土地出让金的前世今生 | 土地出让金那些事儿：你从哪里来？你去哪儿了？
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土地出让金的前世今生
土地出让收入来自哪里？土地出让的收入、支出可以为所欲为毫无规矩吗？出让收入真的下落不明吗？土地出让收入到底是怎么“花”出去的？支出的方向都有哪些？让我们来一一梳理。
一、土地出让制度建立、土地出让收入中央与地方分享阶段（1988-1993.12）
随着国家改革开放进展，从1982年开始，北京、上海、辽宁的抚顺、四川的成都等城市，相继开展了土地商品化探索，开始对工业、商业等用地收取土地使用费；1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。
1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权；11月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权，9家房地产开发公司参加竞投；12月1日，深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权，包括9家境外企业在内，共有44家房地产开发公司参加竞价。深圳市分别以协议、招标和拍卖方式出让国有土地使用权探索，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了我国土地使用制度的改革。
1988年，我国《宪法》和《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。自此，原来无偿、无限期、无流动的土地使用制度被有偿、有限期、有流动的新型土地使用制度所替代，国有土地使用权与所有权相分离，可以作为商品在土地市场中交易，从法律层面确立了我国国有土地使用权有偿出让制度。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号），以行政法规的形式具体明确了城镇国有土地使用权出让、土地使用权出让金的概念和内容。国务院55号令明确，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。
这一阶段，土地出让金收入由中央财政与地方财政分享。为鼓励地方积极性，中央财政分享的土地出让金比例逐步减少，从1989年5月的40%，逐步下降到1989年9月的32%，最后降低到5%。但实际执行中，各地为了规避中央分成，纷纷采用实物地租、肢解地价等方式，中央实际难以取得分成土地收益。据统计，截止1993年财税体制改革前，中央实际收到的土地收益只占应交部分的9%。在土地使用权出让金的管理和使用上，明确中央财政和地方财政分享的土地使用权出让金，分别纳入中央和地方财政预算，收入管理工作由财政部门负责，收入全部缴入国库，分别作为中央和地方财政预算固定收入，主要用于城市土地开发建设，建立城市土地开发建设基金，专款专用。
1、1989年5月，国务院下发《关于加强国有土地使用权有偿使用收入管理的通知》（国发〔1989〕38号），明确：土地出让收入必须上交财政，其中40%上缴中央财政，60%留归地方财政。关于资金用途，该文明确规定都主要用于城市建设和土地开发，专款专用，具体实施办法由财政部会同有关部门研究制订。1989年9月，财政部下发《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行办法》，明确国有土地使用权有偿出让收入由财政部门征收，取得财政收入的城市财政部门先留20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。国有土地使用权有偿出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线管理，收入全部上交财政，出让土地使用权所需的开发建设费用由地方财政核拨。土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算，主要用于城市土地开发建设，要建立城市土地开发建设基金，专款专用。
2、1990年5月，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号），《条例》第50条规定：依照本条例收取的土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发。具体使用管理办法，由财政部另行制定。
3、1990年，财政部下发《关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》（〔90〕财综字第111号），规定地方上交中央土地使用权有偿出让收入后，根据不同地区收入上交情况分批返还：其中，沿海港口城市的经济技术开发区的返还比例为95%－99%，深圳市、珠海市、汕头市和海南经济特区的返还比例为85%－90%，其他一般城市采取由地方逐项申报具体开发项目所需费用，由中央财政逐笔核定拨付。
4、1992年，财政部发布的《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》，调整了中央财政和地方财政土地有偿出让收入分享比例，规定：土地使用权有偿使用收入归中央政府和地方政府所有（5%上交中央财政），由财政部门统一负责征收管理，土地管理部门负责代收代缴。有关土地出让金征收管理、财务管理等具体办法，由各省、自治区、直辖市和计划单列市财政部门自行制定。
上缴地方财政的国有土地使用权有偿使用收入，作为地方的预算固定收入，上缴中央财政的国有土地使用权有偿使用收入，作为中央财政的预算固定收入，均专项用于城市建设和土地开发。
5、1993年10月，国务院下发《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入征收管理工作的通知》，明确：国有土地使用权有偿出让收入必须按现行财政体制纳入各级财政预算管理，其收入管理工作由财政部门负责，收入全部缴入国库。国家征收的国有土地使用权有偿出让收入应主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
二、土地出让收入全部归属地方财政阶段（1994.1-1998年底）
