管理的需要应运而生的。先有国有资产的授权经营，后有国有土地的授权经营。不了解国有资产授权经营政策的产生和发展，也就难以把握土地授权经营政策。
国有资产授权经营政策的提出，始于1988年，并于1992年付诸于实践。1988年，东风汽车公司要求国家授权其统一经营管理公司内所谓紧密层企业的国有资产。就当时而言，东风汽车公司的紧密层企业，是指这类企业在人、财、物、产、供、销等六个方面与东风汽车公司有直接关系，即有“六统一”关系。
1991年8月，原国家计委、国家体改委、国务院经贸办在给国务院《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》中，建议用国有资产授权经营的办法改进企业集团的管理， 1992年9月，经国务院批准，国家国有资产管理局与国家计委、国家体改委、国务院经贸办制发了《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》。明确规定：国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业（集团公司）与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。集团公司取得授权经营管理权后，可以通过采取直接占有和运营国有资产、将国有资产交由全资子公司、控股公司或参股公司经营等多种方式进行产权管理。
因此，国有资产授权经营，是针对企业集团的国有资产产权管理所采取的一种办法，其实质是通过行政划转或有偿划转，使母公司拥有紧密层企业的股权，紧密层企业转变为核心企业的子公司或参股公司。根据该办法，原国家国有资产管理局确定了一汽、二汽、重型汽车、渤海化工集团等家公司，作为第一批国有资产授权经营和管理的试点单位。
1998年以前，适用授权经营政策的授权单位只有中国航空工业总公司、中国石油化工总公司、中国石油天然气集团公司和中国有色金属工业总公司4家企业集团。目前，经批准作为国家授权投资机构的企业集团已超过30家。此外，省级企业集团改制要求土地以授权经营方式处置的情况从2000年开始也有所增加。
二、国有土地授权经营政策的提出
实践出真知，其实国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股、国有土地使用权授权经营等多种土地资产配置方式都是在国有企业改制土地资产处置实践中探索和总结出来的。一般都是先面对具体企业的改制实践研究土地资产如何配置，通过具体企业改制土地资产处置批文明确下来，在此基础上总结提升写入规范性政策文件，再去指导其他企业改制土地资产处置实践，进而总结上升为法律法规规定写入行政法规或法律。国有企业改革时涉及处置的划拨土地，主要有保留划拨、办理出让手续、办理租赁手续和国家作价出资（入股）、国有土地使用权授权经营等五种方式，其中国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资或入股、国有土地使用权授权经营都是这样在企业改制工作中探索、提出、实践、总结出来的，其中国有土地租赁、国家以国有土地使用权作价出资或入股在1998年写入1999年1月1日实施的《土地管理法实施条例》。
为适应国有企业改制的多样性，特别是适应国有资产授权经营管理方式的需要，1996年，原国家土地管理局开始对以授权经营方式配置国有企业土地资产的有关问题进行探索和研究。
1996年底，国务院批准航空工业总公司、中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司为国家授权投资机构和国家控股公司试点，这三家公司可以对其直属企业、控股企业、参股企业行使出资人权利，对其国有资产进行经营管理和监督并承担保值增值责任。同时国务院要求有关职能部门要进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的权限。据此，授权经营政策由研究探索阶段付诸于实施。
江西铜业公司股份制改造，开国有企业改制土地授权经营之先河。1997年1月，国家土地管理局以国土批【1997】3号对江西铜业公司股份制改造土地估价结果和土地使用权处置进行了批复，将原江西铜业公司使用的58宗国有土地，授权中国有色金属工业总公司经营管理，土地使用年期为50年。中国有色金属工业总公司再将其取得的上述授权经营土地使用权作价投入到江西铜业股份公司或出租给股份公司。
1998年2月，原国家土地管理局发布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令），第一次明确提出国有企业改制涉及的划拨土地使用权，可以采取国家授权经营方式进行处置。1999年11月，国土资源部下发《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发［2000］433号文），对国有土地资产授权经营方式作了进一步规范。自此，国有土地授权经营作为处置土地资产的重要方式，在国家授权投资机构所属企业的公司制改革中被普遍采用。
十多年来，国家对国有土地授权经营的内涵、授权经营土地使用权的权能、授权经营方式的审批程序等进行了明确规范，授权经营政策不断完善，在国家授权投资机构所属企业的公司制改革中被大量采用。
三、土地授权经营的政策演变与发展