1993年底，国务院决定从1994年起实行分税制财政体制，明确国有土地有偿使用收入全部列入地方固定收入。土地出让金支出范围有所扩大，除原有的用于城市建设和土地开发外，扩展到允许用于安置破产企业职工。
1、 1993年12月15日，国务院下发《关于实行分税制财政体制的决定》（国发〔1993〕85号），取消了中央财政和地方财政分享国有土地使用权有偿出让收入的规定，明确自1994年起，国有土地有偿使用收入（包括土地出让金）列入地方固定收入，中央不再参与土地收益分成。
2、1994年7月颁布、1995年1月1日实施的《城市房地产管理法》从法律层面明确了国有土地使用权出让、转让制度。该法第8条明确：土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。该法第19条规定：土地出让金全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。
3、1997年3月，国务院下发《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，明确安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。
三、区分新增和原有建设用地，对土地出让收入实行不同管理阶段（1999年1月—2006年8月）
这一阶段，区分新增建设用地和原有建设用地，对土地出让收入实行不同管理：原有建设用地的土地出让收入全部留给地方财政；新增建设用地的太大出入收入30%上缴中央财政，70%留给地方财政。需要注意的是，这一阶段的土地出让收入口径和支出范围，和前两个阶段相比都有比较大的变化：
一是从土地出让收入口径看，前两个阶段土地出让以协议出让为主，用地者往往要先支付征地拆迁和前期开发费用后再缴纳土地出让金，因此的土地收入（土地出让金）一般都只是土地出让纯收益；这一阶段，针对土地协议出让中存在的问题，国土资源部成立后，从充分发挥市场配置土地资源的基础性作用和源头上制度上防止土地出让中的腐败行为入手，有序推进招标拍卖挂牌出让国有土地使用权：1999年1月的《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发〔1999〕30号），1999年5月的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）、2001年4月的《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）等文件都对经营性土地招标拍卖挂牌出让提出了明确要求，特别是2002年7月《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）施行，标志着经营性土地招标拍卖挂牌出让制度全面实施，招标拍卖挂牌出让比例越来越高，招标拍卖挂牌出让价款占土地出让收入的比例更高。
招标拍卖挂牌出让土地需要政府先行完成土地征收拆迁补偿安置和前期土地开发，以“熟地”供应，政府需要先期支付征地朝前补偿安置费用和前期土地开发费用，招标拍卖挂牌出让后再由用地者支付土地出让价款。因此，招标拍卖挂牌出让制度改变了土地出让收入的口径，这一阶段土地出让收入一般是土地使用权出让的总价款，即土地出让毛收入，而非像前两个阶段的土地出让净收益。一般而言，净收益占土地出让收入的25%左右，土地出让收入口径的改变，是2004年以后土地出让收入突增的一个重要原因。
二是土地出让收入的支出范围逐步扩大，前两个阶段的土地出让收入主要用于城市建设、土地开发和安置破产企业职工，这一阶段，县、市财政取得的土地出让金收入支出范围扩大为用于城市基础设施建设、土地开发、中低产田改造、耕地开发、土地整理、农业土地开发、土地收购储备、被征地农民生活补贴和支付应向中央财政和省级财政缴纳的新增建设用地有偿使用费；中央财政和省级财政取得的土地出让金收益则主要用于耕地开发和土地整理。
1、1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）决定冻结建设占用耕地一年，全面修订《土地管理法》，修编土地利用总体规划，加强土地用途管制。该文明确：“今后，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益全部上缴中央，原则用于耕地开发，具体办法国务院另行规定。国有土地使用权出让等有关土地收益全部纳入财政预算管理，各级人民政府及其财政审计部门要加强对土地收益的监督管理，防止资产流失。”
2、1999年1月1日实施的新《土地管理法》第55条规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”
3、1999年8月，财政部、国土资源部印发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，明确新增建设用地土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。上缴中央的部分作为中央财政基金预算收入，上缴地方财政的部分作为地方财政预算收入，均专项用于耕地开发，不得平衡财政预算，结余结转使用。上缴省级的部分也必须用于耕地开发和土地整理，不得挪作他用。
4、2001年4月，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）明确，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持。
5、为切实保护耕地，加强粮食综合生产能力建设，抑制城市盲目扩张，促进城乡协调发展，2004年3月，国务院下发了《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发[2004]8号），明确从2004年起，将不低于土地出让平均纯收益的15%专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。用于农业土地开发的土地出让金纳入财政预算，实行专帐管理。各地可将不超过30%的资金集中到省、自治区、直辖市及计划单列市使用。资金使用管理具体办法由财政部会同国土资源部制订。
2004年6月、7月，财政部、国土资源部联合印发了用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法，明确要按照规定比例从土地出让金中划缴用于农业土地开发的资金，实行专帐管理，专项用于土地整理和复垦、宜农未利用地的开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。
6、2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确土地补偿费和安置补助费达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。要完善新增建设用地土地有偿使用费收缴管理办法，实行先缴后分，按规定标准就地全额缴入国库，不得减免。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向粮食主产区倾斜。探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。
四、实行全面“收支两条线”管理（2007年1月至今）
2006年8月31日印发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确要求：国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。据此要求，2006年12月，国务院办公厅专门印发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），财政部、国土资源部也制订了一系列政策措施，明确土地出让收支管理细则，自2007年1月1日起施行，标志着国有土地出让收支管理进入全面收支两条线阶段。
（一）政策依据
1.2006年8月，国务院印发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），明确要求：国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。
2.2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），明确国土土地使用权出让收入范围，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收；将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理；明确土地使用权出让收入使用范围，包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出，重点向新农村建设倾斜；建立土地储备资金财务会计核算制度；建立土地出让收支信息共享制度，强化土地出让收支监督管理。
3.2006年11月，财政部、国土资源部、中国人民银行下发《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号），明确要求：新增建设用地土地有偿使用费由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳。从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高后，仍实行中央与地方30：70分成体制。同时，为加强对土地利用的调控，从2007年1月1日起，调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市）国库。
4.2006年12月，财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知（财综〔2006〕68号），对国有土地出让收入、国有土地出让支出及其管理作出了具体规定，确立了新型的出让收支管理制度。
（二）全面纳入预算、收支两条线管理的基本内容
一是规定土地出让收支全额纳入基金预算管理
土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。
二是明确国有土地使用权出让收入范围
国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入），是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。具体包括：
1．国有土地出让中的相关价款：
（1）以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；
（2）转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；
（3）处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；
（4）转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；
（5）改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款
（6）与和国有土地使用权出让或变更有关的其他收入等。
2．国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入。
3．出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益。
4．土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。
5．按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。
6．划拨土地的预付款，按照现行制度要求，纳入土地出让收入管理。
三是明确土地出让收入的征收管理
1．土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。
2．市、县国土资源管理部门与国有土地使用权受让人在签订土地出让合同时，应当明确约定该国有土地使用权受让人应当缴纳的土地出让收入具体数额、缴交地方国库的具体时限以及违约责任等内容。
3．市、县国土资源管理部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。对未按照缴款通知书规定及时足额缴纳土地出让收入，并提供有效缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。国土资源管理部门要完善制度规定，对违规核发国有土地使用证的，应予收回和注销，并依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。