（一）《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局8号令）
国有土地授权经营，是“国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理”。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司取得授权经营土地使用权后，“可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地”。
（二）国土资源部关于印发《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》的通知(国土资发〔１９９９〕433号)
1、对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。
2、深化土地使用制度改革，完善和协调出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等不同处置方式之间的权责关系，降低国有企业土地资产配置的直接成本。国有企业改革时，可按规定自主选择土地资产处置方式，鼓励以货币、资本、股本等多种形态综合实现土地资产价值。
3、土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。采用授权经营、作价出资（入股）方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。
4、进一步明确国家作价出资（入股）和授权经营土地使用权的权益。以作价出资（入股）方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价；以授权经营方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法作价出资（入股）、租赁，或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。
(三) 国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知（国土资发〔2001〕44号）
1、明确企业的国有划拨土地使用权权益。企业原使用的划拨土地，改制前只要不改变土地用途，可继续以划拨方式使用。改制后只要用途符合法定的划拨用地范围，仍可继续以划拨方式使用。改制或改变用途后不再符合法定划拨用地范围的，应当依法实行有偿使用。
为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的；抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。
2、规范国家作价出资（入股）、授权经营处置方式的使用。对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业，方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。其中，经国务院批准改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批，其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。
为方便与有关部门衔接，同一企业涉及在两个以上省（自治区、直辖市）审批土地资产处置的，企业可持有关省（自治区、直辖市）的处置批准文件到我部转办统一的公函。
（四）国土资源部办公厅关于印发《企业改制土地资产处置审批意见（试行）》和《土地估价报告备案办法（试行）》的通知（国土资厅【2001】42号）
1、经国务院批准改制且符合以国家作价出资 ( 入股 ) 或授权经营方式配置土地条件的企业 , 其土地资产处置方案报部审批。经国务院批准改制具体包括以下两类：
（1）国务院直接批准、国务院会议纪要确定或国务院领导批准改制组建股份有限公司、有限责任公司的；
（2）国务院直接批准、国务院会议纪要确定或国务院领导批准改制组建境外上市企业的。
2、无论哪类企业，若改制涉及的土地已经实行有偿使用或需要转为出让或承租土地的，直接到土地所在地市、县土地行政主管部门申请办理变更登记或有偿用地手续。
3、国务院有关部门、企业集团或地方人民政府批准改制且符合国家作价出资 ( 入股) 或授权经营方式配置土地的企业 ,其土地资产处置方案报土地所在地的省级土地行政主管部门审批。为方便与有关部门衔接 , 同一企业涉及在两个以上省 ( 自治区、直辖市 ) 审批土地资产处置的 , 企业根据需要 , 可持有关省( 区、市 ) 的处置批准文件到我部转办统一的公函。
4、如果同一企业改制涉及的划拨土地 , 部分采用出让或租赁方式处置、部分采用国家作价出资 ( 入股 ) 或授权经营方式处置、部分土地采用保留划拨方式处置等多种处置方式并存的 , 土地资产处置总体方案一并拟订 , 按照国家作价出资 ( 入股 ) 或授权经营方式处置的审批权限报有批准权的土地行政主管部门一并核准 , 具体处置方案则按各种处置方式的审批权限分别在市县或省级以上土地行政主管部门办理。
四、土地授权经营政策的内涵与特点
国有土地使用权授权经营，是政府为体现一定时期国家产业政策的需要，将取得国家授权投资机构资格的企业集团（简称授权单位）改制所涉及的划拨土地使用权，在一定年期内授权其经营，企业集团可将其取得的授权经营土地使用权在其系统全资企业、控股企业和参股企业进行作价出资（入股）或出租的土地资产配置政策。
理解国有土地使用权授权经营的内涵，需要应把握三点：
一是与作价出资（入股）政策一样，国有土地授权经营具有非货币交易的特点；
二是授权经营土地使用权不能自由转让。现行政策规定，授权经营土地使用权在使用年期内可以在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应经政府批准并补缴土地出让金。因此，这是一种受限制的土地使用权；划拨土地使用权以国家授权经营方式处置后，土地资产已视同授权单位的法人财产，授权单位具有占有权、使用权和收益权，同时也拥有部分处置权。这种处置权的部分性主要表现在：单位取得的授权经营土地使用权，只允许在其系统内部和与其有控、参股关系的企业之间转让，如果向与被授权单位没有关系的单位转让，则会受到限制，也就是说，被授权单位对这种性质的土地使用权不能完全自主配置。
三是与国家作价出资（入股）政策相比，对授权单位而言，授权经营土地使用权具有更大的灵活性。以国家作价出资（入股）方式处置企业土地时，土地使用权直接进入新设立的企业，土地一次性配置给土地使用者，土地的处置权在政府。而以授权经营方式配置土地时，被授权单位取得授权经营土地使用权后，可以采取作价出资、入股、租赁等多种方式向其所属企业配置，土地的处置权在授权单位，被授权单位具有更大的灵活性和自主性。
五、土地授权经营政策的适用范围
国有土地授权经营政策与作价出资（入股）政策的适用范围一致，仅有少数符合政府规定条件的大型国有企业改制可以适用该政策处置土地资产。土地授权经营政策不是企业改制中普遍适用的土地资产处置政策，它只在有限的范围内实施。
8号令规定，“国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司”，可以采取授权经营方式处置改制时的土地资产；433号文规定，“自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”，可以采取授权经营方式处置土地资产。可见，企业至少要具备三个条件，才能采取授权经营方式处置其改制涉及的土地资产： 一是企业的产业性质，即企业属于国家产业政策中需要加强的领域，如军工、能源、基础设施等；二是企业属于国家确定作为国家授权投资的机构，其全部资产都是国家投入的，是全资的国有企业或国家控股公司。符合这两个条件的企业，在改制时所涉及的生产经营性划拨土地使用权，政府才能够以国家授权经营的方式处置；三是母体公司，即国家授权投资机构必须存在，保留国有独资性质(不能整体改制)
六、授权经营土地使用权的权能与登记
企业以授权经营方式取得的土地使用权为授权经营土地使用权。授权经营土地使用权的权能介于出让（作价出资或入股）土地使用权权能和划拨土地使用权之间：在使用年期内，授权经营土地使用权可以依法作价出资、入股、租赁；可以在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让，但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应经批准并补缴土地出让金。
采用授权经营方式处置原划拨土地使用权，被授权单位不进行二次配置或取得授权后采取出租方式二次再配置的，被授权单位应当持土地授权经营批准文件、财政部门国有资本金转增手续等，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地登记，取得授权经营土地使用权；采取出租方式二次再配置的，承租企业可办理地役权登记。
由于被授权单位在授权经营后一般都要进行二次土地配置，为便利企业办理土地登记，被授权单位采用作价出资、入股方式二次配置给企业或转让给下属企业、参股企业的，可由二次配置企业直接持土地授权经营批准文件、财政部门国有资本金转增手续和被授权单位的土地资产配置文件，到土地所在的市、县土地行政主管部门办理土地登记，取得授权经营土地使用权。
授权经营土地使用权再次作价出资或入股或向直属企业、控参股企业转让的，被出资、入股、转让企业取得土地使用权，其性质仍为授权经营土地使用权；如向其他企业转让，应经政府批准并补缴土地出让金，补交出让金，办理土地登记后，土地使用权类型转为出让土地使用权。
七、授权经营政策实施中可能存在的问题
以授权经营方式取得的土地使用权法律依据不足。现行《土地管理法》已明确的土地使用权取得方式为划拨和出让，《土地管理法实施条例》规定的土地有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资或者入股，而土地使用权授权经营方式只在8号令和433号、44号等文件中作了规定。也就是说，土地管理法律、行政法规规定的土地使用权取得方式有四种，即划拨、出让、租赁、作价出资（入股），以国家授权经营方式取得土地使用权只在部门规章、规范性文件中作了明确，规定层级较低，从而使授权经营土地使用权的取得显得缺乏法律依据。
由于法律依据不足，在企业改制实践中，一些地方对授权经营政策比较抵触，造成企业改制后难以及时办理用地手续困难，中央与地方、地方与企业的矛盾加大。
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