4．任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。
四是明确土地出让收入的支出使用范围
土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。
1．征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。（约占土地出让收入的60%左右）
2．土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出，按照财政部门核定的预算安排。（约占土地出让收入的15%左右）
3．支农支出。包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出以及农村基础设施建设支出。具体如下：
（1）保持被征地农民原有生活水平补贴支出。从土地出让收入中安排用于保持被征地农民原有生活水平的补贴支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。
（2）补助被征地农民社会保障支出。从土地出让收入中安排用于补助被征地农民社会保障的支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。
（3）用于农业土地开发支出。按照财政部、国土资源部联合发布的《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》（财建〔2004〕174号）和各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。（土地出让金的15%左右）*
（4）农村基础设施建设支出。从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目支出，按照各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定，以及财政部门核定的预算执行。
（5）农田水利建设支出。不低于土地出让净收益的10%。
4．城市建设支出。含完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。
5．其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及支付破产或改制国有企业职工安置费用等。具体如下：
（1）土地出让业务费。包括出让土地需要支付的土地勘测费、评估费、公告费、场地租金、招拍挂代理费和评标费用等，按照财政部门核定的预算安排。
（2）缴纳新增建设用地土地有偿使用费。按照《财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）规定执行。（相当于新增建设用地出让金部分）
（3）国有土地收益基金支出。由财政部门从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中，划出一定比例的资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算。国有土地收益基金主要用于土地收购储备支出，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出，按照地方人民政府批准的收购土地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行。
（4）城镇廉租住房保障支出。按照《财政部建设部国土资源部关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》（财综〔2006〕25号）规定以及财政部门核定的预算安排。（土地出让金的10%）
（5）支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。根据国家有关规定，从破产或改制国有企业国有土地使用权出让收入中，安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。
五、结论：土地出让金去这儿了
可以看出，土地出让收入看起来很多，但土地出让收入是个毛收入的概念，其中包含政府征地拆迁安置等取得土地的成本和供地前的“三通一平”、“七通一平”等前期开发费用，这两部分占了土地出让收入的75%左右。也就是说，土地出让收入并不完全是政府可自由支配的财力，只有扣除成本补偿性费用后的土地出让净收益（土地出让金），才是政府可用的财力。一般来说，政府出让土地的平均纯收益大约在25%左右。
就是这25%的部分也早就作为“唐僧肉”，要安排用于城市基础设施建设、农村基础设施建设、农业土地开发（不低于土地出让净收益的15%）、农业土地整理（按新增建设用地出让金核交的新增建设用地土地有偿使用费）、补助被征地农民社会保障费用、保持被征地农民原有生活水平补贴费用、农田水利建设资金（不低于土地出让净收益的10%），甚至教育资金（土地出让净收益的10%）、廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程支出（不低于土地出让净收益的10%）、农村基础设施建设支出、支付破产或改制企业职工安置费用等等，每项费用都有相应的文件规定的用途、提取比例和使用要求，加起来早就超过100%了，可以说这块“唐僧肉”早就不够分了！
从财政部公布的2015年全国土地出让收支情况也可以看出土地出让收入的真正去向：
2015年全国土地出让收入：33657.73亿元，同比下降21.6%，2015年全国土地出让支出：33727.78亿元，同比下降18.5%，具体支出走向如下：
成本性支出（26844.59亿元，占支出总额79.6%），其中：用于征地拆迁补偿和补助被征地农民支出17935.82亿元；用于土地开发支出6533.90亿元；用于支付破产或改制企业职工安置费等其他支出2374.87亿元。
非成本性支出（6883.19亿元，占支出总额20.4%），其中：：用于农业农村支出2528.17亿元（其中，教育支出436.69亿元）；用于保障性安居工程支出823.49亿元（其中，棚户区改造支出308.54亿元）；用于城市建设支出3531.53亿元。